國有林區改革的金融支持問題

歐陽桂香

國有林區是生態產品的重要提供者，在生態保障中居于重要地位，是生態文明建設不可缺少的力量。2016年習近平總書記到伊春市調研時提出“生態就是生產力”重要觀點，深入淺出地詮釋了“生態文明包含經濟發展和生態保護”的深刻含義。國有林區（林場）改革實施兩年來，仍有很多林區面臨融資困難。本文以伊春重點國有林區為例就開展權抵押進行研究，旨在通過信貸供給方式的改變加強生態保護，促進經濟發展。

背景

2006年1月4日，國務院第119次常務會議批準伊春為唯一的國有林區林權制度改革試點，在5個林業局15個林場（所）共8萬公頃面積中進行試點，與6623戶簽訂林地承包和林木流轉合同，經濟學家們稱之為“第三次土改”。試點取得一定成效，但融資難成為制約“林改”深入推進的桎梏。為破解林農貸款難題，金融機構自2010年首次開辦林權抵押貸款業務，累計發放貸款54筆，金額2703萬元，實現民有林抵押面積43784畝，但截至2012年7月末林權抵押貸款存量45筆，余額為2277萬元，其中形成逾期貸款44筆，逾期金額2207萬元，欠息1403萬元。由于抵押物有價無市、無法及時流轉變現，導致貸款風險凸現，林權抵押貸款業務于2011年停辦。為深化“林改”，切實推動國有林區改革，落實國務院《國有林場改革方案》《國有林區改革指導意見》及《黑龍江省重點國有林區改革總體方案》，2015年伊春市發放首筆以林地的使用權為抵押的200萬元貸款，開啟了在伊春林區全面推行林權抵押貸款的“破冰”之旅，截至2016年末共發放國有林權抵押貸款4筆，總計910萬元。按照總量控制在全部施業區面積20%以內的要求，伊春可實現“林改”的國有林地面積有80萬公頃，林權抵押貸款有廣闊空間。

金融支持不足的癥結與出路

金融支持不足的核心在于風險顧慮。較高的風險水平直接導致較高的融資門檻及風險顧慮是金融支持國有林區改革供需矛盾的核心。金融機構創新業務風險約束較為突出，以發展壯大林權抵押貸款為例，金融機構面臨錯綜復雜的風險因素：既包括廣大林區職工收入偏低、抵押物不足，還款來源得不到保障造成的風險，也包括抵押物受自然因素影響較大易滅失的風險。既包括林權流轉市場不健全，當貸款發生違約時抵押物難以及時處置和變現的風險，也包括辦理林權抵押的林權證手續不全、林業產權評估等配套服務措施不到位造成的林權抵押貸款業務展開難的問題。既包括區域整體的信用環境欠佳，金融機構開展林權抵押貸款業務難以正確識別、計量和定價林權抵押貸款的風險，也包括高風險高溢價與信貸價格承受能力相割裂造成的逆向選擇風險問題。

化解風險顧慮的出路在于密切利益聯結。密切利益聯結有助于金融機構防范化解金融風險，實現包容性增長，也有助于貸款人降低風險溢價、提高談判地位。一是對金融機構而言，密切利益聯結就是不同類型的金融機構之間形成金融支持改革的合力。以林權抵押貸款為例，保險公司可以專門經營抵押物滅失的風險，擔保公司可以專門經營收入偏低、穩定性差形成的信用風險，既實現了經營綜合風險，又實現了金融風險的再分配。二是對企業和居民而言，密切利益聯結就是抱團闖產品市場、金融市場。通過合作經營、聯保互保以及企業背書等形式促進企業、居民抱團發展，不但能夠降低經營失敗風險，而且能夠直接降低居民違約風險、彌補抵押物不足形成的風險，提高信貸可得性、降低信貸價格。三是對政府部門而言，密切利益聯結就是在金融支持與政策支撐之間形成支持國有林區改革的合力。有力的政策支撐能夠解除金融支持的后顧之憂，引導企業與居民聯合起來獲得規模經濟的同時提高金融市場談判地位。當資源、要素能夠有序流動時，困擾政策制定者的經濟發展問題便可迎刃而解。

密切利益聯結是實現共贏發展的關鍵

密切金融產品提供者之間的利益聯結，有利于形成金融支持合力。一是銀行、保險、擔保等不同類型的金融機構合力不足。目前金融支持國有林區改革主要以銀行業金融機構為主，保險、擔保等金融機構作為市場的重要組成部分參與程度不足。如伊春林區保險業金融機構較少涉足森林保險領域，目前僅有兩家保險公司開展了兩筆相關業務，以評估價值的6‰為510公頃林地提供了森林火災保險，不利于林權抵押貸款的投放。二是批發性金融和零售性金融等不同類型的金融業務合力不足。如小額貸款公司更加貼近實際、門檻更低、方便快捷，在支持居民創業就業等方面具有得天獨厚的優勢，可以成為林權抵押貸款投放的重要渠道，但小額貸款公司從商業銀行融資還存在諸多限制，批發性金融對小貸公司的支撐不足。2016年伊春林區7家小額貸款公司無一從商業銀行融資。

密切區域發展和金融發展的利益聯結，有利于提高金融支持積極性。在林權抵押貸款風險較高、貸款人風險溢價承受能力較低的背景下，不但需要不同類型的金融機構相互合作分擔風險，而且需要政策支持托底部分金融風險，通過壓低金融風險和政策抵補方式降低價格。但目前風險擔保基金尚未建立，政策性森林保險尚未落地，風險補償、創新激勵政策缺失等造成業務創新缺少政策支持。例如，財政部已將森林保險納入中央財政補貼范圍，對公益林保險在省級財政至少補貼40%的基礎上，中央財政補貼比例為50%，對商品林保險在省級財政至少補貼25%的基礎上，中央財政補貼比例為30%，而林農只需要承擔5%的資金，其他部分要求地方財政配套，但由于伊春市財政缺少相應資金，目前森林保險尚未啟動。

密切產品市場上生產者之間的利益聯結，有利于降低信貸風險溢價。一是林權抵押貸款人之間缺少利益聯結。同為貸款人的居民通過適當的方式加強利益聯結，有利于化解信息不對稱、互相監督，這對于降低信貸風險具有積極意義。但目前林權抵押貸款多數是以單個貸款人的名義申請和發放，借款人之間的橫向聯系幾乎沒有。其次，產業鏈上下游的企業和個人之間缺少利益聯結。強化產業鏈上下游的聯系不但能夠穩定企業和個人的生產、銷售，而且通過相互背書能夠在不增加風險的情況下增強與金融機構議價能力，有利于提高信貸可獲得性，降低風險溢價。但目前以個人名義申請林權抵押貸款較少有企業的背書，企業和個人在融資環節缺少聯系。

加強金融支持實現共贏發展的路徑選擇

加強金融組織間合作，實現利益均沾和風險共擔。一是加強銀行、保險合作。銀行與保險業的合作模式要從分銷協議向戰略聯盟過渡，實現林權抵押信貸產品和森林保險產品一定程度上的整合，向對方產品鏈的上游移動，實現保險借助銀行賣產品和銀行借助保險防風險的綜合發展。二是加強銀行、擔保合作。從擔保機構的角度而言，要建立全面完整、切合實際的評估評價體系，謹慎選擇擔保客戶項目，妥善安排風險分擔措施提高風險管理能力，控制單一客戶擔保債務比例、嚴格落實風險準備金制度嚴格的風險管理。從銀行的角度而言，要摒棄將全部風險轉移給擔保機構的做法，真正構建分工合作、利益共享、風險共擔的共贏關系。三是加強政策性金融與商業性金融合作、批發性金融與零售性金融合作。從資金來源、業務風險兩個角度展開合作，通過靈活運用再貸款、再貼現等政策工具，擴大開發性金融的惠及范圍，著力擴大商業性金融的資金來源。

加強政府與市場間的合作，服務和推動金融發展創新。一是加強公共服務供給，保障金融發展創新。加強公共服務供給應該從明確國有林的權屬入手，完善抵押林權的價值評估、咨詢體系，完善林地林木流轉體系，提供信息發布、流轉交易、權屬登記和變更、中介服務、法律政策咨詢等多樣性服務。二是高效利用政府性資金基金，引導推動金融發展創新。要探索設立政府性擔保基金，形成政府、擔保方、保險公司、貸款人和銀行利益均沾、風險共擔的格局。而且通過設立政府性擔保基金也有助于穩固市場、穩定信心。要探索式地設立風險補償基金降低風險溢價，借有形之手推動無形之手更好地發揮作用，特別是政策性森林保險要盡快落地。同時，政府性資金賬戶新開設以及資金存放與林權抵押貸款存量和增量掛鉤，促進資金向林權抵押貸款傾斜。三是推動融資方資源聯合整合，引導金融風險溢價降低。政府部門要通過切實有效的措施推動林農抱團發展，推動企業與林農合作，推動林業合作組織、林業專業合作社不斷形成規模，引導融資方在資源聯合整合的基礎上抱團談判，提高市場地位。

加強企業與居民間的合作，降低違約風險和風險溢價。一是通過優化生產組織形式，降低生產和融資風險。探索通過股份制經營、林業合作社等新型林業經營模式，建立產權明晰、科學經營、民主管理、運營規范的組織體系，實現風險和利益上的相互綁定和相互制約，降低違約風險和風險溢價。二是通過不同形式的合作形成利益聯結機制。通過“企業+合作組織+農戶”“基地+農戶”等不同合作模式促進不同市場主體相互背書，分散生產風險和融資風險，提高金融產品可獲得性。三是探索在貸款抵押物創新的基礎上，利用聯保互保、林農互助等組織形式實現抱團談判，提高林權抵押貸款申請人的市場地位，增強與金融機構談判的話語權。

（作者單位：中國人民銀行伊春市中心支行）