優化金融供給精準扶貧攻堅

楊志剛+張進奎+楊華+王利維

打贏脫貧攻堅戰是黨中央、國務院的重大戰略部署，支持精準扶貧是金融體系落實黨中央決策義不容辭的責任。為落實好黨中央的決策，踐行好支持精準扶貧的責任要求，金融體系全面改進產品和服務，全面提升供給質量和效率，全面增強金融扶貧的針對性和精確性——精準施策、精準發力、精準落實，讓每一個需要金融服務的貧困人口都能便捷地享受到現代化金融服務。

貧困問題及金融取向

致貧的因素。貧困群體致貧原因非常復雜，通過對多個地區19個重點貧困村10061戶貧困戶的調查發現，在兼顧重復因素的情況下，因病致貧、因缺乏資金致貧、因缺乏土地致貧和因缺乏技術致貧的貧困人口占比較大，分別達到49.52%、40.32%、34.29%和25.87%。其他的致貧因素還包括因缺乏勞動力致貧、因學致貧、因殘致貧、因災致貧和因婚致貧，分別達到14.13%、8.57%、2.54%、2.01%和0.48%。（見圖1）脫貧的途徑。幫助貧困群體脫貧，既需要綜合施策、多措并舉，也需要因人因地制宜、有的放矢。在對上述10061戶貧困戶的調查發現，需要發展產業扶持的貧困人口14313人，占比為57.19%；需要政策保障兜底的貧困人口10715人，占比為42.81%；需要教育培訓脫貧的貧困人口8620人，占比為34.44%。

貧困的特征。貧困問題呈現鮮明的特點，既是扶貧攻堅面臨的客觀環境，也對扶貧攻堅工作產生了重要影響。通過對上述樣本的梳理發現：一是貧困程度深，貧困戶占貧困村總戶數的比例接近一半，貧困人口比例接近三分之一，多數貧困戶的收入不足全國人均收入的40%。二是脫貧難度大，貧困地區嚴重缺少支柱產業和主導產業，貧困戶生產方式落后。三是貧困人口勞動力素質偏低，很多貧困人口缺少勞動能力，轉移就業難度大。四是脫貧內生動力不強，部分貧困戶小農意識根深蒂固，思維方式和行為方式落后，“等靠要”思想嚴重。五是返貧概率高，貧困群體中相當一部分發生過返貧現象，由于脫貧基礎不穩容易因病、因災、因學等返貧。

金融的取向。完成脫貧攻堅任務離不開金融體系的積極參與，金融體系應從優化供給著手積極對接扶貧金融需求。從致貧因素、脫貧途徑和貧困特點等幾個維度看，貧困的根源不在金融，金融也不是對癥良藥，而作為農村扶貧開發戰略體系的重要組成部分，精準扶貧離不開金融支持，同時支持精準扶貧也是金融體系落實精準扶貧基本方略義不容辭的責任。但應該看到，金融運行有其自身特點。對于金融自身而言，金融支持精準扶貧既要講資金投入又要講風險防控，必須堅持可持續原則。對于貧困問題而言，致貧因素、脫貧途徑及貧困特點都表明精準扶貧、精準脫貧是一項系統工程，金融既無法對貧困戶的需求大包大攬，也無法做到需求供給面面俱到。可行的是，針對存在資金短缺和需要產業扶持的貧困群體，從金融的供給側切入，著力改進金融產品和服務，提升供給質量和效率，將金融資源有效配置到能帶動貧困戶的產業、項目和新型農業經營主體以及貧困戶手中，解決存在有效需求的融資主體資金短缺問題。優化金融供給包括三個方面：一是金融供給對扶貧領域的有效需求及風險特征做出充分反映；二是以合適的價格提供產品和服務并有效控制風險；三是政府、市場和社會協同推進，對金融供給提供有效支撐。

優化金融供給支持精準扶貧存在的局限性

從需求側看，貧困影響供給的積極性。貧困的特征伴生的金融需求特征顯著提高了供需對接的難度。一是貧困戶金融需求的一些特征致使金融供給風險顯著高于平均水平。貧困程度深，貧困戶缺乏有價值資產，存在抵押難、擔保難的問題。脫貧難度大，貧困戶缺乏自我發展能力，還款來源得不到保證。返貧概率高，抵御風險的能力差，授信行為面臨較高的信用風險。二是貧困戶金融需求的一些特征致使金融供給成本顯著高于平均水平。貧困戶資金需求額度普遍較小，單位交易成本高；資產評估難、流轉難、變現難，確認和處置抵押品物權成本較高；貧困地區人口密度較低，基礎設施相對落后，提供金融服務的成本相對較高。風險高、成本高致使商業性金融機構不良資產較高、盈利很低，造成金融機構有風險沒收益，有能力沒動力。

從供給側看，供給優化存在較大空間。一是很多金融機構缺少切實可行的金融精準扶貧的信貸投向、投量、利率優惠等實施細則。二是金融供給存在盲點。例如，貧困戶資產質量低、信用等級低，亟待市場提供分散風險、增級信用的金融服務，但目前市場上這樣的服務比較少，在很多貧困地區還是空白。三是在期限、額度、價格、擔保方式等環節亟待改善。例如，信貸產品形式單一，以抵押擔保貸款、聯保貸款為主，免抵押、免擔保信用貸款覆蓋面小。四是金融體系的協同性不足，政策性金融、商業性金融和合作性金融相互割裂，銀行、保險、擔保等不同機構各自為政，迫切需要不同類型的機構形成支持精準扶貧的強大合力。

從政策面看，對供給的支撐存在不足。金融支持精準扶貧的能力動力不統一、風險收益不對稱，在這樣的背景下政策對金融的支撐尤為關鍵。但目前財政性扶貧資金專款專用，作為風險補償金占比較小。有的地區財力緊張，信貸風險補償方案難落實。尤其是專門的稅收優惠、財政獎勵等政策缺失，難以吸引金融機構在貧困地區加大投入。現有政策的效果也亟待提升，特別是在防范化解金融風險等重點環節。以扶貧貸款貼息政策為例，貸款貼息政策雖然提供了優惠的資金來源，但沒有消除金融機構的風險顧慮，針對性不足，而且缺乏其他政策的有效配合，造成的結果是貧困戶不是銀行優質客戶，在銀行風控制約下無法獲得貸款，而信譽良好的農戶能夠獲得銀行貸款，但不符合貼息政策條件，政策效果打了折扣。

精確優化金融供給，精準助力扶貧攻堅

精準施策，強化金融扶貧政策保障。著力構建政府、市場、社會協同推進的“三位一體”扶貧格局，在充分發揮市場配置金融資源決定性作用的基礎上，通過多元化、全方位、可持續的扶貧措施，更好地發揮政府在資源配置中的引導作用，促進金融資源向貧困地區和貧困群體傾斜。一是財政政策要在增進信用等級、分散金融風險、降低融資成本等方面發揮更大的作用，綜合利用財政獎勵、風險補償、費息補貼和稅費減免等形式為金融機構支持精準扶貧提供正向激勵。二是發揮金融政策的杠桿效應，綜合運用支農支小再貸款和扶貧再貸款、再貼現、差別準備金率以及差異化監管等政策工具，引導貧困地區金融機構加大扶貧資金投入力度、降低貸款利率水平、合理確定信貸使用期限，適當提高貧困地區金融機構不良貸款容忍度。三是建立健全金融系統與扶貧開發相關部門的合作機制，加強政策互動、工作聯動和信息共享，優化扶貧政策效果，推動配套政策落實。建立脫貧攻堅金融服務專項評估制度，強化政策導向，促進金融機構改進和完善脫貧攻堅金融服務。

精準著力，健全金融扶貧組織體系。一是建立分層次、廣覆蓋、高效率的扶貧金融組織體系，優化金融市場產權結構，拓寬扶貧金融服務渠道。在發揮銀行業金融機構扶貧金融服務主力軍作用的基礎上，促進證券、期貨、保險等金融機構有效覆蓋貧困地區，推動投資公司、信托公司、租賃公司等新型金融機構進入貧困地區，增加風險投資基金、產業投資基金、私募股權投資基金等機構在貧困地區的投資，引入網絡銀行、網絡保險等新興金融業態，鼓勵民間資本在貧困地區發起設立村鎮銀行、小額貸款公司，提供差異化、特色化服務。二是建立相互支撐、相互配合的扶貧金融組織形式，優化利益聯結方式，提高扶貧金融服務的可獲得性。加強銀行、保險、融資擔保等金融組織的相互協同，形成“銀行+保險+擔保”的組織形式。加強小額貸款公司、投資公司等與傳統金融機構的相互協作，形成“民間資本+金融資本”的組織形式。加強政策性金融、商業性金融和合作性金融的相互支撐，形成“批發性金融+零售性金融”的組織形式。加強金融機構、政府和企業居民的相互配合，形成“銀行+政府+貧困戶”“銀行+保險+企業+農業專業合作社+貧困戶”“銀行+產業+貧困戶”等組織形式。三是加強對貧困地區企業的培育和孵化力度，努力推動貧困地區企業多元化融資，拓寬貧困地區融資渠道和資金來源。

精準落實，提高金融扶貧供給質量。一是加強內部經營管理，提高扶貧金融服務供給效率。借鑒扶貧金融事業部的模式，探索建立專門的部門、投入專門的人力滿足扶貧金融服務需求。加強對信貸資金的管理使用，改進和完善信貸審批機制，提高貧困人口獲取信貸資源的便利性。二是加強金融機構貧困地區服務渠道和能力建設，擴展和延伸支付網絡的輻射范圍，優化基礎金融服務供給，切實滿足貧困地區基本金融服務需求。三是不斷優化信貸產品，信貸資源向基礎設施建設等關鍵領域和薄弱環節延伸，靈活確定貸款的額度、期限和抵押擔保形式，提高金融支持精準扶貧的廣度和深度。四是從簡化抵押擔保方式、合理確定授信額度、有效降低融資成本、完善風險防控措施等角度出發，加強金融產品創新，提高信貸產品的包容性，將有資金需求的貧困戶納入信貸支持。

精準發力，優化金融扶貧資源配置。從貧困地區金融需求入手，順應貧困地區農業農村經濟的特點，推動金融資金流向當地產業、農戶發展最需要的地方。一是立足地區資源稟賦、產業特色，積極支持能吸收貧困人口就業、帶動貧困人口增收的森林食品、制藥、生態旅游等貧困地區脫貧主導產業發展。二是支持帶動貧困人口致富成效明顯的專業合作社、家庭農場等新型農業經營主體，以及特色農業基地、農業產業園區、龍頭加工企業、農產品加工企業發展。三是有效對接基礎設施建設、公共服務項目建設、民生工程建設等重點扶貧項目的資金需求，合理設計信貸介入的形式，擴大重點扶貧項目的信貸投放規模。

精準扶持，拓寬金融扶貧內涵外延。一是提供綜合性金融服務。充分發揮金融機構的客戶優勢、信息優勢，搭建“融資+融智”的創富平臺，幫助貧困地區增強發展后勁。二是加強金融消費者教育，幫助貧困地區群眾提高金融素養，強化扶貧對象誠實守信意識和責任意識，促進貧困人口了解金融、善用金融。三是推動信用體系建設，改善貧困地區金融生態。推進精準建檔和信用建設有效融合，完善貧困農戶信用信息征集與評價，加快貧困地區農村信用體系建設。深入開展“信用戶”“信用村”等創建活動，嚴厲打擊各種逃廢債行為，提高扶貧對象及其他各類經濟主體的信用意識，營造良好的農村信用環境。

（作者單位：中國人民銀行伊春中心支行）