淺談破產法中政府間接托管經營目的合法性分析

高利

摘 要：債務人被法院宣告破產以后，為了對債務人的財產實行有效的管理以避免債務人對財產的惡意處分，在破產程序開始后，應當由一專門機構來管理和處分債務人的財產。在破產法中，政府托管經營是一種危機救助方法，適用于金融機構出現重大經營風險時。而在其他情況下，破產法并未明確規定政府可以對陷入危機的企業進行托管經營。在破產實踐中，地方政府注資建立國有企業，來托管經營陷入危機瀕臨破產的企業的情形比較常見。文章以太子奶集團破產案為例，對政府托管經營危機企業的行為在目的上和方式上的合法性分別進行分析，以期對破產實踐中政府托管經營行為有一定的理論指導意義。

關鍵詞：破產法；政府托管經營；合法性

一、政府托管經營的基本分析

在市場實踐中，托管經營多用于國有企業的改革，是指國有資產所有者代表通過法律形式（如協議）將某一企業中的國有資產委托給具有較強經營管理能力、并能承擔相應經營風險的法人有償經營，實現國有資產保值增值目標的一種產權運營方式。

政府機構一般情況下不會直接對企業進行托管經營，本文所指的政府托管經營，除了少數政府機構直接進行托管經營的情形之外（以下稱政府直接托管經營），主要指政府為了挽救企業，避免企業進入破產程序，而單獨出資建立國有企業，由國有企業負責被托管企業的經營管理的產權運營方式（以下稱政府間接托管經營）。在政府間接托管經營的情況下，托管人雖然不是政府機構而是國有企業，但它代表了政府，在實際中擁有政府公權力的支持，能基本達到與政府直接托管經營相同的效果。

政府直接托管經營是破產法中的一種危機救助形式，破產法有明確規定的情形是用于金融機構瀕臨破產時。當金融機構出現重大經營風險時，國務院金融監督管理機構可以依法對其進行接管、托管，以避免金融機構破產。除此之外，企業破產法并未規定其他情況下的政府直接托管經營。國務院金融監管機構對金融機構進行直接托管經營有一定的合理性，金融監管機構的工作人員有相關的金融專業知識，能夠較好地預測和防范風險，承擔金融機構經營管理的職責。而政府間接托管經營，在破產法中并沒有相關規定，下文將以太子奶集團破產案為例，來分析政府間接托管經營的合法性基礎。

二、政府間接托管經營目的合法性分析

破產法的一個重要作用就是公平保護各權利義務主體的相關利益，隨著商品經濟的發展，它側重保護的利益主體發生變化。破產法最初著眼于對債權人利益的保護，隨后認識到破產是一種自然的經濟現象，不應強加給債務人過多責任，此時破產法的利益平衡機制從債權人本位轉變為債權人與債務人利益平衡本位，之后由于時代的發展，破產法要求企業在市場中承擔一定的社會責任，在保護債權人和債務人利益的同時，必須兼顧國家利益、公共利益和職工利益，維護公共權益和經濟秩序，因此現代的企業破產法體現了以社會利益為本位的利益平衡機制。

根據破產制度實踐的一般規律，企業破產程序的總體目標包括維護社會穩定，實現社會公正和財富最大化。為了保證破產法宗旨及其總體目標的實現，政府權力的介入成為必然。就如在太子奶集團破產案中，由于職工的一些不理性行為時有發生，對政治和經濟秩序造成了極大的不良影響，株洲市政府才注資一億元，對太子奶進行保護性經營，其初衷是為了維護社會穩定同時促進就業，這在整體上是企業處于嚴重債務危機瀕臨破產狀態時各方利益主體的共同需求，此時政府對企業的經營和管理進行一定程度的干預是適當并且是滿足破產法的總體需求的。

此外，政府也承擔著平衡破產法中各利益主體利益的職責。所謂利益平衡，即按照一定的準則對利益沖突進行調和，以達到公平合理的結果。在破產法利益平衡問題的研究中，學者多注重債權人、債務人以及職工的利益保護，對于政府利益的研究比較少。破產程序當中的利益主體包括債權人、債務人、職工、財產權利人、政府機構以及其他利益相關人，這些主體都有專屬于自己的利益，且這些利益主體之間的利益都會有一定程度的沖突，需要相應的制度規范對其進行調和。債權人、債務人之間的利益沖突主要屬于私益性的沖突，集中于是否進行破產清算，在破產和解、破產重整之間作何種決策，如何有秩序并且公正的進行財產的分配以及如何在破產程序中爭取自己的最大利益等等。而本文中的政府利益主要指社會公共利益（即不考慮政府機構作為債權人對破產企業享有稅收等公債權的情況），也就是政府作為社會整體利益的代表與債權人、債務人進行博弈，最終尋求各方利益的平衡，比如社會政治、經濟秩序，社會總體福利等。政府與債權人、債務人之間的利益沖突，簡單來說屬于公益與私益之間的沖突，協調的總原則總目標也應該如前文所提到的：在保持社會秩序穩定的前提下，實現公正的分配，促進社會財富的最大化。

無論從維護破產法的宗旨和目標的角度，還是從平衡破產法各方利益主體利益的角度，政府對企業進行間接托管經營，都有其目的的合法性。政府在意圖對企業進行間接托管的時候，所代表的是社會整體利益，社會整體利益實際上與債權人、債務人的私人利益并不矛盾，對債權人、債務人利益的保護，也是對社會整體利益的保護。有學者認為：“債權人利益的保護本質上是社會整體利益的保護，保護債權人利益實際上是尊重現行的制度、現行的產權基礎、現行的社會結構與社會關系，在承認現行制度合法性的前提下，唯一的選擇就是促進社會總福利的增加。債權人利益保護隱含的維護秩序利益、社會合法性等價值應是破產制度構建中必須首先承認的基礎。”也就是說，對債權人利益的保護建立在穩定的社會秩序和合法公正的價值判斷的基礎之上。同理，對債務人利益的保護本質上也是對社會整體利益的保護，債權人和債務人是破產制度的主要參與方和博弈方，雙方之間通過制度調和建立合理的利益平衡結構進而保證社會整體利益的實現，以穩定的社會秩序為前提，利益合法公正的在債權人和債權人、債權人和債務人之間進行分配，在保護債權人利益的同時，尊重和保護債務人的利益，最終實現社會福利的增加和社會財富的最大化。

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