赤峰市土地整治存在問題及建議

丁青坡+謝東祺

摘 要： 土地整治成為提高耕地質量，增加有效耕地面積，集約節約土地的重要途徑。當前和今后一個時期，土地整治已經上升為國家戰略，成為保發展、保紅線、促轉變、惠民生的重要抓手和平臺。赤峰市得天獨厚的地理條件，非常適宜開展土地整治項目建設。針對赤峰市土地整治項目的特點，挖掘總結存在的問題，給出解決問題的建議，為今后更好地開展土地整治項目建設奠定良好堅定的基礎。

關鍵詞： 赤峰市； 土地整治； 問題； 建議

土地整治遵循著“按照土地利用總體規劃的要求，通過田、水、路、林、村建設綜合整治，搞好土地建設，提高土地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和環境”的指導要求發展到今天，成為提高耕地質量，增加有效耕地面積，集約節約土地的重要途徑。[1]在赤峰市15年土地整治中，從土地整治項目的工程質量、實施過程及資金使用情況和后期的績效評價等方面總結赤峰市土地整治項目特有的特點，挖掘存在的問題，并在此基礎上提出相應的對策，為以后開展土地整治工作奠定良好的基礎。

1. 研究區域概況

赤峰市位于內蒙古自治區東南部、蒙冀遼三省區交匯處，與河北承德、遼寧朝陽接壤。赤峰市總面積90021平方公里，東西最寬375公里，南北最長457.5公里。地處大興安嶺南段和燕山北麓山地，分布在西拉木倫河南北與老哈河流域廣大地區，呈三面環山，西高東低，多山多丘陵的地貌特征。山地約占赤峰市總面積的42%；丘陵約占24%；高平原約占9%；平原約占25%。大體分為四個地形區：北部山地丘陵區；南部山地丘陵區；西部高平原區；東部平原區。屬中溫帶半干旱大陸性季風氣候區。冬季漫長而寒冷，春季干旱多大風，夏季短促炎熱、雨水集中，秋季短促、氣溫下降快、霜凍降臨早轄12個旗縣區，總人口439.3萬人，耕地1513.2萬畝，人均3.4畝。[1]

1.1 赤峰市土地利用結構特點

1.1.1 土地開發程度低但后備資源充足。赤峰市土地開發程度低，赤峰市墾殖率遠遠達不到全國家平均水平。但是土地后備資源充足，根據二次土地調查結果，在現有的未利用土地中約有近百萬畝可供今后整治開發。另有因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地可開展復墾，僅此項截止至2016年底，赤峰市就已經復墾近4萬畝。

1.1.2 耕地利用結構不合理，作物產量水平低。赤峰市得天獨厚的地理條件，非常適宜開展土地整治項目建設。耕地中旱地所占比例較大，但是水澆地比例較小，一方面是因為地下水資源的制約，然而更多的是由于經濟、歷史等因素制約，這是赤峰市耕地利用結構不夠合理的突出特點。也是赤峰市糧食產量難以大幅度提高的主要障礙因素。[2]

1.1.3 耕地面積相對集中，規模化耕作潛力較大。赤峰市得天獨厚的地理條件，地廣人稀可耕面積大，耕地規模連片，相對集中，整治后的土地便于機械化耕作，大幅度提高糧食產量同時也大大提高耕作效率。

1.2 赤峰市土地整治項目情況

截止至2016年，赤峰市土地整治項目200多個，總面積達到近200萬畝，總投資約22億元。赤峰市所轄12個旗縣區均有土地整治項目，其中又以敖漢旗、巴林右旗項目最多。總體來講，赤峰市土地整治具有項目面積大、地域分布廣、驗收率不高、資金投入高的特點。

2. 赤峰市土地整治項目存在的問題

2.1 項目管理程序、有關制度、實施進度、實施質量存在問題

2.1.1 項目選址前期工作不足。在“想上項目、著急上項目”的心理下導致前期工作不足，選址不夠科學，規劃設計成果粗糙造成項目規劃設計與實地不符，工程實施難度大，變更設計多。

2.1.2 規劃設計單位專業技術力量不足，設計難以指導施工。土地整治項目的規劃設計需要設計人員具備土壤、氣候、水資源、社會經濟、工程設計等方面專業知識，才可以保證規劃設計的合理性和科學性。然而現今的規劃設計單位往往缺乏此類專業技術人員，規劃設計復制粘貼，缺乏科學性和實際性，難以達到指導施工的深度。

2.1.3 土地整治項目招投標管理缺乏明確指導規范，無法統一化管理。中國土地整治項目開展到今天不足20年，行業規范不足，往往很難全程指導。尤其是招投標方面，沒有明確的規定。招投標代理公司在執行招投標法的同時，往往會另外執行發改部門頒發的一些規定，比如出現重復收取代理費的現象。內蒙古地區比價招投標后，代理公司代理費不再向業主單位收取，導致預算中的招投標代理費無法使用。

2.1.4 土地整治項目合同缺乏專業行業規范的有力支撐。由于土地整治沒有專業的行業合同規范，通用條款、專用條款照抄照搬建設類項目，以至于工程內容和資金撥付方面沒有約束力。

2.1.5 施工資料、監理資料缺乏專業行業規范要求。土地整治缺乏統一的專業性行業規范，尤其是地區性行業規范，造成土地整治項目檔案施工資料、監理資料五花八門，無法統一。

2.1.6 施工單位、監理單位技術不足，難以完成專業性工程的施工和監理。施工單位、監理單位資質、資金力量不一，施工組織能力差別較大，專業技術力量相對不足，尤其是低價中標的單位，往往存在流動資金不足、施工人員不足等情況，帶著“拖、懶”的情緒施工，導致施工進度緩慢。

2.1.7 在土地整治項目的實施管理和資金管理上缺少符合赤峰市實際的管理辦法，土地整治項目實施過程中有關政策依據不明確，在實際操作中存在一定難度。

2.2 項目資金使用管理存在問題

資金與工程分屬不同部門且沒有專業行業管理規范，無法統一協調。項目資金到位及時、撥付渠道暢通，但工程在國土，資金在財政。不同部門管理方式不同，再加上沒有一個專業性的行業管理規范，往往造成工程已按照要求完工，資金卻沒有按照施工進度撥付款項，影響了施工進度和項目核算。

3. 建議

3.1 土地整治項目的相關制度和辦法有待完善

根據土地整治項目實施管理情況及發展需求，研究制定符合赤峰市土地整治實施管理細則。要明確規劃設計單位、招投標代理公司、監理單位、施工單位等參建單位的資格審查要求，還要制定招投標程序管理辦法、項目工程質量評定管理辦法、項目實施管理制度及辦法、項目后期管護辦法等規定等來有效的指導、規范項目實施工作[10]。

3.2 土地整治項目預算定額中各項費用的取費標準，明確費用用途有待修正和補充

隨著市場材料、工人工資、機械費上漲，土地整治項目預算定額中各項費率應進行適應性的調整，以保障土地整治項目的順利實施。對于一些費用用途應給與明確，比如招投代理費在規劃設計招標、勘測招標和施工招標以及后期的招投標如何分配，比例如何。

3.3 土地整治項目預算定額中工程工藝定額標準有待修正和補充

隨著科學技術的不斷發展，新工藝不斷出現，土地整治項目預算定額中工程工藝應進行適應性的調整，以保障土地整治項目的實施。比如機電井成井工藝。

3.4 結合實際，搞好規劃設計。專家評審人員嚴把規劃設計質量關

結合項目區實際，因地制宜，搞好規劃設計。專家評審人員要嚴格把關、負起責任、嚴謹論證，確保規劃設計的科學性，尤其是赤峰市農牧交錯帶區域的整治規劃更需要因地制宜規劃設計。[9～11]

3.5 嚴格監督、檢查，嚴把工程質量關，采取參建單位負責到底制度

加強對土地整治項目的測繪、規劃設計、監理和施工工作監督是保證工程質量的一項有效措施。要及時制定對測繪單位、規劃設計單位、招投標代理單位、監理單位和施工單位的管理制度，從項目開始立項到項目竣工驗收，各參建單位應履行負責到底制度。特別是要明確對測繪單位、規劃設計單位、招投標代理單位、監理單位、施工單位的監督管理措施，制定制約機制，對不負責任的參建單位設立黑名單制度。

3.6 完善財務管理制度，尤其是加強對業主管理費、前期工作費等費用的管理

相關部門及時制定土地整治項目的各項會計核算標準，細化開支標準，合理設置會計科目。

3.7 恰當引入社會資本參與土地整治，穩定共贏

目前，新增建設用地有償使用費逐年減少，引入社會資本投入到土地整治中來是擴展融資渠道的有效途徑[5]。社會資本的投入為土地整治資金注入了新鮮血液，增加了新動力，形成了共贏的局面。

3.8 科學管理，充分發揮土地整治項目的最大效益

土地整治項目是投巨資的一項促進農業發展戰略項目，更是一項利民工程。如何管好、用好這筆資金，是各級人民政府和有關部門的一項新的課題。這項工程屬于國家“十三·五”發展規劃中，是今后五年發展的一個新的目標。對此，在今后的土地整治項目管理中一是科學論證選擇符合土地整治項目要求，增產增值效益明顯的區域開展土地整治工作；二是選擇當地政府支持、群眾歡迎、參與積極性高的地區；三是對基層部門上報的項目申請認真審核，嚴格把關、實地踏勘，對不符合要求的項目堅決不批，避免“照顧項目”的現象；四是成立財政、水利、農業等部門聯合專家論證組，對項目進行論證，合格后再審核批準；五是明確盟市、旗縣區的實施管理責任，成立專業的管理人員隊伍，針對土地整治項目的工程進行嚴格的管理，為土地整治項目的順利實施保駕護航，充分發揮土地整治項目的“三重效益”。六是項目開工前進行統一培訓學習，提高管理人員、專業技術人員和施工人員等參見單位人員的素質。七是引入績效評價作為驗收手段和標準，保障土地整治項目效益。[3～9]

3.9 加大社會宣傳教育力度，提高公眾參與意識

提高群眾對土地整治意義以及長遠目標方面的認識宣傳教育，使群眾確實感受到土地整治所帶來的優越性，以提高群眾的整理意識意義重大，是土地整治項目充分發揮長遠效益的關鍵；另一方面，還要加強群眾在農業科普知識方面的教育，有計劃、有目的地定期對群眾在種植作業方面進行技術指導，引導廣大群眾應用先進的配套水利設施去發展農業，逐步提高群眾的農業致富意識，提高群眾對土地整治項目工程設施的愛護與保護意識，進而有效解決土地整治項目的長效機制問題。

在今后下一步的工作中，根據十三·五規劃綱領以及“開展大規模的國土綠化行動”的要求，結合赤峰市實際，同時按照相關建議，針對赤峰市土地整治特點、問題針對性地開展綠色整治[12、13]。

參考文獻：

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