建筑行業PPP模式下存在的問題及對策

葛建勇

摘要：PPP模式即政府與社會資本合作模式，在建筑行業推廣PPP模式，可以有效緩解政府在保障性住房、公共交通及生產生活基建工程等建設方面的資金短缺問題，并能使社會資本在政府的有效監管下，參與到社會基礎建設的基本領域，使社會資本在得到高效利用的同時，更能獲得投資收益與政策扶持。但是，由于PPP模式仍處在探索發展階段，建筑行業PPP模式下的項目運營在立法基礎、融資能力、項目管控及后期運維等方面存在諸多問題。本文通過對建筑行業PPP模式下存在的問題進行系統分析，并提出有效的改善建議，以期為建筑行業PPP模式的深入發展提供有益借鑒。

關鍵詞：建筑行業 PPP模式 對策

建筑行業由于其生產的特殊性，在涉及的基礎設施及公共服務等建設領域，一般以政府為主要投資單位，但政府財政收支受限，使這些關乎經濟和民生的領域面臨融資短缺、發展建設性不足等問題。而隨著經濟發展水平的提高和國民生活質量的改善，社會資本的規模越來越龐大，成為資本市場中的重要部分。在建筑行業推行PPP模式，可以改善建筑施工企業的融資現狀，以政府扶持及發展政策為導向，拓展融資渠道，改善融資能力，從而保證建筑行業企業現金流的安全性與完整性。此外，PPP模式下，建筑行業實施項目風險應對、精益化管控、集約化管理及延長化運維等策略，更能有效促進建筑行業持續穩定發展。

一、建筑行業PPP模式下存在的主要問題分析

（一）PPP項目無立法保障，建筑行業承擔的風險難以評估

建筑行業PPP模式下存在的主要問題表現在立法及風險評估方面。立法方面，一是各PPP政策制定部門制定的規制在一定程度上存在矛盾性，這給PPP項目的實際操作帶來很大的困難。再者，財政部、發改委等PPP政策制定部門擬定的相關規制多是指導性的，就建筑行業來說，并沒有考慮各地區經濟水平及政府管控能力，也沒有深入了解建筑行業的融資難題，從而使相關的PPP政策多流于形式，發展不足。

風險評估不足也是建筑行業PPP模式下的問題體現。建筑行業承擔的風險難以評估主要表現在政府主導權的變更、相關財稅政策優惠的變化及建筑行業本身面臨的融資不足、現金流斷裂的風險等。就建筑行業來說，在相關領域實施PPP項目，政府主導權的變更主要表現為政府領導人的換屆，相關財稅政策優惠的變化主要體現為項目運營中的財政和稅務優惠的喪失及建筑行業本身面臨的融資不足、現金流斷裂主要表現在社會資本的撤資毀約、政府的監管缺失及PPP合作方式的行為受阻等。

（二）建筑施工方融資能力較弱，投資回報周期過長

建筑施工方融資能力較弱，投資回報周期較長也是建筑行業在PPP模式下存在的重要問題。就我國目前來說，絕大部分的建筑施工方都屬于規模較小的民營企業，與規模實力較大的國有建筑企業相比，存在諸多的融資限制。建筑施工方融資能力較弱主要存在以下兩個方面的原因：一是建筑施工企業大都為民營企業，融資過程中缺乏相應的抵押物，因而在向銀行等金融機構貸款的過程中，因資信不足或者抵押存在風險等原因而無法獲得工程融資；二是大多數的建筑施工企業在施工過程中會產生大量的現金流，而施工企業由于融資方式單一及融資渠道受阻等原因，極易造成建筑施工過程中的資金斷裂，使項目內部的現金流無法滿足施工過程產生的持續性需求。

投資回報周期較長主要體現在PPP模式下的建筑行業在投資過程中需要墊付大量資金，而這些資金在短時期內又無法收回，因此對建筑施工企業造成運營資金方面的壓力。投資回報周期較長是PPP模式下社會資本參與經濟建設的明顯特點。而投資回報周期較長又會進一步加大建筑施工企業的融資壓力，進一步增加施工企業持續現金流的需求。

（三）建筑行業企業后期運維能力缺乏，項目精細化管控能力不足

從傳統意義上來說，建筑行業是指建筑生產部門，施工竣工往往預示著建筑項目的完成。PPP模式徹底改變了建筑行業施工竣工即完工的傳統認知，將項目的施工、運營及后期維護等整體流程都置于建筑行業的生產中。從建筑施工的角度考慮，建筑行業企業施工完成，經過運營單位或者業主的驗收，就意味著施工企業將相關的風險及管理權轉交給了承接方。但在PPP模式下，建筑行業企業在施工完成后要繼續運營該項目10-30年，這對施工企業的后期運營能力造成一定的困擾。主要表現在建筑施工企業運營經驗不足、不能和業主進行合理有效的溝通及后期存在的維護成本過高等問題。

項目精細化管控能力不足問題表現突出。隨著建筑行業的不斷發展，施工技術與水平有了很大的提升，但建筑施工企業在項目的精細化管控和集約化管理方面的關注度存在一定缺失。在PPP項目中，施工企業作為項目的投資方，縱然不存在偷工減料、工程質量等方面的問題，但由于施工企業缺乏精細化的施工手段，加之施工企業內部精細化、集約化意識的不足，造成PPP模式下項目精細化管控能力的不足。

二、建筑行業PPP模式下的有效提升策略

（一）加強PPP項目立法，并建立建筑行業項目風險評估及應對機制

為有效加強對建筑行業PPP項目的管控，首先要做好PPP項目的立法工作。首先，國務院等機構要加強PPP模式的立法工作，通過法律形式對PPP項目的合法性加以確認，尤其是在建筑行業領域，更要根據PPP模式基本法制定符合本領域的具體法律法規，以形成原有規制的法律基礎。其次，財政部、發改委在制定PPP模式的相關規制時，要結合本地區的經濟發展狀況及政府財政收支，就建筑行業來說，還要綜合考慮建筑行業企業的融資能力、發展能力及管控能力等。

PPP模式的有效運行，不可避免會帶來一定的項目風險。為有效控制建筑行業企業在政府主導權的變更、財稅政策的變化及融資不足、現金流斷裂等方面的影響，要預先做好項目的風險評估及應對機制。具體來說，為有效預防建筑行業企業在PPP項目中的政府主導權的變更中遭受損失，要與政府建立契約關系，形成系統化約束，預防領導人更換對建筑行業企業的潛在風險；為有效應對政府相關財稅政策變化的影響，建筑行業企業要督促政府做好財稅扶持工作，提前與政府確立規制，防止財、稅率的不合理變動等。

（二）有效提升建筑施工方的融資能力，并致力改善建筑行業的投資環境

為有效提升建筑施工方的融資能力，一方面要優化融資的方式，變被動融資為主動融資。具體來說，實力較弱的中小型民營建筑施工企業要積極尋求與規模、實力較大的大型國有企業進行合作，以增強資信，借助大企業的信用及信譽獲得抵押貸款，從而破解融資難問題。另一方面，在PPP模式下，建筑行業企業還要極力拓展融資渠道，以使企業的融資多元化與多樣化。當前情況下，建筑施工企業除了向銀行融資，取得施工準備金以外，還可以向各類金融機構及民間社會資本融資，當然，在融資的過程中要形成系統化的流程，保證融資過程合法合理、有理有據，從而使建筑施工企業獲得更多的融通資金。

為形成PPP模式對建筑行業的吸引力，要致力改善建筑行業的投資環境。投資環境主要表現在投資回報率上，為有效解決投資回報周期過長的問題，政府可以制定相應的幫扶政策，包括允許PPP模式下的建筑行業企業在項目完成之后向特定的使用者收取一定年限的使用費；政府對參與PPP項目的相關企業給予一定的財政補助及稅收優惠；政府與PPP模式下的建筑行業企業建立利益共同體關系，以市場化方式運作，參與企業在政府的監督管控下合理、高效運行。

（三）注重提升建筑行業企業后期的運維能力，并形成精細化、集約化的項目管理

注重提升建筑行業企業后期的運維能力，就是要改變建筑行業傳統的“施工竣工即完工”的觀念，變為施工、運營及維護全流程管理。具體來說，在施工過程中，不僅要注重運用先進的施工技術及手段，更要樹立精細化和集約化管理的理念，即在施工過程中要對施工流程進行科學的規劃，綜合運用成本控制、流程控制及集約化控制等運營方法，對施工過程中的各個環節進行有效監控。此外，在建筑施工項目完成后，要及時進行交接手續，在企業內部形成監管，對項目運營過程中反映出的問題要與之前的施工單位及時進行溝通，以明確責任。最后，建筑行業企業要具備一定的運維能力。要做到這一點，一是建筑施工企業要樹立運營及維護的理念，轉變原有的建筑行業企業施工責任制等觀念；二是建筑施工企業要通過對外交流，深入學習項目運營及維護相關能力。

三、結束語

PPP模式是我國政府轉變政府定位、充分運用社會資本的有效性舉措。PPP模式的推進，能夠最大限度緩解政府在基礎設施及公共服務建設方面的財政壓力，也能保證建筑行業企業的有效收益，因此具有重要意義。當前，對PPP模式下建筑行業存在的問題及針對性對策的積極探討，有利于促進建筑行業的科學合理發展。

參考文獻：

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[2]黃金曦，楊自清.醫療行業PPP模式存在的問題與對策探析[J].商業會計，2017，（1）：36-38.

（作者單位：中國建筑第五工程局有限公司東莞分公司）