“專車”運營的行政法規制

孫森森

近幾年來，互聯網的普及和共享經濟的興起，對傳統出租車行業帶來巨大的沖擊。尤其是互聯網“ 專車”模式的出現，如Uber、Lyft、BlaBlacar、Zipcar、Car2Go、神州專車、一號快車、易到用車等，它們徹底改變了傳統出租車行業的運營模式。這些平臺一般不享有車輛所有權，只是通過整合各種過剩的資源和信息，實現供需之間的交換。很多閑置的私家車借此加入出租車行業，其價格優惠、服務到位，再加上用車平臺所給予的各種優惠補貼，很快就贏得了廣大消費者的歡迎，在市場上占有很大份額。隨之，大量的資本涌入該行業，進一步刺激了該行業的迅猛發展。

這種“專車”雖然一方面得到了市場上消費者的歡迎和認可，但另一方面因為擠占了原有傳統出租車行業的顧客資源，受到了傳統出租車行業的抵制。針對“專車”運營的合法性問題，學界開展了相關的學術研討會，各方的意見分歧還是比較大，并未達成共識。

互聯網經濟的興起和迅猛發展，引起現實經濟的深刻變革，也給法律規則提出了巨大挑戰。在各方意見存在較大分歧的情形下應該如何認識這一新興經濟模式，是否應該對其加以規制，以及如何規制？這些問題都需要我們認真思考，并給出恰當解決方案。

對待“專車”的三種態度

對于“專車”這一新興的經濟模式，各地政府之間采取的態度存在較大差異。一種是嚴格按照現有的法律、法規、規章以及相關的規范性文件，將“專車”認定為非法經營，予以查處；另一種則是對于“專車”采取較為包容的態度，通過制定相應的具體規范予以規制，順應新興經濟模式的發展，引導其規范運行。第三種，則是默示這一現象，任其自由發展，并未采取積極的應對措施。這主要是一些二三線城市的態度，原因主要在于這些城市對出租車的需求并無太大缺口，城市人口和公共交通的供需基本上處于平衡狀態。

從目前的“專車”發展的市場來看，其在一定程度上滿足了消費者關于出行差異化和個性化需求，盡管也存在不少的問題，如發生事故之后的責任認定不清等。從大的發展趨勢來看，其還是有助于傳統出租車行業的革新，方便消費者出行的。因此，必要的監管還是需要，關鍵在于如何處理好政府和市場之間的關系。不少地方都進行了相應的試點工作，同時交通運輸部出臺了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，也說明了對于“專車”這一新興的經濟模式的認可。

“專車”規制的基本路徑

傳統的出租車行業的規制主要是借由嚴格的行政特許經營權的授予，通過準入規制、數量規制、價格規制、服務規制等規制途徑實現的。這些規制途徑基本上都是嚴格的“命令—控制”型的規制手段。“專車”的運營之所以能夠給傳統的出租車行業帶來巨大的沖擊，關鍵在于其有自身獨特的模式和特點。因此，在對其進行合法化規制路徑上有必要進行合理的設置，與傳統出租車類似的地方應該采用相同的規制方式，而在體現“專車”的基本特點和缺陷的地方則要采用專門的規制方式。

弱化行政手段的強制干預。從暫行辦法的規定來看，實際上是將傳統出租車行業和“專車”服務作為互補的經濟模式予以定位，即二者存在的是一種錯位競爭的關系，“專車”提供的是一種非巡游式的服務。同樣，在上海市的出租車改革方案中也提出了約租車要和出租車錯位競爭，車輛檔次應高于出租車，價格和服務也應高于出租車。

從這個角度上講，網絡約租車是政府鼓勵發展的方向。但市場作為資源配置的決定性載體，對于租車價格的調整是通過市場規律的供需關系和服務質量、成本等綜合因素決定的，應該弱化行政手段對其強制干預。

網絡約租平臺規制是“專車”服務規制的核心和關鍵。網絡約租車的平臺處于中心環節，一方面其作為信息的收集和發布者聯系了車輛提供者，同時也聯系著消費者，其作為第三方主體卻對于車輛提供者和消費者合同的達成、信用的懲罰、錢款的支付等方面起著決定性的作用。另一方面，其作為市場主體又和外部的監管者有著重要的聯系。此外，它在運營過程中有很多不同于傳統經營模式的特點：如平臺掌握了大量的個人信息，管理不善將會造成較大范圍內的信息泄露；其新興的網路支付方式使得平臺成為了一個臨時“金融機構”，有很大的資金流動量。只有實現對平臺的有效監管，才能實現對網絡約租車市場的監管，也正是在這個意義上說，對于“專車”服務市場的監管，網絡約租車平臺是規制的核心和關鍵。

從暫行辦法的規定來看，其基本的思路也是通過對于網絡約租車的平臺規制，實現對于“專車”服務的規制。

規制重點階段的位移：從事前規制為主向事中、事后規制為主轉變。對于網絡約租車平臺的監管可以通過多種方式予以規制：如事前準入資格的許可方式，并非所有個人或者組織均可以隨意的設立平臺，進行網絡約租車的經營，而應該通過頒發經營許可的方式對符合要求的，如資金、場所、人員等，準許其從事相應活動；事中定期和不定期的檢查，發現問題后的及時告誡和懲處，如警告等方式；事后行政處罰等。

以往對于傳統出租車行業的監管多是重事前的準入監管，而輕視事后的監管，實際上也不利于傳統出租車行業的有效競爭和服務水平的提高。因此，在進行規制的過程中為了能夠保障和實現充分的競爭，應該適當的減少或者降低準入門檻，避免出現對于傳統出租車行業的過度依賴特許經營規制，從而出現種種弊端。同時，應該加強對于“專車”運營過程中以及運營之后產生的問題予以規制，即更加注重事中和事后的規制，通過建立責令、警告、吊銷營業證等有層次的規制措施實現對于平臺、車輛、司機的監管。

新型規制手段的運用。一是強制信息披露。隨著行政任務多元化的需要，避免過度規制導致的規制失靈，很多新的規制替代手段應運而生，信息披露就是其中具有代表性的一種方式。

《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》就規定了強制服務平臺對于服務的質量的公布，這實際上就是一種信息披露的規制方式。通過要求網絡約租車強制性披露必要的信息，如基本的經營信息、服務質量的報告等可以給消費者提供充足的信息方便參考，使得消費者能夠通過信息的比對實現對于市場中“專車”平臺的選擇，同時也能夠迫使“專車”平臺對于注冊車輛及時的管理，提高服務質量。通過強制信息披露的方式代替成本較高的命令型強制規定，通過外部監督實現內部的自治和管理的完善，不失為一條較好的路徑選擇。

二是作為柔性行政執法的經濟誘導。在剛性的行政實效性保障措施之外，有經濟誘導型的措施。在禁止與放任的中間地帶，可通過經濟手段來影響私人的行為動機，進而達成公益上所希望的目標或抑制公益上不希望的目標。

“專車”運營的規制當中，應該注重這種經濟誘導方式。具體的途徑比較多，可以通過稅收、收費、補貼等基本的經濟誘導實現對于“專車”運營的基本調節。

三是行政違法事實的公布。在市場經營過程中，誠信和信譽是陌生社會中產生信任的重要前提，在某種程度上，喪失信譽也意味著喪失信任，更是喪失了商機。實際上，聲譽罰往往比罰款能更有效地促使企業放棄潛在的違法行為，是一種低成本兼具高效的規制工具。作為行政違法事實的公布對于規制對象來說有著重大的影響，乃至于有學者將違法事實公布認定為具備聲譽罰形式的行政處罰。不過，應該注意的是行政違法事實的公布具有很好的效用，但因為其對于被規制者的重大影響應該嚴格按照行政執法程序進行。

以上主要是從行政法規制的角度論述了“專車”經營規制的思路和手段，其實關于規制的工具和手段還有很多，可以在實踐過程中繼續探索，不過有一點應該是明確的，即不能簡單套用對于傳統出租車的規制模式和手段，而應該結合“專車”自身的特點制定適合其的規制路徑和手段。