影響地方政府執(zhí)行保障性住房政策的因素分析

黃芮

[摘要]保障性住房政策是一項關(guān)乎民生的重要政策，需要地方政府的有效貫徹執(zhí)行。史密斯模型認為，影響政策執(zhí)行的因素有政策本身、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體和執(zhí)行環(huán)境四個方面。政策本身是影響地方政府執(zhí)行保障性住房政策的首要因素，執(zhí)行機構(gòu)是影響地方政府執(zhí)行保障性住房政策的根本性因素，目標群體是影響地方政府執(zhí)行保障性住房政策的內(nèi)在動因，環(huán)境因素是影響地方政府執(zhí)行保障性住房政策的外部條件。

[關(guān)鍵詞]史密斯模型；地方政府；保障性住房；政策執(zhí)行

[中圖分類號]D669.2 [文獻標識碼]A [文章編號]2095-5103（2017）03-0010-03

近十年來，隨著房價節(jié)節(jié)攀升，低收入群體買房難、住房難的問題日益凸顯。為緩解這一矛盾，政府先后出臺了一系列保障性住房政策，為收入困難群體提供“制度補血”和社會支持。然而，現(xiàn)實情況是，地方政府在保障性住房的治理進程中表現(xiàn)的積極性卻不高，致使保障性住房建設(shè)的現(xiàn)狀不盡人意。住房，作為一種商品，有其強烈的“公共產(chǎn)品”屬性，不能只靠市場來解決，特別是在解決低收入群體的住房問題上，地方政府要發(fā)揮好彌補“市場失靈”的作用。地方政府是保障性住房政策的重要執(zhí)行者，對保障性住房的建設(shè)責(zé)無旁貸。鑒于此，本研究借助美國學(xué)者托馬斯·史密斯政策執(zhí)行過程模型這一工具，擇取政策本身、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體和執(zhí)行環(huán)境四個維度，力圖對影響地方政府執(zhí)行保障性住房政策的因素進行歸類并分而述之。

一、政策本身是影響地方政府執(zhí)行保障性住房政策的首要因素

政策本身的科學(xué)與否對政策執(zhí)行效果至關(guān)重要。作為影響政策執(zhí)行的首要因素，“理想的政策”包括政策制定的淵源、合理性和可行性等方面。隨著決策民主化、科學(xué)化水平不斷提高，公共決策失誤的可能性也隨之減少。從1994年《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》提出“經(jīng)濟適用房保障體系”到2014年《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知規(guī)定》提出各地公共租賃住房和廉租住房將并軌運行，各地政府紛紛出臺各種政策指導(dǎo)保障性住房建設(shè)，全國各地不少中低收入家庭的住房條件已有實實在在的改善。可見，政策是住房保障的生命。但從實際情況來看，各地方政府在構(gòu)建保障性住房體系中仍存在角色缺位的表現(xiàn)，較突出的表現(xiàn)為“理想的政策”不理想。

自2011年初國土資源部作出承諾，要確保全年1000萬套保障性保障房的硬任務(wù)落地，應(yīng)保盡保，實行地方政府問責(zé)制。全國各地方政府紛紛按照“依法依規(guī)、應(yīng)保盡保”原則，積極落實保障性住房政策，近年來一個個保障性住房小區(qū)拔地而起，滿足低收入住房困難家庭需求。在各級地方政府和有關(guān)部門的共同努力下，至2015年11月底，廣東省已提前超額完成國家下達的年度保障性安居工程目標任務(wù)，廣州市基本建成各類保障性安居工程住房21372套，占目標任務(wù)的100.7%。深圳市基本建成各類保障性安居工程住房38460套，占目標任務(wù)的125.9%。城市中等偏下收入住房困難家庭的居住條件得到明顯改善，基本實現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”。由此可見，“應(yīng)保盡保”理論上是“理想化”的，使得地方政府執(zhí)行起來輕松而有效。

但從各大媒體的報道和信息披露，目前仍存在大量符合保障性住房條件的困難人群，卻遲遲無法得到應(yīng)有的住房保障。顯而易見，“理想的政策”未盡如理想。事實表明，地方性保障性住房政策的設(shè)計不僅要針對現(xiàn)實需要，強調(diào)問題解決的必要性，而且更重要的是重視政策執(zhí)行的相關(guān)條件，不然“理想化的政策”的不理想方面將會直接導(dǎo)致地方政府的政策執(zhí)行無所適從。可見，政策本身的“理想化”是影響保障性住房政策執(zhí)行效果的首要因素。

二、執(zhí)行機構(gòu)是影響地方政府執(zhí)行保障性住房政策的根本性因素

任何一項政策都無一例外地要付諸實施，其執(zhí)行力的發(fā)揮都離不開指導(dǎo)力的支撐。而指導(dǎo)力則有賴于執(zhí)行機構(gòu)以及機構(gòu)中的人員來承擔(dān)。在實際的政策執(zhí)行過程中常常出現(xiàn)擱置或被有選擇地執(zhí)行等致使政策執(zhí)行偏離政策預(yù)期目標的“梗阻”現(xiàn)象。史密斯政策執(zhí)行模式與以往的政策執(zhí)行研究有所不同，不僅強調(diào)執(zhí)行中理想化政策制定，還會注意到執(zhí)行機構(gòu)因素的影響。執(zhí)行機構(gòu)對地方政府有效執(zhí)行政策的影響表現(xiàn)在兩個方面：從靜態(tài)角度來看取決于政策執(zhí)行組織機構(gòu)的規(guī)定性；從動態(tài)角度來看取決于政策機構(gòu)自身的行為能力。

作為一種政策資源，執(zhí)行機構(gòu)的關(guān)鍵在于既定的政策執(zhí)行是否可以依托一個堅強有力、行之有效的組織。縱觀國外的住房保障機構(gòu)管理的經(jīng)驗，政府決策協(xié)調(diào)機構(gòu)一般不直接參與低收入者住房供給，而是由專門的寶行行住房運營和管理機構(gòu)來實施有關(guān)政策和計劃。執(zhí)行機構(gòu)在保障性住房建設(shè)中起到的不是決策者的作用，它扮演著政府在保障性住房建設(shè)的代表人、政策的執(zhí)行者、國有資產(chǎn)管理運營者的角色。英國早在1844年成立了住房協(xié)會作為其主要的住房實施執(zhí)行機構(gòu)，新加坡政府于1960年根據(jù)《建房與發(fā)展法令》成立國家住房發(fā)展局，擔(dān)負著新加坡組屋的總體規(guī)劃、設(shè)計、建造等各項工作。因此，公共政策的執(zhí)行機構(gòu)都是上級機構(gòu)決定的結(jié)果。上級機構(gòu)關(guān)于政策執(zhí)行機構(gòu)的規(guī)定性是影響甚至決定政策執(zhí)行機構(gòu)有效性的關(guān)鍵性因素之一。

在上級規(guī)定性確定的條件下，政策執(zhí)行機構(gòu)自身的行為能力也是影響政策執(zhí)行效果最主要的因素。史密斯認為，執(zhí)行機構(gòu)的結(jié)構(gòu)與人員、主管領(lǐng)導(dǎo)的管理方式和技巧以及執(zhí)行的能力等都是政策執(zhí)行過程中關(guān)鍵性的因素。從一個更加完善的層面上講，由這些因素所形成的執(zhí)行機構(gòu)是否協(xié)調(diào)順暢，對于政策執(zhí)行效果有著決定性作用。

保障性住房政策發(fā)展至今數(shù)十載，各地方政府雖然也有相應(yīng)的住房保障機構(gòu)，但它們在機構(gòu)設(shè)置、級別高低、隸屬關(guān)系上五花八門，甚至連統(tǒng)一規(guī)定的名稱也沒有。還有市縣沒有設(shè)立專門的住房保障管理機構(gòu)，有的則是由相關(guān)人員“一身兼二職”，既包括原先的房改遺留和負責(zé)住房津貼等工作，還負責(zé)城鎮(zhèn)居民住房解困、政府安居工程等住房保障事項。由此可見，機構(gòu)隊伍不健全是全國各地方保障性住房發(fā)展的短板，加上制度化監(jiān)管的缺失，容易造成政策目標偏離等問題，直接導(dǎo)致地方政府執(zhí)行偏差。

三、目標群體是影響地方政府執(zhí)行保障性住房政策的內(nèi)在動因

目標群體，也稱之為政策對象。史密斯認為，目標群體接受政策的意愿中既有的政策經(jīng)驗、對領(lǐng)導(dǎo)的認可程度以及自身行為的復(fù)雜多樣性都是政策執(zhí)行過程中需要考慮的重要因素。地方保障性住房政策歸根到底要通過政策執(zhí)行人員、低收入社會成員等目標群體的遵從來完成。公共政策執(zhí)行能否達到預(yù)期的目標，在很大程度上取決于目標群體的態(tài)度。目標群體順從、認可和接受政策，政策執(zhí)行就會順利進行，目標群體不配合、抵觸，政策執(zhí)行就會失敗。可見，政策對象對政策順從和接受程度是對政策能否有效執(zhí)行影響極大的關(guān)鍵因素之一。

然而，目標群體能夠服從和接受某一項政策往往又取決于其對利益得失的判斷。一般而言，目標群體通過對保障性住房政策的了解和認識，根據(jù)自身的利益取向?qū)φ咦鞒龇磻?yīng)，以影響政策執(zhí)行。當政策實施觸動到一部分目標群體使其受益時，他們可能會支持政策執(zhí)行。相反，因政策執(zhí)行受到利益調(diào)整或剝奪的那一部分目標群體可能就會反對和抵制。就地方政府對于保障性住房的選址問題而言，從目標群體的“自利性”角度來看，保障性住房選址應(yīng)避免空間布局不合理的地方為佳。但是，廣州作為特大城市，各類用地較為緊張。配套基礎(chǔ)設(shè)施既成熟又符合規(guī)劃且適合建設(shè)保障性住房的建設(shè)用地較難落實。地方政府選址時不可能使目標群體考慮的因素都達到最優(yōu)，只可以盡可能地根據(jù)決策目標其重要程度的排序綜合考慮，保證其相對合理性。

盡管這樣，但是對于政策目標群體來說，他們在政策博弈中遵循的往往具有“自利性”的傾向，他們更多的關(guān)注個人利益。當目標群體經(jīng)過權(quán)衡后覺得地方政府的選址會使自身利益受損，或者沒有達到他們預(yù)期的效果時，對政策的不滿、排斥甚至抵制就會成為必然。政策利益分配機制不完善，使部分中、低階層社會成員住房需求得不到保障，并有可能產(chǎn)生裙帶效應(yīng)，對其他政策產(chǎn)生抵觸心理，影響政策的效果。可見，利益在推動或抑制地方政府的政策行為中，起著根本的作用，是影響目標群體對地方執(zhí)行政策的內(nèi)在動因。

在這一政策實施的過程中，始終伴隨著目標群體對政策的態(tài)度或行動等各種復(fù)雜的因素，尤其是目標群體對政策執(zhí)行持冷漠旁觀甚至是反對阻礙的政策反應(yīng)。這些不穩(wěn)定的因素制約著地方政府執(zhí)行保障性住房政策的發(fā)展。雖然目標群體對政策執(zhí)行的過程不在乎不關(guān)心不會直接反對政策的執(zhí)行，但是卻可能會成為阻礙政策執(zhí)行的重要因素，因為這個反應(yīng)群體具有很大的不確定性，在外界的誘因下隨時可能演變成反對阻礙政策的激進人群。

四、環(huán)境因素是影響地方政府執(zhí)行保障性住房政策的外部條件

公共政策系統(tǒng)是一個充滿聯(lián)系的復(fù)雜整體。政策執(zhí)行效果的好與壞，離不開內(nèi)在的各種要素和現(xiàn)實的客觀條件及其相互作用。適宜的執(zhí)行環(huán)境無疑會有助于政策的有效實施，保障性住房政策的實施也一樣。環(huán)境因素是客觀存在的，并且始終貫穿于政策執(zhí)行的過程中，具有復(fù)雜性和不確定性。環(huán)境因素對地方政府政策執(zhí)行的影響往往是多方面的，包括政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境和社會環(huán)境，無處不在，相互交織。

第一，政治環(huán)境。政治環(huán)境與政策執(zhí)行是相互作用的，政策執(zhí)行依賴于一個良好的政治環(huán)境，同時，良好的政策也有利于政治環(huán)境的優(yōu)化。和諧的政治環(huán)境是構(gòu)建社會主義和諧社會的前提條件，構(gòu)建社會主義和諧社會涉及到我國政治經(jīng)濟文化建設(shè)的方方面面，其中關(guān)注弱勢群體是構(gòu)建和諧社會必須面對的重大問題之一，尤其是弱勢群體的住房問題。可見，政策執(zhí)行是一個國家或地方政府的政治行為，政治環(huán)境的優(yōu)化程度對地方執(zhí)行保障性住房政策的效果是直接而明顯的。

第二，經(jīng)濟環(huán)境。雖說政策執(zhí)行是一種政治行為，但始終服務(wù)和服從于一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，一個地方的經(jīng)濟發(fā)展水平是政策執(zhí)行的物質(zhì)前提。地方經(jīng)濟狀況不僅影響地方政府政策執(zhí)行的基本傾向，而且也影響政策執(zhí)行的效率，因為政策的實施需要以人力、物力和財力的投人為基礎(chǔ)。我國保障性住房政策執(zhí)行起來之所以困難重重，其重要的原因之一就在于地方政府經(jīng)費的缺乏。據(jù)2014年城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計結(jié)果報道，全國各級財政共籌集安居工程資金5601.55億元，其中中央財政資金1984億元，只占全國各級財政共籌集的安居工程資金的35%。因此，一個國家的政府奉行什么樣的經(jīng)濟政策就會有什么樣的保障性住房發(fā)展方向。

第三，文化環(huán)境。我國傳統(tǒng)文化集中表現(xiàn)為人情關(guān)系，它深刻地影響著我們當前許多政策的有效執(zhí)行。而實施已久的保障性住房政策在各地方執(zhí)行效果未如理想，很大程度上就是人情關(guān)系造成的。傳統(tǒng)社會長期以來已形成了一種頑強的社會慣性。如執(zhí)行機構(gòu)會利用與地方政府的關(guān)系在保障性住房的分配上“人情辦案”，審查部門通過社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)“買人情、找關(guān)系、摸門路”在保障性住房的準入條件上“關(guān)系優(yōu)待”等。一旦這種情況發(fā)生，政策執(zhí)行往往無法實現(xiàn)預(yù)期的目標。

第四，社會環(huán)境。在我國大部分地方政府如火如荼的城市發(fā)展建設(shè)過程中，如何更多地從社會視角出發(fā)，關(guān)注低收入群體，扶助和關(guān)愛弱勢群體，為他們提供住房保障，在某種程度上也是影響地方政府執(zhí)行保障性住房政策的分析因素之一。基于社會同理心和換位思考的考慮，低收入的這一群體更不希望不公平的事情發(fā)生在自己身上。保障性住房政策的實施是居住弱勢群體獲得政府救助來改善住房條件的主要途徑。如果在政策執(zhí)行過程中，應(yīng)然具備的公平價值缺失了，那么肯定會引起目標群體對社會的不滿從而阻礙政策的執(zhí)行。

結(jié)合史密斯的政策執(zhí)行過程模型，可以看到，保障性住房政策執(zhí)行是一項復(fù)雜、系統(tǒng)的綜合性工程。在政策執(zhí)行的過程中，總會遇到影響地方政府執(zhí)行有效性的障礙性因素。分析這些因素構(gòu)成及其規(guī)律，我們可以知道，要提升政策執(zhí)行的效果，在理想化政策層面，要深刻認識保障性住房政策的前瞻性與整體性，增強政策可行執(zhí)行；在執(zhí)行機構(gòu)層面，要優(yōu)化執(zhí)行機構(gòu)管理，各級政府和部門必須認真落實，形成整體性治理；在目標群體層面則要尋求目標群體政策遵從的理性自覺，增加人民群眾的政治參與機會和政策認同感；在執(zhí)行環(huán)境層面，必須強化政治社會化功能，完善法律法規(guī)和監(jiān)管機制，為地方政府有效執(zhí)行保障性住房政策創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

責(zé)任編輯：高士林