排污許可證制度在廣州市環境管理中的實踐和思考

摘 要：本研究以廣州市排污許可證管理為重點，分析了實施排污許可證管理的政策依據和必要性，重點剖析了近30年排污許可證管理實踐中存在的問題，提出了“將排污許可證作為污染源監管核心制度”“提升排污許可實施效力”“強化環評及三同時制度與排污許可管理的協同實施”“開展現有污染源排污許可證總量指標核定”等思考建議。

關鍵詞：排污許可證制度；環境管理制度體系；依據；問題

排污許可證制度于70年代初在美國、瑞典等國家實行，現已成為西方發達國家固定源環境管理制度核心。我國排污許可證制度起源于上世紀80年代中期，作為總量控制配套制度，從水污染物排放許可證試點開始推廣，1991年全國有16個試點城市[1-2]。廣州市于1998年啟動排污許可證管理工作[6]，經10多年實踐，2014年持證排污企業已達1萬多家，本文總結、分析廣州市近年實踐經驗，并提出排污許可證管理的思考和建議。

1 實施排污許可證制度的政策依據

國際上，排污許可證制度作為西方發達國家污染源監督管理的核心制度，已逐步實現制度化，具有很高的權威性，無許可排污的處罰十分嚴厲，且通常要負刑事責任[3-4]。

我國的排污許可證制度也一直在規范化、制度化的道路上探索前行。1988年3月，原國家環保局下發了《關于以總量控制為核心的〈水污染物排放許可證管理暫行辦法〉和開展排放許可證試點工作的通知》（88環水字第111號），要求各地分期、分批對重點污染源實行排放許可證制度，對不超出排污總量控制指標的排污單位，頒發《排放許可證》，對超出排污總量控制指標的排污單位，頒發《臨時排放許可證》，并限期削減排放量[5]；2000年3月，國務院頒布了《水污染防治法實施細則》，規定以總量控制作為排污許可制度的實施基礎，以排放許可證作為總量控制制度實施的法律形式和手段。2000年4月，全國人大常委會修改了《大氣污染防治法》，規定在主要大氣污染物排放總量控制區內實施主要大氣污染物排放許可證；2008年1月，原國家環保總局下發《排污許可證管理條例（征求意見稿）》，但一直沒有印發實施；2014年5月1日，《中華人民共和國環境保護法》施行，其第四十五條明確“實行排污許可管理的企業事業單位和其他生產經營者應當按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。”

廣東省2001年7月出臺了《廣東省排放污染物許可證管理辦法》，該辦法僅有框架性規定，由于缺少立法和實施細則，省內各地排污許可證管理工作進展較慢；2009年12月，《廣東省排污許可證實施細則》印發實施，該細則明確了核發條件、核算方法、監督管理等內容；2013年12月，廣東省制定了《廣東省排污許可證管理辦法》，該辦法在排污全面許可的理念下進一步規范了排污許可證的辦理條件和程序，強化了排污許可證的監督管理和法律責任。

綜上，《水污染防治法實施細則》《大氣污染防治法》和《中華人民共和國環境保護法》成為實施排污許可證制度的法律保障，廣東省和廣州市據此制定各自政府規范性文件開展排污許可證管理工作。

2 實施排污許可證制度的必要性

2.1 是規范環保部門監督管理活動的需要

向排污單位發放排污許可證，可把各項環保法律法規的要求落實到每一個排污口。對企業來說，守法的內容更具體了，環境權利義務更清晰了；對環保部門來說，對各污染源的管理內容更明確了，既有利于提高環保部門的監管效率，又利于規范管理。

2.2 是落實主要污染物減排目標的需要

落實主要污染物減排目標，需要把增加污染治理設施和強化監督管理結合起來。排污許可證是分解、落實污染物削減的主要管理手段，可將削減任務落實到具體監管企業和污染減排項目，促使企業通過清潔生產、治理技術改造等措施降低污染物排放量。

2.3 是通過經濟手段保護和治理環境的需要

行政命令式的固定污染源管理手段不但成本高，且具有不可持續性，排污許可證制度有利于污染排放管理更加法制化、程序化、精細化和規范化，實現環境資源的再分配，隨著排污權交易制度的建立和完善，治污成本與排污量直接相關，減排成本小的企業將積極降低排放量，并將排放量許可指標賣給那些治污成本較高的企業，從而實現通過經濟手段保護和治理環境的目的。

3 排污許可證制度在廣州的實踐

3.1 實踐歷程

上世紀80年代后期，廣州市已在排污申報登記的基礎上向企業發放水污染物排放許可證。進入二十世紀，隨著總量控制制度的實施，排污許可證管理工作不斷得到加強，2007年市屬企業發證單位為179家，2008年為276家，2009年增加到581家，發證企業約占市屬企業的50%。

2008年6月和2009年3月，廣州市分別印發了《關于加強排污許可證核發與管理工作的通知》（穗環[2008]134號）、《關于進一步加強污染物排放許可證管理工作的通知》（穗環[2009]59號），明確了排污許可證管理的基本原則和具體要求，使排污許可證核發工作得以在全市全面鋪開，到2014年，全市持證企業已達1萬多家，全部涵蓋了全市納入環境統計的工業企業。

3.2 存在問題

3.2.1 未能充分發揮排污許可證制度在污染物總量減排中的作用

由于排污許可證總量指標是以環境統計數據為依據進行核定，而環境統計數據與總量減排數據的統計口徑不同，使排污許可證制度難于與總量減排工作緊密結合，未能充分發揮排污許可證制度在總量減排和區域污染防治工作中的重要作用。

3.2.2 排污許可指標分配的科學性和公平性還有待提高

排污許可證總量指標的分配在很多情況下是以歷史數據為依據，未與當時的最佳實用技術（BAT）或最佳管理實踐（BMP）等結合起來，沒有充分考慮排污單位的污染治理潛力和生產工藝水平，指標分配的科學性和公平性不夠。

3.2.3 許可證制度的加強與行政管理資源的不足存在矛盾

排污許可證制度的實施增加環保行政資源投入，特別是排污許可證核發范圍的擴大，直接導致環境監察部門在排污量核定、許可證監管等方面的工作量大幅增加，行政管理資源不足的矛盾日益突出。

4 思考與啟示

4.1 排污許可管理的地位不斷加強，將由總量控制的配套制度向污染源監督管理的核心制度轉變

隨著排污許可管理相關的法律法規及規章制度的不斷完善，排污許可制度作為環保管理的基礎制度不斷得到認同和強化，排污需要許可的觀念逐步深入人心，對無證排污、不按證排污等行為的處罰越來越嚴厲。排污許可證制度目前已經初步把環境影響評價與“三同時”制度、排污申報登記與排污收費、總量控制、限期治理、落后產能淘汰、污染源監測與報告等環境管理制度串聯起來，逐漸成為污染源監督管理的一項核心制度。排污許可證作為污染源監管核心制度的概念模型見圖1：

4.2 實施排污許可證分類管理，提升其實施效力

發達國家的排污許可注重分類管理，《廣東省排污許可證管理辦法》僅規定排污許可證的申領要求和需要載明事項，未對不同性質、不同排污復雜程度的排污單位排污許可證提出分類管理要求，未能充分發揮排污許可證加強污染源監管的作用，也降低了排污許可證的效力和權威性。

廣州市目前對排污許可證實施了一定程度的分類管理，但主要是對建筑施工噪聲和加油站等第三產業排污單位進一步簡化許可證的載明事項和申領程序，未形成一套完整的分類管理思路和工作機制，應強化對重點污染源的排污許可管理，提出基于最佳實用技術（BAT）或最佳管理實踐（BMP）的污染排放和治理要求，實現差別化和精細化的環保監管，不斷提升排污許可的實施效力。

4.3 完善排污許可管理流程，強化環評及三同時制度與排污許可管理的協同實施

由于目前新建項目獲得行政許可的制度實際是建設項目環境影響評價和“三同時”制度而不是排污許可證制度，為使排污許可證制度發揮作用，就需要排污許可管理為項目環評審批、總量控制指標核定等進行政策和技術上的把關。因此，排污許可管理應適當在環評審批之前介入，排污許可管理人員參與審核項目環評文件，提出包括總量指標審核意見、排污與治理行為要求等項目許可意見供項目審批人員參考。

4.4 開展現有污染源排污許可證總量指標核定，實施嚴格的總量控制，并為排污權交易做好準備

實施總量控制需要各企業比較準確的排放量和科學的總量控制指標作為基礎，排污許可證是總量控制的載體，因此，為提升總量控制的科學性和公平性，實現排污許可證現階段的主要目標，需要對現有污染源的排污許可證上的總量控制指標進行一次全面核定，重新確定排污企業排污許可證有效期內最大允許排放量，盡量保證排污權初始分配的公平性，為將要開展的排污權交易做好技術準備。

參考文獻

[1]趙若楠，李艷萍.排污許可證制度在環境管理制度體系的新定位[J].生態經濟，2014，30（12）.

[2]段菁春，云雅如.中國排污許可證制度執行現狀調查[J].環境科學與管理，2012，37（11）.

[3]徐亞男.排污許可證制度在總量控制工作中的思考[J].環境與可持續發展，2010（4）.

[4]閔紅.我國排污許可證制度研究[D].蘇州：蘇州大學，2006.

[5]夏光，馮東方，程路連，等.六省市排污許可證制度實施情況調研報告[J].環境保護，2005.

[6]韓建光.廣州市大氣排污許可證制度的實施[J].環境科學研究，1995，8（2）.

作者簡介：李肇鑄（1972-），男，副院長，單位：廣州市環境保護科學研究院，主要從事環境管理與政策研究、土壤環境管理和土壤修復。