我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)現(xiàn)狀與提升對(duì)策研究

岳夢(mèng)婷　劉軍

國(guó)家對(duì)自然生態(tài)環(huán)境極高的保護(hù)力度以及旅游業(yè)迅速的發(fā)展使國(guó)家公園體制試點(diǎn)下旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯勘妒苤匾暎\(yùn)用文獻(xiàn)法等對(duì)我國(guó)九大國(guó)家公園體制試點(diǎn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀及存在的管理問(wèn)題進(jìn)行分析，從補(bǔ)償主客體的角度提出三大工程，為國(guó)家公園試點(diǎn)下旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建提供參考意見(jiàn)。

引言

我國(guó)自1956 年建立鼎湖山自然保護(hù)區(qū)起，開(kāi)始陸續(xù)設(shè)立國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家濕地公園等各類自然保護(hù)區(qū)，但是一直沒(méi)有設(shè)立真正意義上的國(guó)家公園。為了統(tǒng)籌當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要，黨的十六大提出推進(jìn)中國(guó)特色生態(tài)文明建設(shè)，中共第十八屆三中全會(huì)提出的“建立國(guó)家公園體制”把建立中國(guó)國(guó)家公園體制作為了構(gòu)建生態(tài)文明制度體系中的重要環(huán)節(jié)之一，可見(jiàn)國(guó)家對(duì)于保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的重視程度。

由于國(guó)家公園具備不可代替性與珍稀性，其極高的資源價(jià)值便對(duì)自身所需要的保護(hù)力度提出了更高的要求。生態(tài)補(bǔ)償作為保護(hù)、修復(fù)環(huán)境所需的重要方式逐漸被專家學(xué)者所關(guān)注。就目前旅游生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀來(lái)看，通過(guò)旅游經(jīng)濟(jì)對(duì)中國(guó)國(guó)家公園進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯繉儆诳瞻纂A段，同時(shí)旅游業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，給國(guó)家公園帶來(lái)了極大的經(jīng)濟(jì)效益，由此可見(jiàn)從旅游的角度對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯烤哂袠O高的必要性與可行性。

一、中國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)單位基本情況

自2015年國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)提出建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)后，我國(guó)陸續(xù)審批通過(guò)了九個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)單位，分別為：東北虎豹國(guó)家公園（吉林省和黑龍江省）、三江源國(guó)家公園（青海省南部）、普達(dá)措國(guó)家公園（云南省迪慶藏族自治州）、長(zhǎng)城國(guó)家公園（北京）、武夷山國(guó)家公園（福建省武夷山市）、錢(qián)江源國(guó)家公園（浙江省開(kāi)化縣齊溪鎮(zhèn)）、大熊貓國(guó)家公園（四川成都）、南山國(guó)家公園（湖南邵陽(yáng)城步苗族自治縣）、神農(nóng)架國(guó)家公園（湖北省神農(nóng)架林區(qū)）。

（一）國(guó)家公園體制試點(diǎn)資源價(jià)值概況

東北虎豹以及大熊貓等珍稀動(dòng)物在維持物種豐富度、生態(tài)系統(tǒng)平衡環(huán)節(jié)起重要的穩(wěn)定作用。以普達(dá)措為代表的一系列國(guó)家公園具有 “國(guó)家地質(zhì)公園”“國(guó)家森林公園”“世界遺產(chǎn)地”等諸多稱號(hào)，森林覆蓋率基本均達(dá)到90%以上，所擁有的動(dòng)植物資源、礦產(chǎn)資源和濕地資源等均具有極高的研究?jī)r(jià)值。

（二）國(guó)家公園體制試點(diǎn)生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀

三江源國(guó)家公園及神農(nóng)架國(guó)家公園所在地區(qū)政府對(duì)由于生態(tài)移民所造成的居民經(jīng)濟(jì)損失行為通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償；三江源國(guó)家公園所在區(qū)政府還通過(guò)開(kāi)展農(nóng)牧民技能培訓(xùn)、轉(zhuǎn)移就業(yè)補(bǔ)償?shù)确绞絹?lái)改善牧民生存條件。普達(dá)措國(guó)家公園通過(guò)安置內(nèi)部居民就業(yè)、實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)等資金、智力和實(shí)物等補(bǔ)償。大熊貓國(guó)家公園對(duì)區(qū)內(nèi)農(nóng)戶采取承包天然林的方式，定期對(duì)于農(nóng)戶管理工作發(fā)放承包額，提高農(nóng)戶保護(hù)環(huán)境積極性，國(guó)家公園內(nèi)部環(huán)境由此得到了較好的保護(hù)。

（三）國(guó)家公園試點(diǎn)單位建設(shè)方案與面臨問(wèn)題

1.政策政府主導(dǎo)化，治理議案受制約

以三江源國(guó)家公園為例，由三江源國(guó)家公園所在地區(qū)政府建立起了由當(dāng)?shù)啬撩窠M成的協(xié)管員隊(duì)伍與環(huán)保志愿者，使公眾可以參與對(duì)國(guó)家公園內(nèi)部多種野生動(dòng)物及自然環(huán)境的保護(hù)工作，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)也通過(guò)技術(shù)改革減少工廠生產(chǎn)時(shí)所產(chǎn)生的污染排放物，通過(guò)利用新能源等節(jié)約自然資源。該方案使當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)于環(huán)境保護(hù)有了進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)，積極性得到了提高。但依然是以政府為主導(dǎo)的治理模式，沒(méi)有賦予公眾機(jī)會(huì)來(lái)表達(dá)個(gè)人想法，導(dǎo)致居民在保護(hù)環(huán)境工作日無(wú)法將自身的效益最大化發(fā)揮出來(lái)。

2.補(bǔ)償方式單一化，政策宣傳力度較低

以錢(qián)江源國(guó)家公園為例，根據(jù)周睿等（2017）對(duì)錢(qián)江源國(guó)家公園試點(diǎn)單位內(nèi)部進(jìn)行的社區(qū)居民感知度研究的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民對(duì)設(shè)立錢(qián)江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)這一事件的感知度較小，出現(xiàn)了居民對(duì)于出于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的需要而產(chǎn)生的移民一事有較強(qiáng)的不滿情緒，不理解政策實(shí)行的原因等問(wèn)題。

3.管理區(qū)域零散化，管理職權(quán)劃分不明

以東北虎豹國(guó)家公園為例，東北虎豹棲息地碎片化和其活動(dòng)的靈活性二者共同使得國(guó)家公園覆蓋面積廣。涉及東北虎豹國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)管理權(quán)限的有林業(yè)、國(guó)土等多個(gè)部門(mén)，管理機(jī)構(gòu)混亂，缺少直接統(tǒng)一管理的機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家公園內(nèi)部進(jìn)行統(tǒng)籌管轄。

二、國(guó)家公園旅游生態(tài)補(bǔ)償政策建議

國(guó)家公園受到高度保護(hù)的同時(shí)其益相關(guān)者的利益受到了損害，文章從旅游角度進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，將權(quán)益受損害的社區(qū)居民與通過(guò)國(guó)家公園獲得經(jīng)濟(jì)利益的旅游企業(yè)通過(guò)當(dāng)?shù)卣M(jìn)行銜接，對(duì)三類對(duì)象提出一系列改革措施，使生態(tài)補(bǔ)償工作能夠順利進(jìn)行。本文分析國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀，提出三大工程，為國(guó)家公園旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建等研究提供指導(dǎo)意見(jiàn)。

（一）旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提升與完善工程

針對(duì)政府實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制完善與提升項(xiàng)目，使政府能夠由國(guó)家層面至神農(nóng)架林區(qū)層面，自上而下的針對(duì)旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制定到實(shí)施的過(guò)程進(jìn)行完整的權(quán)責(zé)梳理與流程的確定，同時(shí)加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中政府的監(jiān)督與促進(jìn)作用，使補(bǔ)償資金或補(bǔ)償實(shí)物能夠保質(zhì)保量的及時(shí)送達(dá)至社區(qū)居民手中。

1.搭建旅游生態(tài)補(bǔ)償橋梁

政府與原景區(qū)旅游開(kāi)發(fā)與管理集團(tuán)進(jìn)行溝通，在雙方清楚旅游生態(tài)補(bǔ)償原因、補(bǔ)償過(guò)程和作用的前提下，商議出具體補(bǔ)償內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)范圍，對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、補(bǔ)償受損群眾的觀念達(dá)成一致。

政府與社區(qū)居民進(jìn)行溝通，讓居民了解旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊鈭D與作用，獲得居民的意向受償方式與受償額度。根據(jù)居民意愿受償數(shù)額與游客意愿支付額度來(lái)確定旅游生態(tài)補(bǔ)償數(shù)額，使二者達(dá)到一個(gè)相對(duì)持平的狀態(tài)，如此以調(diào)動(dòng)居民主動(dòng)的參與到環(huán)境保護(hù)的積極性。

2.豐富旅游生態(tài)補(bǔ)償類型

對(duì)于不需要擔(dān)憂溫飽的家庭而言，建立一個(gè)環(huán)境良好的休閑場(chǎng)所是有必要的；對(duì)于缺少工作經(jīng)驗(yàn)的居民而言，建立就業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)避免了缺少工作經(jīng)驗(yàn)和技能者大量閑置在家中的情況產(chǎn)生；對(duì)于生態(tài)移民、退耕還林的居民而言，政策補(bǔ)償可以使他們?cè)谀承┱邔?shí)施時(shí)享受優(yōu)先或者其他優(yōu)惠。將補(bǔ)償方式多元化，能夠使政府從多角度考慮大眾生活中所欠缺的方面，當(dāng)滿足了當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)于生活質(zhì)量的要求后，居民對(duì)于通過(guò)更加努力工作來(lái)發(fā)展當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)有著更高的積極性，而旅游業(yè)良好的發(fā)展勢(shì)頭可以進(jìn)一步增加旅游企業(yè)對(duì)居民的生態(tài)補(bǔ)償額度，如此可形成螺旋式增長(zhǎng)模型。

3.加強(qiáng)補(bǔ)償宣傳教育工作

政府應(yīng)加大對(duì)居民與游客的宣傳教育工作，利用公告牌、LED顯示屏以及當(dāng)?shù)貓?bào)社等方式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)男麄髋c知識(shí)的普及。

4.加大管理機(jī)構(gòu)運(yùn)作力度

國(guó)家公園管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)在完善機(jī)制的前提下，加大運(yùn)作力度，規(guī)范機(jī)制運(yùn)作流程，做到監(jiān)督每一步的落實(shí)，使生態(tài)補(bǔ)償資金能夠順利的流向受償群眾。

5.合理分配資金利用渠道

旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斎罕娛菫榱吮Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境而自身利益的受損者、環(huán)境破壞的治理者與生態(tài)環(huán)境本身。政府應(yīng)該對(duì)從旅游企業(yè)所獲得的經(jīng)濟(jì)利益中抽取的一部分資金進(jìn)行合理的分配，運(yùn)用到不同的補(bǔ)償方式當(dāng)中去。

6.建立完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

政府需要協(xié)調(diào)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的政策與居民、游客的補(bǔ)受償意愿之間的關(guān)系，全面考慮在進(jìn)行旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中可能出現(xiàn)的各種情況，綜合各類情況來(lái)制定不同情況發(fā)生時(shí)的多種對(duì)策，進(jìn)而完善旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在雙方共贏的前提下進(jìn)行對(duì)國(guó)家公園環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的工作。

（二）生態(tài)補(bǔ)償示范社區(qū)打造工程

針對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償示范社區(qū)打造工程，居民在環(huán)境保護(hù)與受償方面的感知度與行動(dòng)力得到進(jìn)一步提升、對(duì)補(bǔ)償工作的支持和踐行是將神農(nóng)架林區(qū)內(nèi)各移民社區(qū)打造成為生態(tài)補(bǔ)償工作示范社區(qū)的基礎(chǔ)。政府應(yīng)增加與社區(qū)居民交流的機(jī)會(huì)，使居民明確自身權(quán)利與義務(wù)。

1.落實(shí)生態(tài)保護(hù)行動(dòng)

普及宣傳教育工作和落實(shí)保護(hù)行動(dòng)不僅僅應(yīng)當(dāng)面向從保護(hù)區(qū)內(nèi)遷出的受償群眾，也應(yīng)將居民包括進(jìn)去。國(guó)家公園內(nèi)部居民應(yīng)該在自己力所能及的范圍內(nèi)做到如注意節(jié)省能源等事情來(lái)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，避免破壞自然生態(tài)的事情發(fā)生。

2.了解生態(tài)補(bǔ)償政策

在保護(hù)與修復(fù)生態(tài)環(huán)境行動(dòng)開(kāi)始的同時(shí)，社區(qū)居民需了解與旅游生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的概念，清楚生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞脚c途徑，以便于政府在制定相關(guān)政策時(shí)，能夠按照自身實(shí)際情況并結(jié)合當(dāng)?shù)芈糜伟l(fā)展?fàn)顩r、環(huán)境保護(hù)方面所存在的問(wèn)題進(jìn)行受償意愿的陳述，從而使政府在旅游企業(yè)與居民間搭建補(bǔ)償橋梁，尋找出合理的補(bǔ)償額度。

3.監(jiān)督政策實(shí)施過(guò)程

居民應(yīng)當(dāng)在基于理解政策的基礎(chǔ)上關(guān)注政府行動(dòng)，旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的落實(shí)過(guò)程需要由眾多旅游企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶、政府和社區(qū)居民的參與，在參與者較多的情況下難以避免資金流向不明的情況出現(xiàn)，由此就需要政府同社區(qū)居民一起共同監(jiān)督旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策實(shí)施的路徑，保證旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖招Я己谩?/p>

（三）生態(tài)補(bǔ)償創(chuàng)意宣傳建設(shè)工程

針對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償示范社區(qū)打造工程，在政府對(duì)居民普及生態(tài)補(bǔ)償方面相關(guān)知識(shí)的同時(shí)，也增加與社區(qū)居民交流的機(jī)會(huì)，使居民從思想行動(dòng)等各個(gè)方面都能時(shí)刻注意保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境，明確自身權(quán)利與義務(wù)。最終達(dá)到使社區(qū)居民對(duì)生態(tài)補(bǔ)償工作有階段化的想法并能及時(shí)與政府進(jìn)行想法交流、監(jiān)督補(bǔ)償全過(guò)程的目標(biāo)，居民在環(huán)境保護(hù)與受償方面的感知度與行動(dòng)力得到進(jìn)一步提升、對(duì)補(bǔ)償工作的支持和踐行是將神農(nóng)架林區(qū)內(nèi)各移民社區(qū)打造成為生態(tài)補(bǔ)償工作示范社區(qū)的基礎(chǔ)。

三、總結(jié)

文章通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提升與完善工程對(duì)關(guān)于宣傳普及知識(shí)、制定政策與加大管理力度這三方面進(jìn)行了要求，力圖將在政府作為旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中重要環(huán)節(jié)之一的基礎(chǔ)下對(duì)旅游企業(yè)與社區(qū)居民進(jìn)行良好的銜接，使補(bǔ)償主體在補(bǔ)償額度與方式方面能夠達(dá)成統(tǒng)一。通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償創(chuàng)意宣傳建設(shè)工程使游客在游覽過(guò)程中能夠自覺(jué)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，為居民提供補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源。通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償示范社區(qū)打造工程的實(shí)施，使居民關(guān)注宣傳信息，及時(shí)與政府工作人員進(jìn)行交流，對(duì)補(bǔ)償工作給予配合。三大工程即是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的結(jié)果也是機(jī)制能順利實(shí)行的必要條件，文章劃分補(bǔ)償主體間的責(zé)任和義務(wù)，在實(shí)踐上以期達(dá)到較好的補(bǔ)償效果，在理論上為機(jī)制構(gòu)建提供建議。

（作者單位：1.湖北大學(xué)旅游發(fā)展研究院；2.湖北大學(xué)商學(xué)院）