縣級政府“三公經費”透明度研究：來自江西省76個縣（市）的例證

●李春根 蔡 敏

大家

縣級政府“三公經費”透明度研究：來自江西省76個縣（市）的例證

●李春根 蔡 敏

為探究當前縣級政府“三公經費”公開現狀，引入透明度概念，構建縣級政府“三公經費”透明度評價指標體系，以江西省76個縣（市）為評價樣本，結果發現江西省縣級政府 “三公經費”透明度低且差異大，深入挖掘實證研究中出現諸多問題的原因，包括法律規范尚未形成、思想觀念依舊固化、制度機制存在不足、信息技術水平較低等方面，據此提出要筑牢思想基礎、強化制度執行、構建法律支撐體系和加強公開渠道建設等策略，為進一步提升縣級政府“三公經費”透明度提供了思路參考。

“三公經費”透明度 “三公經費”公開 縣級政府

李春根，男，江西撫州人，現任江西財經大學財稅與公共管理學院院長、教授、博士生導師，經濟學博士，江西省高校中青年學科帶頭人，中國財政科學研究院應用經濟學博士后出站。兼任全國政府預算研究會副會長，全國高校財政學教學研究會常務理事，中國財政學會理事，中國社會保障學會理事，首屆全國社會保障教學委員會委員，全國高等財經教育研究會財政學專業委員會委員，中國資產評估協會理事，教育部學位與研究生教育評估專家等。

主要研究方向為公共經濟、社會保障。副主持完成世界銀行課題1項，主持（主研）國家社會科學基金重大招標項目子課題、國家社會科學基金課題、國家自然科學基金課題6項；主持教育部重點、農業部軟科學、財政部委托、江西省高校哲學社科重大課題攻關項目等省部級（重點）課題10項；出版了8部著作、教材。 在 《人民日報》、《光明日報》、《財貿經濟》、《財政研究》、《稅務研究》、《改革》、《中國行政管理》等學術報刊發表學術論文130多篇。多篇文章被新華文摘、人大復印資料摘要或轉載。多個研究報告獲得省領導肯定性批示。近年來，獲得全國財政優秀科研成果、江西省社會科學優秀成果等省部級科研獎勵5項。獲得國家級、江西省優秀教學成果獎等國家級、省部級教學成果獎勵6項。獲得江西省青年五四獎章（2010）、江西省優秀研究生導師（2012），全國、江西省優秀社科普及專家(2014)等榮譽。

從2012年開始，國務院辦公廳及財政部相繼下發文件通知，要求各級地方政府參照中央逐步公開 “三公經費”信息，爭取2015年之前市縣政府全面推進“三公經費”公開。縣級政府作為我國治理結構中基本單元，在國家治理中發揮著基礎性作用，要求縣級政府向社會公眾公示 “三公經費”信息，標志著“三公經費”公開由高層走向基層、由局部走向全面。關于“三公經費”全面公開制度安排和頂層設計的初衷毋庸置疑，但是縣級政府“三公經費”信息公開程度到底如何還是一個有待詳細考證的課題。

一、文獻回顧與研究問題

“三公經費”透明度與“三公經費”公開聯系密切，眾多學者認為“三公經費”信息公開具有重大意義，如嚴仍昱（2013）認為“三公經費”公開“有利于預防權力腐敗，落實公民監督權”，政府主動公開“三公經費”有利于從源頭上遏制支出超標、私用濫用等情況，從而增加政府公信力，提升政府形象，提升社會公眾對政府的信任度。為進一步推進“三公經費”公開，眾多學者集中提出了三種主流觀點：一靠法律，竹立家（2014）提出要“形成科學的、規范的、民主的和公開透明的公共財政與預算體系并使之法制化”；二靠制度，薛芬（2011）認為“預算公開與監督管理、懲罰機制必須配套”；三靠監督問責，屈生富（2012）提出“需建立與完善‘三公經費’公開的監督機制和問責機制”。“三公經費”的公開不能僅僅依靠強制措施約束、迫使各級單位公開，更應該強調主動性，謝柳芳等（2015）提出“政府應主動公開政府部門在履行其行政職責時所發生的行政管理活動的信息”，提升政府在民眾心目中的形象。針對“三公經費”透明度的研究少之又少，上海財經大學公共政策研究中心編寫、上海財經大學出版社出版的2012年和2013年 《中國財政透明度報告》中專門單列了“三公經費”透明度特別評估的內容，提出“三公經費”透明度的評估思路方法、內容體系和省級透明度現狀、省際對比分析等內容；樊博等（2016）提出了“三公經費”透明度的理論研究框架，實證研究了“領導人、官僚制、資源財富、財政盈余和腐敗行為對‘三公經費’透明度的影響”。

總體來說，我國針對“三公經費”公開及透明度的研究在橫向和縱向中還不夠深入，而且由于研究主題的敏感、數據獲取的艱難以及公開進程推進的緩慢等原因，當前研究處于初級階段且有下滑趨勢。因此有必要基于當前研究成果進一步充實 “三公經費”理論研究，一定程度上提出“三公經費”透明度理論研究框架，從經驗分析中筑牢并加強“三公經費”透明度理論基礎。

表1 縣級政府“三公經費”透明度評價指標體系

二、縣級政府“三公經費”透明度評估

（一）指標體系的構建

指標體系的構建嚴格遵循科學、客觀、真實的原則，以期篩選出能夠客觀反映縣級政府“三公經費”透明度現狀的具體且可執行的指標。通過文獻梳理明確“三公經費”透明度的評價核心應該是民眾搜索“三公經費”有關信息的難易程度及政府和有關部門處理的合理性，這與本文縣級政府“三公經費”透明度評估的框架完全相符。因此，本文從公眾獲得“三公經費”的難易程度和政府處理公眾提出疑問的合理程度出發，將兩個主要方面細化為六個維度，即“公開是否及時、內容是否完備、解釋是否詳細、載體是否有效、保障是否有力、處理是否得當”。具體指標選取時，參考借鑒了當前學術界的有關研究成果，結合國家、省、市、縣四個層面下發的關于“三公經費”公開或管理的部分制度、辦法或條例，形成了具體的指標體系。考慮到在縣級政府“三公經費”透明度評估過程中，由于研究者資源和水平有限，可能會出現評估所需資料難以獲得、評估所用數據難以進行價值判斷等情況，因此在指標設置上，著重考慮了評估的可實施性，三級指標的內容以“是”或者“否”的形式進行，增強了測評的可能性。本文采取了0或1的打分方式，即符合指標結果“是”的標準得1分，符合指標結果“否”的標準則為0分，一方面是為了避免在數據采集過程中梯度分數的主觀性，另一方面則是為了方便分數的統計計算。具體指標體系見表1。

表2 江西省76個縣（市）“三公經費”透明度得分表

（二）指標體系的應用

結合國務院對市縣“三公經費”公開的要求，通過構建的指標體系，對江西省縣級政府進行打分，本文研究涉及的縣級政府不包括市屬區在內，同時由于本文查找數據時共青城市官方網站處在維護期間，因此未將共青城市納入評估范圍，最后本文實際評估對象為江西省的10個縣級市和66個縣，納入評估數據范圍為2014年和2015年的數據。本文設計的指標體系共有25個指標，最高分為25分，為擴大研究對象的得分差別，便于縣（市）之間的比較分析，采取百分制對各縣（市）打分，具體得分見表2。

按照76個縣（市）“三公經費”透明度得分，并借鑒《中國財政透明度報告》分組方式，將76個縣（市）大致劃分為5個組別：第一組“三公經費”透明度得分為 60以上（含60），即剛剛及格的分數，但在江西省已經屬于“三公經費”透明度最高的層次了，共有11個縣或縣級市，這組中出現此次評估的最高得分64分；第二組“三公經費”透明度得分為50-59，共有18個縣；第三組“三公經費”透明度得分為40-49，這組縣（市）數量最多，共有30個；第四組“三公經費”透明度得分為20-39，共有12個縣（市）；第五組“三公經費”透明度得分為 20以下，僅有5個縣，都昌縣和定南縣得分為 0，是因為在兩個縣的官網中沒有查詢到“三公經費”有關的信息和數據。

（三）結果與問題分析

從得分的總體情況來看，江西省縣級政府“三公經費”透明度水平較低。必須強調的是，本文考慮到市縣全面公開“三公經費”信息僅僅一年的時間，在應用指標體系進行評分時的要求降低了許多，指標問題的答案只要符合“是”的標準就得分。另外，從指標體系的應用結果和資料查找過程中，發現以下問題。

第一，尚未樹立審計意識。所有縣（市）都沒有提供“三公經費”審計報告，所以該指標所有縣（市）都是0分。在信息搜集的過程中發現部分縣（市）的政務要聞或工作動態中提到縣本級審計局對縣級政府部門的“三公經費”支出進行了審計，但從審計局有關資料中未發現“三公經費”審計報告，這說明當前“三公經費”支出審計未引起縣級政府重視，即使部分縣（市）開展了審計工作，也是浮在表面，形式大于內容。

第二，公開數據仍然不夠詳細。76個縣（市）中，有47個縣（市）公布了較為詳細的“三公經費”決算數據，包括因公出國（境）團組數（個）、人次數（人）、公務用車購置數（輛）、公務用車保有量（輛）、國內公務接待批次（個）、國內公務接待人次（人）、國（境）外公務接待批次（個）和國（境）外公務接待人次（人），其余的縣級政府或組成部門僅僅公開了包含總支出和分項支出的決算統計表，并沒有出現如上述詳細的數據；同時，僅有20個縣（市）提供了“三公經費”各項數據的說明，且絕大多數只是針對“三公經費”增減情況的說明，并沒有提及增減原因或具體數額的增減。

第三，公開隱蔽性較強。大多數縣（市）將“三公經費”預決算數據置于財政預決算數據中，從官網發布的信息來看，21個縣（市）未在官網發布有關“三公經費”的信息，31個縣（市）在官網中無法直接搜索到“三公經費”的有關信息，大多數縣（市）沒有提供便捷的與“三公經費”有關的文件下載服務，最為關鍵的是76個縣（市）中僅4個縣設置了“三公經費”信息公開專欄，沒有一個縣（市）提供了專門聯系電話。

第四，依舊缺乏公開的保障機制。76個縣（市）都未設置“三公經費”公開或管理的專職機構、專職人員，僅有13個縣（市）制定了“三公經費”公開管理制度，但在公開管理制度中均未涵蓋具體的執行要求；僅有7個縣制定了支出考核機制，要求嚴控支出，提高使用效率，未出臺相應的獎懲機制，說明“三公經費”信息公開尚未引起縣級政府的高度重視，缺乏主動作為意識。

第五，政府部門與廣大民眾互動較少。在網站所有互動欄目中，均未查詢到與“三公經費”信息公開的任何信息，這既說明政府處理問題存在滯后性，同時充分表明了公眾對“三公經費”信息的關注程度不高。另外，本文考查“是否有充足的理由拒絕公開涉密信息”這一指標的標準為縣級保密單位，如縣公安局、保密局，是否公開“三公經費”信息，如果因涉密無法公開是否在解釋說明中陳述詳細原因，所有縣（市）在該指標上得分為0。

三、提升縣級政府“三公經費”透明度的若干思考

當前縣級政府“三公經費”透明度不足，除了表面的內容不全、數據不清晰、渠道隱蔽等問題之外，還隱含著一些深層次的原因，必須透過這些原因探討進一步提升“三公經費”透明度的策略。

（一）縣級政府“三公經費”透明度低的深層原因

第一，法律規范尚未建立。一是針對“三公經費”的法律規范不健全，目前“三公經費”公開依靠的是近幾年國務院辦公廳下發的信息公開工作要點以及財政部推進專項工作的一些通知文件，不具備法律效力；二是部分法律條例的規定有礙于“三公經費”透明度提升，如《保密法》，未明確規定具體需要保密的內容和范圍，概念和范圍過于籠統，致使由于害怕承擔責任而不敢或不愿公布。

第二，思想觀念依舊固化。一是部分政府官員“以官為本”思想嚴重，部分官員缺乏“公仆意識”、服務意識，進而使得部分縣級政府主觀上不愿意向公眾說明“三公經費”的具體事項，而且部分政府官員抱著一些錯誤工作理念，在日常工作中長于“官樣文章”，短于實踐探索；二是廣大社會民眾主動作為意識較差，大多數公眾未曾關注過“三公經費”公開具體數據以及背后深層次涵義，缺乏“主人翁”意識，當然也會出現由于缺乏監督能力導致監督意識缺位的現象。

第三，制度機制存在不足。一是預算編制和執行不足，“三公經費”缺乏一個統一概念，界限模糊，部分縣（市）由于無法精確預算“三公經費”支出而未公布預算統計表或預算報告；二是缺乏審計和報告制度，大多數縣級政府未開展“三公經費”審計，也未在財政預決算報告中列出“三公經費”支出的詳細信息；三是監督和追責機制缺失，未形成完善的監督體系，部門內部監督“不監督或少監督”，部門外部監督如立法、紀委監察、公眾監督等多方力量未真正發揮作用，而且缺乏約束性強的追責機制，未明確因為“三公經費”公開拖沓或數據不詳細而必須給予處分，未涉及超標使用的標準、處罰方式以及處罰程度等具體問題。

第四，信息技術水平較低。部分網站布局復雜、運行不暢、搜索功能無法實現，甚至還有的網站無法進入，信息搜尋存在較大的難度，這些問題的實質是基層政府在電子政務上的重視程度不足，其根源在于：一是政府投入資金少，縣級政府網絡硬件設施差，無法滿足網站高速運轉要求；二是無法吸引專業人才，也沒有條件可以吸納信息技術公司的落戶，致使相應技術和人才的缺乏。

（二）提升縣級政府“三公經費”透明度的策略

第一，筑牢思想基礎。一是從轉變政府職能著手，轉變當前政府高度集權、職能扭曲等現象，逐漸形成服務型政府；同時將“三公經費”公開當成打造服務型政府的一項重要抓手，讓社會公眾通過“三公經費”信息了解政府行為，通過政府職能的轉變逐漸扭轉政府官員固有的為官理念，正面引導政府官員維護公共利益，以“公仆”意識為價值追求，將“三公經費”公開納入官員績效考核體系，量化政府官員績效考核指標。二是引導社會公眾增強主動意識，促使社會公眾主動開展監督，各級政府及其組成部門必須充分公布“三公經費”數據，向社會公眾開放各類渠道，引導社會公眾正確履行監督職責，不斷培養自身參政能力，注重建立完善的公眾舉報制度；切實增強社會公眾監督能力，對“三公經費”有關信息進行詳細說明，以簡單易懂的方式公布信息，增強對“三公經費”數據代表意義的接受能力，有針對性地向社會公眾普及“三公經費”相關知識。

第二，強化制度執行。一要加大“三公經費”公開力度，規定內容公開時間，及時提供各項報告，在規定時間內必須提供“三公經費”預算報告、決算報告和審計報告，而且嘗試開展“三公經費”月公開；規范數據統計口徑，界定“三公經費”內涵，統一“三公經費”數據核算口徑，嚴格規定詳細數據目錄、統計范圍并要求提供具體的解釋說明；繼續加強中央本級、省級“三公經費”公開，充分發揮上級政府示范作用，逐步建立“三公經費”報告制度。二要強化“三公經費”公開約束，充分調動各方監督力量積極性，大力加強人大監督、紀委監督、審計監督，加強預算審核力度和預算執行審查力度，開展針對性專項監督，將“三公經費”支出和公開納入紀委監督范疇，參考官員“不作為”或“亂作為”甚至是挪用公款的標準來進行考核監督，實現“全過程”、“全領域”監督，及時向社會公布詳細的“三公經費”審計報告；構建有效的追責機制，使之成為行政問責或法律問責的一部分，以法律為準繩對在“三公經費”有關工作中表現不力的單位或官員進行責任追究，將“三公經費”公開納入官員升遷、績效、離任審計等范疇，量化考核指標，細化標準對責任人進行考核，考核不過關的官員，參照《公務員法》或其他有關管理規定，明確標準追究當事人與相關人責任。

第三，構建法律支撐體系。一是修改有礙于“三公經費”透明度提升的法律條例，盡快修訂《保密法》，確定詳細的保密范圍，清晰地劃分保密與非保密的界限，屬于非保密的內容要盡快公開相關的 “三公經費”信息；盡快修訂《政府信息公開條例》，將“三公經費”納入《政府信息公開條例》中，納入每年必須公開的項目內容之一。二是要制定“三公經費”公開專門法律或列入某部專門法律，基于與“三公經費”公開有著密切聯系的《預算法》的考慮，應當將“三公經費”有關內容納入《預算法》中，要求各級政府及其組成部門必須向社會公布詳細信息，也可考慮將《政府信息公開條例》通過正式的立法程序上升為《政府信息公開法》，在《政府信息公開法》列出“三公經費”公開專項條款。

第四，加強公開渠道建設。一是樹立“互聯網＋”思維，完善優化政府官網建設，充分整合縣級政府各部門資源，及時收集所有相關信息，形成以政府官網為依托的縣級網絡體系，優化政府官網頁面，設置“三公經費”信息公開專欄，分類別、分部門、分系統地展示縣（市）“三公經費”有關數據與說明；二是依托省級技術優勢，建設全省性“三公經費”公開或管理平臺，各縣級政府按照時間、內容、格式等要求填報，由省級信息技術部門提供技術保障；三是綜合利用各類信息渠道，如新聞報道、新聞發布會、縣級政府主要負責人或部門負責人主題訪談等電視平臺，還有各種機關報、政府公報、財政簡報等紙質媒體，構建“三公經費”公開渠道網。另外，積極應用新媒體技術，建立官方微博、微信公眾號發布“三公經費”詳細信息，廣泛開辟公開渠道。

（作者單位：江西財經大學財稅與公共管理學院）

[1]嚴仍昱.“三公經費”公開：意義、現狀及完善——以中央部門“三公經費”公開為例[J].廣州大學學報(社會科學版)，2013，(6).

[2]竹立家.用好的制度治理“三公”消費[J].中國黨政干部論壇,2014，(10).

[3]薛芬.“三公經費”公開亟需制度助推[N].新華日報, 2011-09-20（B07）.

[4]屈生富.“三公”經費信息公開機制構建[J].財會通訊, 2013，(3).

[5]謝柳芳,劉更新.三公經費披露體系與審計監控體系研究[J].會計之友,2015，(10).

[6]樊博,奚俞勰.政府內部運轉因素對“三公”經費透明度的影響[J].經濟與管理研究,2016，(11).

（本欄目責任編輯：阮靜）