改革與轉型中社區居委會的困局及解決思路

項佐濤++魏子杰

〔摘要〕長期以來，我國的城市社區居民委員會在維護社會穩定、保障經濟社會平穩健康發展、密切黨和人民群眾關系方面發揮了巨大的作用。然而，在改革開放更加深化的今天，居委會卻陷入了“不上不下”的尷尬處境，向下貫徹黨和政府意志乏力，向上傳達社情民意不暢。其根源在于社會改革與轉型中居委會角色定位不清、不官不民的地位。破解困局，需要明確居委會地位與職責、民主選舉“守土有責”的工作人員、充分運用網絡與新媒介手段增加與居民接觸的點和面。

〔關鍵詞〕社區居委會；基層自治；社會管理

〔中圖分類號〕D669.3〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2017）02-0118-11

我國城市社區居民委員會（以下簡稱“居委會”）是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。長期以來，居委會在服務居民群眾、搞好城市管理、密切黨群干群關系、維護社會穩定等方面發揮了不可替代的重要作用。近年來，隨著改革開放的深化，居委會卻陷入了“不上不下”的尷尬境地：既要作為政府神經之末梢，貫徹政府意志，又要發揮好群眾自治組織的功能，執行民意。在大多數情況下，政府機關的意志和群眾的訴求是根本一致的，但是二者不和諧的情況也時有發生，從而導致了居委會“上通下達”作用有所削弱。目前，如何提升居委會的管理能力，存在著兩種思路：一是居委會自上而下純粹以延伸政府功能為主旨；二是自下而上履行居民自治功能，成為居民自治組織載體。〔1〕然而，兩種思路蘊含著性質不同的風險，或是引發居委會與政府關系的撕裂，或是導致居委會與群眾的脫離。本研究通過對北方某省會城市X的9個社區、3個街辦的近100位工作人員，以及包括教師、公務員、醫護工作者、家庭婦女、下崗職工、自由職業者的走訪調研和400余份問卷調查，探究居委會產生困局的原因，試圖尋找解決問題的一些可能的新思路。

一、城市基層自治組織的沿革

1949年中華人民共和國成立后，舊社會的城市基層自治組織——保甲制①被廢除，國家需要新的組織將城市居民納入管理體制之中。城市居民委員會應運而生。1949年10月，中國第一個居民委員會在杭州柳翠井巷誕生。此后，武漢的治安保衛委員會、天津的居民小組、上海的冬防隊等基層自治組織相繼出現，我國的新型城市基層自治組織初步成型。此時，基層自治組織的主要任務包括傳達黨和政府的方針、政策和法規，反映居民的意見和建議，“動員與組織群眾，發展各種合作社，吸收勞動群眾恢復生產，改善生活”，“領導群眾進行正當的文化娛樂活動，改革舊社會風尚”，防空、防特、防火、防盜，公益事項等。〔2〕1954年12月31日，在總結天津、武漢等城市組建居民組織并開展居民工作的經驗的基礎上，中華人民共和國內務部頒布的《城市居民委員會組織條例》規定了城市居民委員會的群眾自治性組織的性質，確立了居委會的組織結構，明確了居委會“辦理居民公共福利、領導治安保衛、調節居民糾紛以及向上反映居民意見要求、向下動員居民響應政府號召并遵守法律”的主要任務。②自1958年開始，由于整個國家進入紛繁復雜的政治運動，居委會也先后成為人民公社的組成部分和“革命化”的革命居民委員會。1976年文革結束后，居委會進入恢復和發展階段，國家重新調整了居委會的組織規模、組織結構和管轄范圍。

總體看，從建國初到20世紀90年代初，我國城市基層自治組織運作模式以單位制和文化管理運作模式為主導。居委會通常作為單位的附屬機構而存在，自主能力不強。單位不僅是人們工作的場所，還是一個集政治整合、政治動員、資源配置、社會保障等眾多功能于一體的組織。居委會高度依附于政府、單位，不是與單位重合，就是在轄區內包括了幾家大型的單位，其工作經費、保障資源等主要來源于單位。依附于“單位制”，居委會深入中國社會的各個角落，完成了將黨和國家的各項政策與方針傳達到人民群眾當中的任務；同時也將來自基層的呼喚和人民的聲音傳遞給了上級組織，充當了黨和人民之間溝通的橋梁。更形象地說，居委會發揮了毛細血管的作用，即“輸血”與“回血”：一方面將黨的方針政策輸入到作為細胞存在的人民群眾當中，另一方面也使得人民群眾的訴求有了向上反映的回流通道。可以說，正是依靠著基層自治組織強大的“輸血”與“回血”作用才使得整個中國社會這個龐大肌體健康正常地運轉著。

90年代之后，中國社會發生了極大的變革。隨著政府轉變職能、企業轉變經營方式、非國有經濟的迅速發展而出現的“政企分開、政社分開、政事分開”，以及由于舊城改造、“都市村莊”消失、居民收入提高、城鄉流動加快等原因，居民原有的鄰舍關系及親友關系被破壞，單位人逐漸演變成社會人、社區人，流動人口也大量進入社區。社區人口總量大大增加，人口結構日趨復雜，再加上大量的社會管理、社會服務、社會保障的功能從政府和單位中剝離進入社區，都使得基層自治組織的重要性進一步凸顯。植根于社區，居委會的管轄范圍擴大、管理人員增加，成為了實現社會管理與服務職能的載體。

新的歷史條件下，盡管管理體制和管理方式都發生了很大的變化，但是國家還是把居委會作為基層社會管理的主渠道，作為國家政權的基石。各種經濟組織、社會組織雖然越來越多，但是它們的地位和作用仍舊無法取代居委會。國家離不開居委會，居委會也無法離開國家。結果就是，社區的發展并沒有脫離政府主導下的依附型發展運作模式，甚至黨政機關賦予了居委會更多的任務。

①保甲制度是一種共同擔保，共同責任之制度……可為增進地方行政體系整肅之方，故其目的，將使無一家無一人不得其治焉。見聞鈞天著《中國保甲制度》，商務印書館1936年版，第1頁。

②《人民日報》，1980年1月19日。 在黨和政府來看，居委會就是街道辦事處的具體辦事機構，或者說是政府的“腿”。正如馬西恒在《中加社區治理模式比較研究——以上海和溫哥華為例》中提到的：“街道辦事處成了居委會的實際領導機構，而居委會在很大程度上缺乏自主權。街道辦事處成為社區管理實質上的唯一主體，而沒有充分發揮社會力量的作用。街道辦事處的財政撥款是社區服務的重要資源，而且在服務事項上是以街道辦事處的指示為主，居民自主提出的服務內容很少。”〔3〕上級機構要求街道辦事處完成的任務，街道辦分包給轄區內的居委會來完成。正如調研中幾位街道辦主任所說，居委會所承擔的任務比之前有了較大變化，之前以征兵、計生、調解等為主要任務，如今基本上承接了所有政府部門交辦的事項，如城市建設改造、人口普查、人口就業、社會保險、政策宣傳、醫療救助、生活照料、家政服務、文化建設、治安防控、消防安全、社區矯正、環境衛生、甚至招商引資等。

問題也隨之而來。居委會承擔的由居民自主的利益訴求而衍生出來的職能沒有顯著增加，因為來自于政府的任務占據了居委會的主要時間。但是，居委會依法首先應是居民自治組織。實際上，改革開放之后，隨著單位制度衰落、市場經濟的深化，居民的興趣點、行為方式、實際需求、價值觀發生著快速的變化，對于居委會的服務功能的訴求是在不斷增加的。在收回的有效問卷中，社區居民對“認為居委會是否屬于政府”和“居委會工作的側重點”兩個問題的答案，體現了當前社區實際工作與居民對其定位存在的偏差。62%的居民認為居委會屬于政府，而50%的居民認為居委會工作的側重點應該放在全力服務社區居民上，如圖1、圖2所示。

正是由于上級黨政機關與群眾對居委會的期望不同，居委會在開展工作時往往上下為難，工作的效果也難以令人滿意。當被問到“您認為居委會是否盡職盡責完成了您認為應該完成的工作”時，回收的有效問卷中只有9%認為居委會100%完成了本職工作，20%認為完成了工作的75%以上，285位居民選擇完成50%-75%和50%以下，也就是說超過71%的受訪者認為居委會沒有完全發揮自身應有的作用（如圖3所示）。

在實際調查走訪中，許多居民表示，他們更關注居委會能否真正站在群眾的角度多做一些居民關心的事情，而不是一味完成黨政機關交辦的“差事”；如何能夠將群眾的聲音向上反映，而不只是作為黨政機關向下的傳聲筒；開展一些有時代氣息和特點的活動，而不是一些形式上老掉牙、內容上枯燥乏味的、已經開展數十年的固定活動；開展一些與居民互利共贏的工作，而不是一味地要求群眾去配合居委會的工作。

二、居委會的困局

居委會現在存在的問題歸納起來就是“輸血”流于形式，“回血”難獲認同，即傳達黨和政府的方針政策時難以真正落實到作為“細胞”存在的每一個居民，形式主義嚴重；在反映人民群眾訴求時難以得到群眾的響應，因而無法將真正的社情民意向上傳達。

導致“輸血”流于形式的原因主要有以下幾個方面。

第一，居委會角色定位不清。黨政機關賦予了居委會繁重的、超出其自身職責的原本屬于政府的工作，但是居委會工作人員又沒有被定位成政府工作人員。權責不對等導致“輸血”底氣不足。根據建國以來的《城市居民委員會組織條例》《中華人民共和國憲法》《城市居民委員會組織法》等相關法律規定，政府部門和法律部門對于居委會的定位都是“基層群眾性自治組織”，是居民實現自我管理、自我服務和自我教育的基層自治組織，居委會的權力來源應該是下方的基層群眾。但是，在實際工作中，居委會很容易被看成是街道辦事處的下屬組織。居委會承擔了大量的基層政府的職責與任務，如法律法規規定的維護社會治安、推動精神文明建設、教育居民遵紀守法，以及法律法規規定之外的招商引資等。不僅如此，社區工作人員和資源的配置也主要來自于黨政機關而不是社區居民，因而其權力來源變得模糊不清：社區工作人員的產生方式從理論上來說是由居民依法選舉產生的，合法性來源于居民的選舉，實際上社區工作人員的工作資金以及勞動報酬來自政府。產生的困境就是社區工作人員在上級相關部門布置一些超出社區本職的工作時難以拒絕，工作負擔大大增加。然而，當社區工作人員完成黨政機關交辦的工作時，一旦碰到有居民質疑社區工作人員到底是不是政府的人，能不能代表黨和政府的時候又顯得底氣不足。

定位的不明確導致居委會往往是“自治”而“難自治”。中國社會發展到今天，基層自治組織的權力越來越小。過去，居委會有一定的決定權，例如可以決定上山下鄉的人是否可以回到城市，或者一個人是否可以通過進入轄區內的單位從而成為體制內的人員，因而在群眾中可以保持一定的威信，在落實黨的方針政策時也比較順利。今天，居委會單靠“家長式”“命令式”的工作方法來樹立威信、傳達指示的工作方法已經難以行得通。居委會想要在群眾中樹立威信就要真正能夠服務群眾，幫助群眾解決最關心的問題。然而，在服務群眾、幫助群眾解決問題的時候，居委會由于身份的限制很少有決定權，遇事需要向黨政機關請示。群眾需要的往往居委會自己做不到，因而在群眾中威信樹立不起來，進而在傳達和落實黨和政府的方針政策時難以服眾。

在調查走訪中，許多居委會主任都提到了權力不足的問題。例如，一個居委會主任提到有小區的垃圾收集站年久倒塌，居民反映到居委會之后，居委會只能協調相關政府機構撥款維修，而沒有權力指示相關單位前往維修；在資金方面，由于“普遍存在缺乏財務管理自主權。居民委員會的財務由街道辦事處會計站進行管理，實行嚴格的審批制度”〔4〕，沒有相應的資金雇傭施工隊進行修繕。居委會在解決一個小問題都頗費周折，在無形中讓群眾對于它的能力和權威產生了懷疑。久而久之，在傳達黨和政府的方針政策時，居民就認為居委會形同虛設。

不僅如此，許多上級部門或者辦事機構還會將自身無暇解決的問題下放，讓居委會成了“廢品處理站”。例如，法院在辦理丟失結婚證的離婚案件時要求居委會出具婚姻證明、火葬場在辦理火化事宜時要求被火化者的子女到居委會辦理親子關系證明等，其中大量問題都超出了居委會的職權范圍，無法一一解決。當這些問題關系到群眾急迫的自身利益時，難免讓不了解居委會權責的群眾將心頭疑慮和不滿發泄在社區工作人員身上，認為他們沒有能力或者不愿意為居民服務。久而久之，居民對居委會的信任感就會不斷下降。在參與調查的居民當中，在被問到“不與居委會接觸的原因”時，約55%的受訪者選擇了“不知道自己的事情是否歸居委會管”，約24%的受訪者選擇了居委會解決問題的能力不夠，如表1。

權責不明還帶來了另一個被人們常常忽略的問題，即居委會的職能被“越頂”，居民對居委會的依賴感在被稀釋。在網絡化形勢下，各職能部門都在完善自身的服務能力，傳統基層自治組織承擔的責任被一些機構、組織、管理方式取代，最典型的就是非政府組織的出現。它們在福利、文體等諸多方面做了傳統上由居委會完成的工作。此外，公安局在110報警電話的基礎上還增加了微信報警、短信報警等新的手段，政府也開通了12319服務熱線；各種盈利性質的網站，例如百合網、58同城也可以幫助居民完成許多生活中遇到的問題。這些不同性質、不同類型的組織和機構的出現，淡化了人們在社區中的存在感和對居委會的依賴感。在這樣的情況之下，居民更傾向于直接與職能部門或者非政府組織聯系。可以說，相比于90年代甚至更早的時代，當前居民無法被綁定在社區，能很方便地與許多職能機構產生交集，因而不再像以前那樣依賴居委會。

第二，社區工作人員待遇低，挫傷了他們的工作積極性，也使得居委會難以招募到“人才”。近年來，X市的社區工作人員的待遇不斷提高，收入由改制前的每月130元上漲到了每月1600元至1800元左右。但是，社區工作人員普遍認為，他們的勞動強度和工作內容與政府工作人員類似，收入卻比政府基層工作人員低很多。更值得注意的是，社區工作人員沒有專門的勞務合同，他們的收入并不稱之為工資，而是“生活補貼”，因而X市雖然為他們繳納了“五險”，但是許多保險兌現起來難度很大。

待遇低帶來兩方面的問題。首先，社區工作人員的工作積極性受挫。在調查走訪中，社區工作人員均表示，如此低下的待遇不足以支撐他們完成繁重的日常工作，尤其是與街道辦“傳傳文件把活扔給底下”的干部相比，他們干得多拿得少，心里不平衡。社區工作人員在落實街辦布置的任務時積極性不是很高，工作流于形式的現象就容易理解了。其次，居委會難以招募到優秀的人才投身于社區工作。X市一直倡導吸引優秀人才到社區工作，也有本科生、研究生報名參與“政府購買基層服務崗位”的服務期三年的崗位，但是由于待遇不高，且對這類崗位服務滿三年之后的后續出路沒有明確規定，社區工作難以吸引真正的人才。更為嚴峻的是，居委會在某種程度上成了政府解決就業問題，安置無業人員的安置所。由于國有企業改制等歷史原因，相當一部分40至50歲工人失業在家，這些人有一個統一的稱呼叫做“四零五零人員”。政府為了解決“四零五零人員”的生活問題，將其中一部分人安置在了居委會，即“政府購買公益性崗位”。通常居委會由18到20人組成，其中“四零五零人員”有4到5名，占到全部社區工作人員的20%-25%。其中，某些人的教育水平、崗位勝任力有所局限從而影響居委會職能的正常發揮。

不但“輸血”停留在傳而不達，居委會在“回血”時也很難將真正的社情民意傳達給黨政機關，具體原因如下。

第一，居委會想要得到來自基層真實的聲音，就必須深入到群眾中間。當前，工作內容過度行政化、辦公方式的電子化、辦公場所的固定化制約了社區工作人員與群眾的來往。隨著經濟的迅速發展，政府用于改善居委會辦公條件的經費大幅上漲。目前，X市已經實現了居委會電腦、電視、電話百分之百覆蓋，初步實現了電腦化辦公；辦公場所和辦公條件也大幅改善，居委會有了固定的辦公用房，辦公用房平均面積超過200平方米。居委會辦公條件的提高大大提升了工作的效率。但是，對于居委會來說，電子化的辦公方式以及固定化的辦公場所是一把雙刃劍，客觀上造成了居委會與群眾之間接觸程度的降低。“之前電腦辦公沒有這么普及的時候，我們想要了解居民的基本信息和變化情況都得入戶，現在電腦上面一點就啥都有，也就沒人愿意出去了。”X市Y區一位社區工作人員如是說。一位剛剛從社區工作崗位退休不久的人也說到：“過去我們辦公地方小，環境也不好，還不如在各個小區里轉轉，跟居民們聊聊天。現在夏天有空調，冬天有暖氣，誰愿意出去呢？”與此相應的就是居民對于居委會的感知程度降低。在被采訪對象中，有很多人甚至不清楚自己屬于哪一個社區、居委會在哪里。當被問到“每年與居委會接觸次數”時，有效問卷中，88%的受訪者每年與居委會的接觸不超過5次（含0次），其中的77%的人每年與居委會接觸的次數在0—3次，如圖4所示。如此之低的比例也難怪居民對于居委會沒有認同感、不愿意通過居委會向上級部門反映情況。

第二，居委會人員錄用上，片面追求社區工作人員“年輕化”和產生方式“民主化”，導致許多熟悉社區情況的年齡較大的社區工作人員、本土本地的社區工作人員被機械地“切割”出去。為了推進社區工作人員年輕化，X市對于年齡超過50歲的社區工作人員采取了“一刀切”的辦法，讓他們全部離開社區崗位。同時，社區的黨支部書記兼居委會主任產生方式的民主化也被提上日程。2010年起，居委會工作人員，即居委會主任一名、居委會副主任一名、居委會委員一至兩名的候選人公開透明競選。按照一位街道辦事處主任所說，現在社區工作人員的選舉基本不設置過多的門檻，只要擁護共產黨，沒有惡習，年齡在35歲以下，擁有大專以上學歷，本市戶口都可以參加選舉。這些措施促進了社區工作人員年輕化、知識化，產生方式的透明化、公開化、民主化，卻帶來了一些負面的影響。對于50歲以上干部的“一刀切”忽略了社區工作很大程度上是依賴人與人之間溝通與交流的實質。年齡大的社區工作人員雖然在電腦操作等方面不如年輕人，但是他們幾十年的人生閱歷積累了大量與人交往的經驗，在調解糾紛、為居民做工作時候有著自己的一套方法。可以說，這部分人所掌握的工作技能和工作經驗更加貼合社區工作本來的任務。此外，公開透明的選舉由于沒有地域的限制，很大程度上改變了建國以來居委會工作人員從本地人中選出的慣例。2010年之前，社區居委會工作人員都是從社區居民中選出，對社區的情況了解清楚，與居民相處時間長、感情深。居民對他們已經產生了信任感與認同感，因而愿意與他們交心。現在的社區工作人員一些是通過自由競選產生，還有大量是局委辦直接委派來的，與居民的熟識程度以及對于社區情況的了解上遠不及本地土生土長的工作人員。就像一位街道辦事處主任在訪談中提到過的，“不夠了解社區情況，必然與群眾貼不住”。有時，不僅居民對于社區工作人員沒有認同感，社區工作人員對于群眾的認同感也不強。據了解，在X市的“政府購買公益性崗位”中，人社局管退休協管員、環衛局管衛生監督員、安監辦管安全協管員、民政局管綜合服務員更愿意聽給自己發工資的主管局委辦的話，更愿意為作為自己直接上司的各個局委辦辦事，而不會更多地接觸居民，為居民主動排憂解難。

第三，繁重的行政工作與黨務工作導致社區工作人員不堪重負，與群眾接觸的時間大幅減少。街道辦事處與居委會應該是指導與被指導的關系，街道辦事處指導社區完成居民自治，使得居委會成為居民自我教育、自我服務的基層自治組織。“街道辦事處作為區政府派出機構，具有明顯的行政科層制的特征，而居委會作為街道辦事處的工作基礎，在法律上是一種自治性群眾組織”。〔5〕但是，近些年來居委會承擔了遠遠超出其負載能力的職能，成為了給街道辦事處跑腿辦事的機構，街辦“指導”變成了街辦“領導”。就像一位居委會書記兼主任提到的，市里一年有80項以上的工作要求居委會來完成，甚至有些工作一旦完成不好又要“一票否決”。在居委會承擔的各項任務中，很多項都有著繁雜的文案工作，例如醫療衛生進社區、消防安全進社區等“進社區”活動都要求將居民的情況進行登記。同時，由于社區設有黨組織，但是沒有為黨組織配備足夠的專門人員，社區干部經常身兼“黨口”和行政兩項工作，黨建工作要求社區工作人員將方案、記錄、通知、信息、照片全部形成文字性材料以備檢查。繁文累牘的工作造成的結果就是“什么都要做，什么都做不好”，還牽扯了社區工作人員大量的精力和時間，使社區工作人員無暇深入到群眾當中。按照X市社區的標準編制情況，社區工作人員約20名，要完成市里下達的任務已經非常困難，而要保證X市規定的社區工作人員每天入戶不得低于1.5小時的任務就難上加難了。近年來，雖然不斷有“準入制度”“社區減負”之類的規定，但大多停留在通知和口號上。過度“行政化”的結果就是社區工作人員與群眾接觸程度的下降，以及隨之而來的群眾對居委會認同程度的下降。缺少了群眾認同的居委會難以發揮好“回血”作用，了解群眾所思所想并反映給上級政府也就成了一句空話。在被問及“居委會未來改善工作的途徑”時，408名受訪者中有276人次選擇了“加大與居民的接觸力度”，占到了絕對多數，體現了群眾對于社區工作人員更加深入基層的迫切要求，如表2所示。

四、出路何在

X市居委會面臨的“輸血”傳而不達，“回血”缺乏認同的問題，如果缺乏足夠的重視，居委會這個“毛細血管”無法順暢地發揮自身“輸血”和“回血”的作用，就有可能導致作為“細胞”存在的基層一片一片“病變”。

通過調查研究發現，想要消除居委會在工作中時而出現的不上不下、夾在政府和人民群眾之間兩頭不討好的不和諧現象，雖然可以通過工作方式方法上的改進，如充分運用網絡與新媒體手段，增加與群眾接觸的點和面，提升工作效率，讓社區工作人員有更多時間與居民打交道，①但是從根本上來說是要尋求居委會“管理”與“自治”職能的最佳結合點。

①在問卷調查中，分別有約40%的受訪者和約48%的受訪者在回答“居委會未來改善工作的途徑”時選擇了“進一步推行網絡化辦公”和“通過微信等新媒介與群眾聯系”。第一，為了解決居委會在傳達和落實黨和政府的政策時不至于底氣不足的困境，黨政機關應該進一步將權力下放給居委會，需要給它一個“準政府”的身份。目前，居委會扮演的主要職能是政府的下屬和延伸機構。然而，由于社區工作人員相比于公務員缺少相應的上升渠道，即使努力工作十幾年，最好的結果也僅僅是以社區的黨支部書記或者居委會主任的身份退休，永遠無法進入體制內；缺少收入的定期增長機制，只能隨著城市最低工資標準緩慢的提升；沒有與自身付出相匹配的尊重，身份永遠都是“其他”，在居民中權威性不足。

在未來的工作中，政府在地位方面，要明確社區工作人員的身份，讓社區工作人員更“有尊嚴地工作”。多位社區工作人員在訪談中都說：“如果將我們定位成政府的一部分給我們下派各種各樣的政府工作，那就應該給我們相應的編制，哪怕給一個可以轉為事業編制的盼頭也行。如果將我們定位成居民自治組織，那就不要將各種各樣不屬于社區的活交給我們來做，讓我們在專心為社區居民服務的過程中建立屬于我們自己的威望。”政府相關部門應該考慮破除目前對于社區工作人員身份定位的制約，在社區服務時間長、完成任務到位、群眾中口碑好的社區工作人員可以在地位和編制方面嘗試突破，既鼓舞被獎勵的社區工作人員，又可以造成榜樣和示范效應，激勵其他社區工作人員努力工作，在本職工作上長期堅守。只有能夠從工作中獲得尊嚴、因為工作而受到他人的尊重，社區工作人員才能更加將社區工作當成自己可以為之奉獻的事業，而不僅僅是一份拿人錢財替人做事的工作。

在經濟方面，應該正視社區工作人員已經成為全職工作人員的現實，為社區工作人員發放與自身工作任務量相匹配的工資而不是所謂的“補貼”，與社區工作人員簽訂正式的勞動合同，明確社區工作人員也是全職工作的人員。在調查了解中，幾乎所有被采訪的社區工作人員都對于自身待遇有所不滿，認為相比于自己在工作中的付出，得到的收入報酬過低。在調查中可以發現，X市應屆大學畢業生起薪為每月2600元，碩士研究生平均月工資3500元；剛工作的公務員每月2900元，入職五年之后基本達到4200元每月。相形之下，干活不輕、付出不少、壓力不小的大部分社區工作人員只有X市規定的最低工資標準劃定的1600元左右的收入，確實難以讓社區工作人員感到平衡。當問到收入預期是多少，或者多少錢就可以讓自己愿意為這份工作奉獻更長的時間時，社區工作人員不約而同地認為達到普通公務員的收入或者略低。

同時，相關部門還應該充分認識到社區工作量與社區工作人員數量、工作資金嚴重的不成比例，破除“社區每天沒事干，現有的經費就已經夠用了”“社區工作人員每天就是看報聊天”的思想，增加居委會的可支配費用和人員配置以適應繁重的政府下派任務。

第二，為了避免居委會“只向上看”的情況，需要在社區工作人員的產生和考核過程中真正突出“民意”，讓社區工作人員真正做到“守土有責”。建國以來，中國在基層自治組織工作人員方面長期選用土生土長的干部。由于本地產生的、“守土有責”的干部熟悉情況、與居民關系和諧，在工作中產生了良好的社會效果。當前，社區工作要獲得群眾的認同，就要更多考慮由居民民主選舉自己認同的人。要避免選舉流于形式，不能將社區選舉換屆信息貼公告了事，要切實采取措施讓更多居民參與到選舉中來。在民主選舉過程中要體現人民意志，充分發揚居民民主選舉，真正做到讓居民選舉為自己服務的社區工作人員，而不是“用腳投票”，避免大部分社區工作人員仍然是局委辦下派的、更愿意“走上層路線”的人的情況。如果“選舉”的社區工作人員仍然是眼睛只往上看，不是真正代表居民自己的利益，居民參與基層自治的熱情就會很快消退，基層民主也就有名無實了。只有充分發揚了居民民主，才能讓居民從心底對社區產生認同，才能愿意跟社區吐露心里話，才能讓社區真正完成“回血”的任務。在有效問卷中，約90%的受訪者都不清楚居委會工作人員是如何選舉產生的，這對于居委會在群眾中的被認同程度有比較大的影響， 如圖5所示。

在民主選舉的同時，還要考慮到居委會工作人員本土化的重要性。人們至今仍然口耳相傳的“居委會大媽”，或者是單位中退休的渴望發揮余熱的老干部大多都是從本地產生的，即使偶爾有年輕人也都是從小在社區中長大的。由于長時間相處，傳統的社區工作人員與居民之間互相熟識的程度、信任程度和交流的方便程度都大大高于現有的從社區之外調派的工作人員。另外，正如一位社區的黨支部書記在談話中所強調的“守土有責”頗有道理。在本社區成長起來的工作人員對于自己朝夕生活的社區具有天然的奉獻精神，更有助于居委會主動地為居民服務，為群眾排憂解難，從而也會增加居民對于居委會的認同。

在社區工作人員的考核機制上應更突出“民意”，探索政府考評、社區工作人員自評和民意測評相結合的考核機制。一個好的考核機制不但有利于使社區工作人員保持全心全意為人民服務的態度，又可以督促社區工作人員保質保量貫徹落實其他各項工作。現有的考核機制主要集中于兩個方面。一是對于工作基本要求的考核，例如不遲到早退、不曠工怠工；二是對于落實政府工作方面的考核，例如計劃生育工作的統計、整治亂搭亂建、社會維穩工作等。考核方式往往過于形式化，主要由上級主導，只注重考察居委會工作人員是否完成了向下傳達的工作，對于與群眾接觸的程度以及所辦的“惠民”事項是否是人民群眾真正的訴求則考慮不多。在未來的考核中，應在政府街辦進行考核的同時，引入群眾對于居委會工作及居委會工作人員的評比機制。例如，在每一個居委會工作人員的任期中由居民對他的工作從日常工作態度、日常工作成效、對于居民反映事項反饋的速度和解決問題的成果等方面進行評分。對得分成績低的居委會工作人員要進行談話、警告、不許參加后續選舉等各項舉措；對居民打分高的則要進行表彰、資金獎勵。

在此基礎上，甚至可以將社區作為新形式的基層政權民主的實驗點，探索中國共產黨領導下的人民當家作主的新形式，嘗試黨管干部和人民選舉干部相結合的新路徑，選任黨信得過、人民信賴的社區工作人員。

五、結語

隨著中國經濟社會的迅速發展、單位制的迅速衰退、人們的興趣點和價值觀隨著時代迅速變化，傳統的社區已經難以滿足黨委政府和人民群眾的雙重要求。可以說，社區問題的出現以及對于改革的迫切需求不是由于社區工作人員的不作為或是政府的越位或缺位，而是居委會職能和角色處于轉型過程中所要面對的必然產物。當然，黨和政府不應該忽略這些問題，畢竟這樣的問題關乎黨的執政根基。解決居委會面臨的困局，首先需要政策的支持。當前，雖然居委會已經開始做出調整，改變自身定位、轉變自身職能以適應時代和環境的變化，但是由于調整尚未完成，以及來自政治體制等客觀條件限制，仍然難以完成自己被賦予的“輸血”與“回血”兩大任務。在未來發展過程中，國家想要破解居委會“輸血”傳而不達，“回血”缺乏認同的問題，就要從政策層面對于居委會的職能和責任有更加清晰明確的定位，幫助基層自治組織盡快走出轉型的過程，例如幫助社區工作人員獲得更高的收入水平、給社區工作人員與自身工作量相適應的“有尊嚴”的地位；對居委會的人員任用給出更加明確的產生方式，幫助居委會真正民主的產生“守土有責”的工作人員；對于居委會對于網絡和新媒介的使用進行更加具體的指導和幫助，幫助居委會更好地適應網絡化的新形勢，用新型方式服務居民，等等。從改革過程中走出來的居委會將會更有利于發揮“輸血”與“回血”兩大職能，將作為細胞存在的居民緊密團結在黨和政府的周圍，把黨和政府的方針政策流暢的傳達給基層居民，同時將來自基層的聲音真實、準確的反映給黨委政府，為黨委政府和人民的互利互惠、經濟社會的穩定發展、人民生活水平的穩步提高貢獻屬于自己的力量。

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【責任編輯：劉彥武】