農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律困境及出路思考

張笑荷

摘 要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)的土地問(wèn)題顯得越來(lái)越突出。城市化的不斷發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)高度市場(chǎng)化前進(jìn)推進(jìn)了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，但是我國(guó)相關(guān)的法律卻對(duì)此要求嚴(yán)格。研究農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律出路，不僅能夠給在該領(lǐng)域形成強(qiáng)有力的法律保障，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，還能夠促進(jìn)我國(guó)土地資源的合理配置，在當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展過(guò)程中具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定、法律困境進(jìn)行分析，提出一些可行性的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；宅基地流轉(zhuǎn)；法律困境。

自古以來(lái)土地問(wèn)題就是中國(guó)勞動(dòng)人民最為關(guān)注和重視的首要問(wèn)題之一，其與人們的日常生活息息相關(guān)。而宅基地作為農(nóng)民安身立命的基礎(chǔ)，一直以來(lái)都是與農(nóng)民利益最密切的事物。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，所以我們這里所說(shuō)的宅基地流轉(zhuǎn)指的僅僅是宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境下對(duì)于切實(shí)保障農(nóng)民的土地權(quán)利，提高農(nóng)村集體土地的優(yōu)化配置和使用效率起到至關(guān)重要的作用。但是當(dāng)前在農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)方面還有很多問(wèn)題和缺陷，這些問(wèn)題和缺陷需要用法律這種強(qiáng)制力去完善和彌補(bǔ)。

一、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)

宅基地，顧名思義就是農(nóng)村的農(nóng)民基于住宅而占有該農(nóng)民所在的集體的某部分土地。宅基地的所有權(quán)仍然屬于農(nóng)村集體，但是農(nóng)民可以享有使用權(quán)。農(nóng)村宅基地應(yīng)當(dāng)是可以流轉(zhuǎn)的，因?yàn)樵谖覈?guó)的法律體系中很多相關(guān)的法律都有涉及。其中，最重要的原則性規(guī)定是現(xiàn)行憲法第10條第4款的規(guī)定：“……土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”而該條文中的“法律”在當(dāng)前主要指的是我國(guó)的《土地管理法》和《物權(quán)法》。涉及到土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，必然要依據(jù)《土地管理法》來(lái)進(jìn)行，因?yàn)樵摲ㄊ且?guī)定土地管理各方面內(nèi)容的法律規(guī)范。而由于農(nóng)村宅基地的使用權(quán)是一種物權(quán)，《物權(quán)法》中也應(yīng)當(dāng)涉及。具體規(guī)定為：①《物權(quán)法》第153條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”。②《土地管理法》第62條、第63條、第64條和第65條并沒(méi)有明確規(guī)定宅基地的流轉(zhuǎn)，只是對(duì)其進(jìn)行限制，規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能有一處宅基地，出賣住房后再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。并且明文規(guī)定除特殊情形之外，農(nóng)村集體土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。

除了上述法律規(guī)范之外，還有國(guó)務(wù)院、原國(guó)家土地資源管理局的一些通知和答復(fù)，但是這些文件嚴(yán)格意義上并不屬于廣義上的法律，在實(shí)踐中很難說(shuō)其具有法律效力。

二、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律困境

盡管憲法中都賦予了農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地的權(quán)利，但是這種權(quán)利在當(dāng)前的法律制度體系下其實(shí)根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

第一，缺乏實(shí)體性法律規(guī)范。我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)范中沒(méi)有明確的規(guī)定宅基地流轉(zhuǎn)的條文，僅有的條文也語(yǔ)焉不詳或是只是限制。憲法中只有原則性的規(guī)定，具體的規(guī)定應(yīng)當(dāng)在土地相關(guān)法律中；物權(quán)法也提到應(yīng)當(dāng)適用土地管理法的規(guī)定；但是土地管理法中并沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定，只有限制性的數(shù)條規(guī)定，這實(shí)際上不僅讓農(nóng)民疑惑，不清楚到底能不能轉(zhuǎn)讓宅基地，還讓農(nóng)村集體的負(fù)責(zé)人權(quán)限無(wú)限擴(kuò)大。

第二，關(guān)于宅基地的相關(guān)規(guī)定表述不嚴(yán)謹(jǐn)且自相矛盾。憲法和物權(quán)法將該問(wèn)題指向土地管理法，而土地管理法則原則上禁止宅基地流轉(zhuǎn)。一方面，土地管理法中的禁止條款與憲法中允許流轉(zhuǎn)的規(guī)定是相沖突的，根據(jù)憲法的效力，其實(shí)土地管理法中該項(xiàng)規(guī)定應(yīng)當(dāng)是無(wú)效的，但是憲法中又規(guī)定了轉(zhuǎn)讓需要按照有關(guān)法律去進(jìn)行，現(xiàn)實(shí)中并沒(méi)有相關(guān)允許轉(zhuǎn)讓的法律。另一方面，土地管理法中只是回避了宅基地流轉(zhuǎn)這個(gè)重要的問(wèn)題，并沒(méi)有說(shuō)不允許農(nóng)民出賣房屋，只是出賣后不得申請(qǐng)新宅基地，其實(shí)仍然是可以出賣或者出租的。

第三，一些具體的規(guī)定法律層級(jí)太低，在實(shí)踐中不能作為法律依據(jù)。原國(guó)家土地資源管理局、國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部的一些答復(fù)、意見(jiàn)、通知中對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行了一些細(xì)節(jié)上的規(guī)定，原則上仍然是不允許流轉(zhuǎn)的，但是相較于土地管理法其規(guī)定更為詳盡。問(wèn)題是，這些文件嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)既不屬于法律，也不屬于行政法規(guī)，更不是規(guī)章和地方性法規(guī)，其實(shí)根本沒(méi)有法律效力。

三、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律途徑探索

當(dāng)前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律體系并不完善，未來(lái)需要對(duì)《物權(quán)法》和《土地管理法》進(jìn)行必要的修改，必要時(shí)可以以司法解釋的形式來(lái)確立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的程序、實(shí)體問(wèn)題以及救濟(jì)途徑。而具體來(lái)說(shuō)，相關(guān)法律法規(guī)的完善應(yīng)當(dāng)包括如下的內(nèi)容：①明確界定農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的具體范圍，是只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，還是可以在不同集體成員之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，還是可以城鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)等等；②確立確定的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)要件。應(yīng)當(dāng)確定轉(zhuǎn)讓人、受讓人、宅基地等等要件，也可以設(shè)置諸如同集體成員之間的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)等等；③確立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的程序，可以規(guī)定首先公示，然后經(jīng)村民大會(huì)或者村民大表大會(huì)決議通過(guò)，簽訂合法的轉(zhuǎn)讓手續(xù)，獲得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證等等；④掃除正常流轉(zhuǎn)的政策障礙。以法律的形式將上述原則和具體內(nèi)容確立下來(lái)，就是為了增強(qiáng)法律的可操作性，盡可能地削弱和掃除行政力量也就是政策的干預(yù)。

四、結(jié)語(yǔ)

伴隨著全面建成小康社會(huì)步伐的進(jìn)一步推進(jìn)和我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)村宅基地的價(jià)值將會(huì)越來(lái)越受到人們的重視。其實(shí)農(nóng)村宅基地的使用權(quán)應(yīng)當(dāng)是與農(nóng)民聯(lián)系最為緊密的一項(xiàng)基本權(quán)利，但是在現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民卻往往不能夠得到權(quán)利最基本的保障。隨著我國(guó)物權(quán)制度的不斷進(jìn)步，未來(lái)我國(guó)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度也應(yīng)當(dāng)伴隨著社會(huì)生活和法學(xué)理論與實(shí)踐的發(fā)展而進(jìn)步，立法者應(yīng)當(dāng)充分考慮我國(guó)的社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)和公有制為主的基本社會(huì)制度，同時(shí)要從法律邏輯上理清農(nóng)村宅基地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，最終確立較為完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，為緩解我國(guó)緊張的土地現(xiàn)狀和較為嚴(yán)重的三農(nóng)問(wèn)題提供重要的法律保障。

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