發達地區學前教育事業發展的現狀調研及有關地方立法建議

呂蘋　朱星曌

【摘要】調研人員以對浙江省杭、甬、湖地區的調研為例，對發達地區學前教育事業發展的現狀進行了深入分析，發現發達地區學前教育事業整體發展狀況相對較好，但也存在一些問題，如事業發展不夠均衡、經費保障制度仍不健全、師資隊伍水平差異顯著、部分現有法規政策還難以得到有效落實等。基于此，調研人員就如何通過地方立法促進學前教育事業持續健康發展提出了相應的政策建議。

【關鍵詞】發達地區；學前教育；地方立法；調研；浙江省杭、甬、湖地區

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-4604（2016）10-0003-6

學前教育是基礎教育的重要組成部分，與地域文化、民眾生活的關系非常密切，涉及千家萬戶的切身利益，具有顯著的公共性。〔1〕學前教育一直是教育治理體系中比較薄弱的一環。當前，學前教育供需矛盾仍很尖銳，一些地區“入園難”“入園貴”問題仍十分突出。與此同時，學前教育發展不均衡問題嚴重，不同階層子女的教育存在起點不公、差異顯著的問題。從學前教育發展的歷史看，學前教育長期處于邊緣地位，其根本原因在于沒有建立穩定的公共財政投入體制，尚未形成制度化的治理生態。〔2〕由此可見，推進學前教育立法成為亟需解決的關鍵問題，對學前教育事業的可持續發展以及國家治理體系的完善和治理能力的提升具有重要現實意義。為促進浙江省學前教育事業的健康、可持續發展，浙江省政府擬出臺《浙江省學前教育條例》。為此，省教育廳組織成立了《浙江省學前教育條例》立法調研組，分三個調研小組，分別對杭州、寧波、湖州、溫州、臺州、麗水、紹興、金華、衢州、嘉興、舟山等全省11個地市、23個縣（市、區）進行了全方位、多批次的調研。其中一組對杭州（簡稱杭）、寧波（簡稱甬）、湖州（簡稱湖）三市六個縣（區）開展了調研，旨在了解浙江省發達地區學前教育事業發展現狀及地方立法的經驗，為省級立法提供借鑒。

一、調研設計

此次調研旨在了解浙江省發達地區學前教育事業發展的基本情況，包括事業發展規模、經費投入和教師隊伍建設等情況，收集相關數據和資料，梳理學前教育地方立法需要解決的主要問題，從而為發達地區通過地方立法進一步促進學前教育事業持續健康發展提供政策建議。基于此，本調研小組選取浙江省學前教育事業發展水平較高的上述三個代表性地區開展調研工作。調研小組在每個地市選取2個縣（區），共計6個縣（區）為調研對象。為深入分析這些縣（區）學前教育事業發展的具體情況，深入了解不同群體對學前教育地方立法的訴求，調研小組分別在這6個縣（區）各抽樣考察了3所幼兒園，分別為公辦幼兒園1所、民辦幼兒園2所（其中城區民辦幼兒園1所、鄉鎮民辦幼兒園1所）。

調研小組在前期開展預備性調研工作的基礎上，編制了《幼兒園教師調研問卷》和《浙江省幼兒園基本情況調查表》。調研小組共計發放調研問卷180份，回收180份，其中有效問卷161份。調研小組對問卷數據進行了統計分析。

在前期開展調研工作的基礎上，調研小組還編制了《幼教干部訪談提綱》，采取半結構訪談方式，對6個縣（區）的幼教干部進行了深入訪談，并對訪談資料進行了整理分析。

除此之外，調研小組還通過聽取匯報、看臺賬、與部分幼兒園園長和教師座談、與當地教育局及政府相關部門領導座談等方式，詳細了解調研地區學前教育的基本情況，認真聽取調研地區幼教干部、園長、教師及幼兒家長對當地學前教育發展的意見建議。

二、杭、甬、湖地區學前教育地方立法經驗

浙江省人民代表大會常務委員會分別于2011年12月13日和2012年12月27日審議通過了《杭州市學前教育促進條例》和《寧波市學前教育促進條例》。這兩份條例均對學前兒童權益保障、地方政府應承擔的責任、地方政府對學前教育的投入保障、地方學前教育的管理與監督、保教人員資格與權利等方面作出了明確規定，〔3〕例如，明確地方政府對學前教育發展的責任，為學前教育經費投入劃定底線。〔4〕這兩份條例極大地促進了兩地學前教育事業的發展，也對推動浙江省學前教育的立法進程起到了積極的作用。

2013年浙江省教育事業發展統計公報數據顯示，杭、甬、湖地區學前三年兒童入園率均達到了99%左右，略高于浙江省的平均水平（97.6%），寧波鄞州區與杭州濱江區更是高達99.9%。在相關法規政策的支持下，以杭、甬、湖地區為代表的浙江省經濟發達地區已基本滿足了每個適齡兒童都能上幼兒園的需求。杭州市和寧波市各級政府均加大了對學前教育的經費投入力度，經費投入持續三年高速增長，甚至出現了高達28.3%（杭州濱江區）和14.1%（寧波寧海縣）的投入占比（見表1）。相比較而言，尚未出臺地方性法規的湖州地區經費投入占比增長較緩慢，徘徊于較低水平。從表2看，杭、甬、湖地區學前教育專任教師數、大專及以上學歷教師占比、職稱教師占比、持證教師占比、事業編制教師占比等指標均有所提升，尤其是已出臺相關條例的杭州、寧波兩地，大專及以上學歷教師占比和持證教師占比兩項指標增幅均十分明顯，職稱教師占比和事業編制教師占比略有增長，各項指標均顯著高于浙江省平均水平。由此可見，杭州和寧波兩地相關條例的出臺的確在很大程度上加快了當地學前教育事業的發展。不過受限于地市層面立法的局限性，很多學前教育事業發展過程中產生的問題和矛盾尚未得到徹底解決。

三、杭、甬、湖地區學前教育事業發展面臨的問題

1.學前教育事業發展不夠均衡

通過實地考察與問卷調查，調研人員了解到，6縣（區）等級幼兒園占比均達80%左右，湖州德清縣高達97.2%。由此可見，杭、甬、湖地區學前教育整體發展水平較高。然而，在6個縣（區）之間，等級幼兒園占比與優質幼兒園占比這兩項指標存在顯著差異。從表3看，湖州德清縣與寧波寧海縣的等級幼兒園占比相差21.2%，而從優質幼兒園占比來看，杭州濱江區與杭州臨安縣相差23.3%，寧波鄞州區與寧波寧海縣之間更是相差32.8%。調研還發現，6個縣（區）的優質幼兒園主要分布在市區和城鎮等人口相對集中、經濟較發達的地區，優質幼兒園占比在城鄉、地市之間存在著顯著差異。不僅如此，調研還發現，部分縣（區）還存在一定比例的不合格幼兒園，部分學前兒童只能接受低質量的學前教育。

2.經費保障制度仍不健全

調研顯示，在學前教育經費投入不斷增加的同時，杭、甬、湖地區仍有部分縣（區）的經費投入占比相對較低且增長緩慢。

調研人員通過對6縣（區）相關人員的訪談了解到，6縣（區）在經費撥款方面存在較明顯的傾向性。例如，2013年度寧波寧海縣財政性學前教育經費投入占比高達14.05%，但這部分經費中的絕大部分（97.2%）被投向了公辦幼兒園，而占全縣幼兒園總數84%的民辦幼兒園卻只獲得了2.8%的經費撥款。經費撥款的傾向性直接導致該縣民辦幼兒園教育質量較低，社會力量辦園積極性不高。進一步的實地考察發現，這類情況并非個案。因此，規范和完善學前教育經費保障制度，保證各級政府投入學前教育的每一分錢都能得到合理、合法、高效的使用，已成為杭、甬、湖地區學前教育事業健康發展亟需解決的問題之一。

3.師資隊伍水平差異顯著

表4數據顯示，不論是大專及以上學歷教師占比，還是初級及以上職稱教師占比，各個地區間都差異明顯。由于體制機制的原因，部分縣（區）幼兒園教師大多為非編教師，他們的社會地位不高，工資待遇缺乏保障，職業發展前景比較渺茫，導致這些縣（區）幼兒園教師隊伍不穩定，優秀師資流失嚴重，教育質量難以得到有效保障。以寧波寧海縣為例，截至2013年，該縣共有146所幼兒園，在1320名幼兒園教師中，非編教師占74.62%。與公辦幼兒園在編教師相比，非在編幼兒園教師的工資福利待遇偏低，平均年收入僅為2.8萬元，而在編教師平均年收入為7萬元（見表5）。較低的工資待遇很難吸引合格乃至優秀的非編教師長期堅守工作崗位，既不利于學前教育師資整體水平的提升，更不利于幼兒的健康成長。

4.部分現有法規政策還難以得到有效落實

通過對6縣（區）的實地考察以及對當地幼教干部的訪談，調研人員發現，部分地區仍存在著一些制度缺失與法規政策可執行性較差的問題。例如，6縣（區）內大部分幼兒園教師的加班工資都存在或多或少被拖欠或沒有按照《勞動法》支付的現象，少數偏遠山區非編教師的基本工資和福利更是缺少有效保障。即便是在已出臺《學前教育促進條例》的寧波市，部分符合條件的幼兒園教師的年收入也沒有像《條例》規定的那樣達到當地平均工資的1.5倍。調研還發現諸多類似問題。例如，不同縣（區）內，幼兒園質量評估在評估主體和評估方式的選擇上存在較大差異；大部分縣（區）在社會組織或機構支持幼兒園教育工作方面缺乏相關規定和實施細則；部分縣（區）小區配套幼兒園產權問題因為與《物權法》沖突而長期無法得到解決；社會力量辦園缺乏必要的法律法規依據及明確的獎懲措施；園所事故處理缺乏可操作的責任分擔機制和可作為依據的法律條款，等等。調研人員認為，盡管近兩年來各級政府對學前教育事業的政策支持力度持續加大，尤其是杭州、寧波兩地已經出臺了地方性學前教育法規，但由于執行力度不足等原因，各地出臺的相關法規和政策在一致性和權威性方面比較欠缺，亟需通過省級層面的學前教育立法加以統一協調與管理。

四、通過地方立法促進學前教育事業持續健康發展的政策建議

1.整體提升學前教育質量，確保底線公平

社會公平的基石是教育公平，教育公平的起點是學前教育公平。〔5〕學前教育發展仍不均衡的現狀已成為發達地區學前教育事業邁向公益性與普惠性發展道路的最大障礙。

針對發達地區學前教育公共資源分配不均的問題，調研人員建議通過立法引導地方政府重視發揮示范幼兒園的輻射作用，推動鄉鎮中心幼兒園與農村教學點之間的合作與交流，帶動周邊幼兒園整體提升教育質量；建議通過立法鼓勵地方政府綜合運用政治、經濟、文化等多種手段，加大經費投入，出臺有針對性的優惠政策，以提高學前教育發展相對滯后地區的教育質量，改變學前教育發展不均衡的現狀；建議通過立法明確各級政府應承擔的學前教育“兜底責任”，重視滿足弱勢群體對學前教育公共服務的訴求；建議通過立法規范學前教育資源配置的合理性與有效性，推進幼兒園的分類改革，減少對同類幼兒園的分級管理，促進跨部門協作，加快對無證園的整改、規范及取締步伐，提高普惠性幼兒園的覆蓋率，逐步消除層級差別，以確保學前教育的底線公平。

2.增加學前教育經費投入并單列預算，重點保障非營利性幼兒園的經費投入

財政投入是學前教育事業發展的生命線，沒有可靠、穩定的經費投入作保障，將很難實現學前教育事業的穩步發展。通過對調研地區經費投入和使用情況的分析以及對相關人員的深入訪談，調研人員認為，以杭、甬、湖地區為代表的發達地區雖說在學前教育經費投入上基本滿足了當地學前教育事業發展的初步需求，但從中長期發展來看，現行的教育經費投入與使用政策很難適應發達地區學前教育事業發展的未來需求。

調研發現的主要問題包括：學前教育財政經費投入不均衡，公辦、民辦幼兒園經費投入比例失衡，針對處境不利兒童發展項目的經費支持力度不足等。調研人員在整體考慮上述地區近三年學前教育經費投入比例的基礎上，針對仍有部分縣（區）經費投入比例較低、經費增長緩慢等問題，建議通過立法，規定各級政府要將學前教育經費在財政性教育經費中加以單列，并明確規定各設區市學前教育經費占比應當不低于8%，各縣（市）不低于5%。在經費使用方面，糾正經費投入向公辦幼兒園傾斜的現狀，建議通過立法明確各級公共財政投入優先用于“廣覆蓋，保基本”的非營利性幼兒園的建設和運行，尤其要出臺細則加強對非營利性幼兒園的經費扶持。為進一步保障低收入家庭學前兒童享有平等受教育的權利，建議政府部門在立法的同時重點推進處境不利兒童資助制度的建立，以資助家庭經濟條件困難幼兒以及孤兒和特殊兒童享有普惠性學前教育；為針對處境不利兒童實施的補償教育等相關項目提供專項資金支持；鼓勵社會力量捐贈、興辦學前教育，并享有符合國家規定的相應優惠政策。

3.保障幼兒園教師的基本工資待遇，保護幼兒園教師合法權益

學前教育師資隊伍整體水平較低是制約發達地區學前教育事業進一步發展的最大問題。〔6〕為了吸引更多優秀人才投身學前教育事業，同時保持已有師資隊伍的穩定，首要任務是要保障幼兒園教師的基本工資待遇。調研人員在對相關縣（區）相關政策進行文本分析的基礎上，建議立法將“幼兒園教師人均年收入應達到當地城鎮單位就業人員平均工資水平以上”作為標準寫入相關條例當中，從而為各級政府制定提升教師工資待遇的具體政策提供法律依據。同時，建議立法將保障幼兒園教師基本待遇納入到相關干部考核評價標準當中，以確保責任到人。建議立法明確規定學前教育機構應當公開招聘并逐步配足在編教師及學前教育專職管理人員，依法維護幼兒園教師獲得勞動報酬、享受社會保障等基本權益，并在法規及政策條文中明確規定違反法規及政策條款應承擔的相應法律后果。

嚴格的教師準入制度是提升師資隊伍水平的重要前提。建議立法規定學前教育機構須逐步實行職業準入制度，幼兒園教師須持證上崗。為提高在職幼兒園教師的保教水平，須立法保障公、民辦學前教育機構教師享有同等的培訓權利和機會，并在參與培訓過程中享有同等待遇。在此基礎上，建議在立法的同時出臺相關政策，鼓勵各級教育部門有質量地增加在職教師的培訓和研修機會，擴大培訓受益面，以促進教師的專業成長。

4.細化并落實《學前教育促進條例》，提高法規政策的可操作性

調研發現，在已出臺相關條例的部分地區，在涉及到一些具體問題時仍難以找到明確的法規依據。調研人員認為，已有政策文件和法規條例的可操作性較差，是導致當前《學前教育促進條例》執行不利的重要原因。細化《學前教育促進條例》，是增強法規可操作性的重要手段之一。〔7〕在細化具體條例的過程中，應把握以下幾個原則：一是堅守底線。例如，應立法明確幼兒園教師職業的準入制度，嚴格把關，從而在源頭上保障學前教育師資的質量，確保學前教育工作的專業性與科學性。二是科學立法。例如，在建立保教工作督導評估制度方面，應吸收相關領域最新研究成果，科學規劃學前教育評估體系。三是因時制宜。例如，在教育用地的產權方面，建議立法明確新建小區配套幼兒園的產權歸屬問題，對部分已有小區配套幼兒園產權不明的問題，應當在遵守底線原則的同時，允許地方政府因地制宜、因時制宜，妥善處置歷史遺留問題。

只有進一步明確執法主體，制定并真正落實地方《學前教育促進條例》，形成常態、長效的學前教育管理制度，才能更好地促進發達地區學前教育事業的健康發展。

參考文獻：

〔1〕〔5〕龐麗娟，韓小雨.中國學前教育立法：思考與進程〔J〕.北京師范大學學報：社會科學版，2010，（5）：16-17.

〔2〕呂蘋.論學前教育的公共性〔J〕.教育發展研究，2014，（4）：30-31.

〔3〕杭州市人民代表大會常務委員會.杭州市學前教育促進條例〔S〕.杭州：浙江省人民代表大會常務委員會，2011.

〔4〕寧波市人民代表大會常務委員會.寧波市學前教育促進條例〔S〕.杭州：浙江省人民代表大會常務委員會，2012.

〔6〕孫燕.發達地區學前教育師資發展現狀與研究：基于浙江省紹興市的調查分析〔J〕.江蘇第二師范學院學報：社會科學，2014，（4）：28-29.

〔7〕徐瑛.臺灣學前教育立法及啟示〔D〕.西安：陜西師范大學，2003.