行政事業單位內部控制建設的問題與對策研究

王磊

摘要：推動行政事業單位內部控制建設是提高單位管理水平和風險防范能力，加強廉政建設，維護社會公眾利益的重要手段。當前，我國行政事業單位內部控制建設整體進展緩慢，本文分析了問題產生的原因，并提出了推進行政事業單位內部控制建設的對策。

關鍵詞：行政事業單位 內部控制建設 問題 對策

長期以來，我國行政事業單位內部控制在制度建設、機制設計和監督管理等方面都較為滯后。為推動行政事業單位開展內部控制工作，2012年，財政部印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》），標志著我國行政事業單位內部控制建設全面啟動。

一、加強行政事業單位內部控制建設的必要性

（一）有利于提高內部管理水平

為適應社會發展需要，政府管理方式已經發生明顯轉變，制度建設、執行、監督等方面都實現了較大發展。但是，一些單位仍然存在制度執行缺乏剛性、監督不到位等現象，違法違紀行為時有發生，影響了單位的健康發展，也給國家造成了損失，究其原因，主要是單位內部管理不善造成的。通過內部控制建設，對現行的管理制度和工作流程進行認真梳理和檢查，堵塞管理漏洞，建立風險防范機制，全面提升內部管理水平。

（二）有利于提高行政事業單位公共服務的能力和水平

行政事業單位的職能就是對社會公眾提供服務，公共服務效率體現了單位事業發展的水平和自身存在的價值。加強內部控制建設，就是通過強化單位層面和業務層面建設，運用風險控制方法，開展自我評價和監督，提高單位管理水平，提升單位的綜合實力，增強為社會提供公共服務的能力和水平，擴大公共服務的覆蓋面和滿意度。

（三）有利于預防貪污腐敗，強化廉政風險防控機制建設

行政事業單位自身存在很多風險，如濫用職權風險、財務風險、采購風險、資產處置風險等。內部控制建設引入風險管控的理念，建立經濟活動風險評估機制，通過審核審批機制、議事決策機制等風險管理措施有效規避或應對風險，形成對權力運行的制約和監督，對于加強廉潔治理，推進反腐倡廉建設具有十分重要的意義。

二、行政事業單位內部控制建設存在的主要問題

（一）對內部控制認識不足

我國內部控制理論和實務起步較晚，對于行政事業單位還是新生事物，受傳統觀念的影響，行政事業單位人員對內部控制的認識較為欠缺，主要體現在三個方面：一是認為行政事業單位是國家撥款單位，沒有必要建立內部控制，內部控制建設就是“走過場”，不會對單位的工作帶來顯著改善；二是認為內部控制就是制度管理，就是對單位原有制度進行修訂完善；三是認為內部控制主要是財務方面的工作，應當由財務部門全權負責。

（二）缺乏內控建設的主動性

行政事業單位內控建設的本質是約束行政權力的分配和使用，發揮制約、規范公共管理行為的作用，內控實施將會限制單位領導的權力，觸動他們的利益，所以他們缺乏內部控制設計和實施的動力。此外，行政事業單位自身特點導致了內部控制實施內生動力不足，因為支出方向和重點是由政府職能規劃的，所以單位缺乏積極性建立內部控制以衡量其提供公共服務的效率和效果。

（三）內控建設人才匱乏

內部控制建設是一項專業性較強的系統工程，需要專業人才擔負組織和建設重任。行政事業單位內控建設主要由財務部門組織實施，財務部門普遍人手不足，日常工作繁忙，無法承擔內部控制建設和日常管理工作。加之財務人員整體業務素質不高，對新知識、新技術的學習能力較差，內控建設涉及的很多工作他們都難以勝任。此外，行政事業單位普遍對內部控制人才的培養重視不足，導致專業人才稀缺，嚴重制約了內部控制建設進程。

（四）內部控制評價和監督機制不健全

內部控制的評價與監督是確保內部控制建設有效實施并不斷完善的重要環節。《規范》確立了單位內部控制自我評價、內部監督、外部監督三個層次的監督機制。行政事業單位內部評價和監督主要存在三個方面的問題：一是沒有設置負責內部評價和監督的組織機構；二是相關機構沒有發揮應有的作用；三是單位負責人對內審部門發現的問題不夠重視，弱化了內部評價和監督的作用，影響了內控建設的良性發展。

三、推進行政事業單位內部控制建設的對策

（一）加大對內部控制建設的重視力度

行政事業單位內部控制建設需要領導和職工高度重視和深刻認識。領導需以身作則做好表率作用，對本單位內部控制建設情況負首要責任，應當抽調精干人員負責內控建設，安排專項資金給予經費保障，做好部門、崗位的協調，指導本單位內部控制建設的執行，解決內控建設的問題。職工應積極參與內控建設，對于不相容崗位相互分離等風險控制方法要給予理解和支持，對于涉及到的業務層面控制要給予積極配合與協助。各級政府要將行政事業單位內部控制工作視為一項日常工作，將內控建設情況及實施效果作為領導干部考核的重要內容。

（二）建立內部控制的組織機構和工作機制

行政事業單位應當設置內控的組織架構和業務崗位，明確各部門職責權限，形成科學有效的職責分工和制衡機制，建立健全議事決策機制，實行重大事項單位領導班子集體決策，充分尊重專家和群眾意見。建立內部控制關鍵崗位責任制，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監督，實行輪崗制度或專項審計控制措施。建立激勵約束機制，明確崗位任務和目標，制定考核方案，嚴格考核程序，將考核結果與物質獎勵、職務晉升結合起來，充分發揮考核作用。

（三）加強內部控制人才隊伍建設

人才是決定事業成敗的關鍵，推動行政事業單位內部控制建設，就離不開內控專業人才。當前，內控建設人才匱乏已是事實，應當從兩個方面解決這個問題：一是建立完善內控人員的選拔和聘用機制，從本單位乃至社會公開選聘，遵循“專業為本、品德為先”的用人原則，將職業操守和專業素質作為選人用人的重要標準。定期對內控人員進行業務培訓，使他們獲得最前沿的專業技能，提高業務素質和工作水平；二是積極借助專業機構的力量，人才選聘和培養需要較長時間，但內控建設不能就此延誤和擱置，可以聘請專業機構協助。專業機構既要指導內控建設，還要推動建立內控建設自我完善的良性運行機制。單位負責人要做好組織協調，內控負責部門積極協助，相關部門密切配合。

（四）積極開展內控建設宣傳和培訓

單位要加大宣傳教育力度，廣泛宣傳加強內部控制的必要性和緊迫性，廣泛宣傳內控建設的先進經驗和典型案例，切實增強單位負責人內部控制建設“第一責任主體”意識，單位職工對內控建設認識越深刻，內控工作的推動就越順利。要加大教育培訓的力度，拓寬培訓的范圍，制訂完備的培訓方案，通過下發文件、召開會議、組織專題培訓班、會計人員繼續教育等諸多形式進行培訓，培養合格的內控人員力量。單位應強化宣傳培訓的組織與監督，將宣傳培訓工作落到實處，防止“走過場”，建立內控建設培訓長效機制。同時，應注重宣傳培訓的效果，建立培訓考核制度，將考核結果納入職工考評體系。此外，還要檢驗培訓結果在內控建設上的運用，宣傳和培訓都是為內控建設服務，效果直接反映為其對內控建設的貢獻，以及為全面推進內部控制建設營造良好的環境和氛圍。

（五）運用信息化技術手段加強內部控制

信息系統是信息與溝通的重要組成部分，信息技術可以將內部控制各環節連成一個緊密高效的整體，便于單位人員執行、監督和反饋，有效保證了系統的操作安全和信息安全。運用信息化技術，內控建設可以實現系統化、便捷化和安全化。目前，行政事業單位信息化程度仍然十分有限，往往只用于日常會計業務處理，大部分還是單機運用水平，沒有實現全單位網絡化管理。行政事業單位應當充分運用信息技術手段加強內部控制，充分運用軟件技術和網絡技術，積極推進信息化建設，加強網絡安全體系建設，確保行政事業單位能夠抵御外部侵襲，維護內部控制工作的安全與穩定。

（六）強化有效性評價和內部控制監督

行政事業單位內部控制評價是由單位組織對內部控制的有效性進行評價。單位應規范評價的程序、完善評價的方案、優選評價的方法，提高評價的效果。單位負責人應當指定專門的部門負責評價工作，評價機構應當重點分析管理過程中的高風險領域和重要業務事項，對發現的問題，判斷是否構成缺陷，缺陷是否重大，及時提出相應的整改建議。單位負責人應當重視評價部門提出的問題，積極加以整改落實。

內部控制的監督包括內部監督和外部監督，內部監督應保持相對獨立，其負責部門應當對單位內部管理制度和內部控制措施的建立與執行，以及內部控制關鍵崗位及人員的設置等情況進行檢查，及時發現問題并提出改進建議。外部監督主要由財政、審計和紀檢等部門承擔，其負責部門應對單位內部控制建設和實施情況進行監督檢查或審計，提出建議并督促整改，有效發揮內部控制的建設性作用，確保內部控制目標順利實現。

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（作者單位：新疆農業科學院財務經濟管理處）