“走出去”的國企國資如何監管？

監督沙龍

“走出去”的國企國資如何監管？

話題嘉賓

陳艷利：東北財經大學會計學院副院長，教授，博士生導師，主要研究領域與方向為資本市場會計與財務研究、會計準則（財務會計）研究、內部控制與風險管理研究等

李升：中央財經大學財政管理系主任，中財-鵬元地方財政投融資研究所副所長，副教授，碩士生導師，主要研究方向為財稅理論與政策

宋京津：江西財經大學會計學院教授，碩士生導師，中國注冊會計師，會計學博士后，研究方向是會計理論與方法

吳一平：上海財經大學講席副教授，特任研究員，財政學專業博士生導師，研究領域集中在財政政策與企業行為、財政治理與經濟發展等

主持人

王光俊：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

“國有資產是全體人民的共同財富，不是任人宰割的‘唐僧肉’。”近日，李克強總理在國務院第五次廉政工作會議上表示，國企國資走出去，監管必須及時跟出去。要健全境外國資經營業績考核和責任追究制度，確保企業境外國有資產安全運營和保值增值。

近年來，在“一帶一路”大戰略中，國企作為“走出去”的主力軍，在海外的投資運營活動越來越多。國資委主任肖亞慶在本屆兩會記者會上稱，現在中央企業從法人單位來看，有9112家企業法人大約在185個國家和地區進行投資運營活動，境外資產已有5萬多億。而隨著中央企業的進一步國際化、全球化，境外國有資產規模還會進一步擴大。與此同時，隨著境外國資總量的不斷增加，國資流失風險也在不斷增長。由于海外復雜的市場環境和當前監管的“鞭長莫及”等，不當投融資行為引起的國資損失案例不勝枚舉，利益輸送和交換、欺詐賄賂等亂象叢生，亟需強化監管。

為加強中央企業境外投資監督管理，推動中央企業提升國際化經營水平，今年1月，國資委對外發布《中央企業境外投資監督管理辦法》（國資委令第35號），要求貫徹以管資本為主加強監管的原則，重點從“管投向、管程序、管回報、管風險”四個方面，依法建立信息對稱、權責對等、運行規范、風險控制有力的中央企業境外投資監督管理體系，推動中央企業強化境外投資行為的全程全面監管。并提出建立發布中央企業境外投資項目負面清單，設定禁止類和特別監管類境外投資項目，實行分類監管。

自2009年開始，國資委曾多次對央企的境外資產進行了一系列排查工作，并針對央企境外資產先后發布了 《關于中央企業清理規范境外投資中個人代持產權有關問題的通知》《中央企業境外國有資產監督管理暫行辦法》《中央企業境外國有產權管理暫行辦法》《中央企業境外投資監督管理暫行辦法》等多個監管文件，逐步構建了境外資產的

監管體系。然而，在現實中，由于監管成本大、難度高，監管政策難以真正落實。當前我國國企國資“走出去”面臨哪些機遇與風險？境外國資監管現狀如何？對境外國資監管的難點何在？如何解決境外國資經營亂象？本期監督沙龍圍繞“走出去”的國企國資如何監管問題，就相關話題展開探討。

國企國資“走出去”面臨的機遇與挑戰

主持人：在“一帶一路”“走出去”各項大戰略中，國企作為主力軍，在海外的投資運營活動越來越多。日前，有消息稱美國聯邦貿易委員會批準了中國化工集團公司收購瑞士農藥巨頭先正達的交易。據悉，中國化工集團為國資委監管的國有重要骨干企業，曾于2016年2月宣布430億美元收購先正達，創下中國企業海外收購之最。您認為當前我國國企國資“走出去”面臨著哪些機遇與挑戰？

陳艷利：2017年4月10日正式發布的《對外投資與風險藍皮書》指出，央企海外資產已成為“海外中國”存量的主體，中國對外直接投資中長期前景良好，但違規決策、違規經營等現象時有發生，中外政治法律與文化上的矛盾沖突等因素也使得國企國資“走出去”面臨著挑戰。

我國國企國資“走出去”面臨的機遇：（1）“一帶一路”戰略提供了廣闊市場。“一帶一路”構想提出至今，中國已與“一帶一路”沿線國家正式簽署了多個經濟合作協議，沿線國家經濟結構互補性很強，為我國對這些國家和地區進行投資提供了一個安全穩定的國際環境。同時，“一帶一路”貫穿歐亞非三大陸，在有效轉移我國過剩產能、調整產業結構的同時，也較好地契合了東道國渴望發展的需求，為國企國資“走出去”開拓出廣闊的未開發市場。（2）國企改革深化助力其國際化經營。隨著新一輪國有企業深化改革的不斷推進，積極鼓勵混合所有制改革、完善國有企業現代企業制度，國有資本活力和管理效率不斷得到提升，為國有企業提高國際競爭力奠定了良好的制度基礎。同時，2017年財政部發布的《中央國有資本經營預算支出管理暫行辦法》（財預〔2017〕32號）明確將國有企業的“國際化經營”納入到了“向產業投資基金注資”項目中，強調以預算方式管理境外投資，將有效助力國企國資“走出去”。

我國國企國資“走出去”面臨著挑戰：（1）中外法律、文化融合不足。目的國的法律健全與否構成了國企國資 “走出去”的一大考量。我國與“一帶一路”沿線國家相互間文化與法律環境差異顯著，甚至東道國法律不甚健全，將會加大國企對外投資阻力和經營困難。文化與法律等方面的差異使得國有企業承載著國有資本 “走出”國門前應對目的國進行甄別和選擇，確保其政治環境、法律和監管規則應該可控安全。（2）海外投資管控體系亟需建設。我國國有企業與世界領先企業相比，海外投資起步晚，海外投資管控體系尚需加強。同時，由于我國資本市場以及會計師事務所等中介機構發展不完善，導致在信息披露時效率效果較差，國企在境外投資時面臨著更為嚴重的信息不對稱與資源碎片化問題，這不利于整合協調國內外經營活動，易造成資源浪費。

李升：機遇體現在：一方面，當前全球化趨勢不可逆轉，中國的經濟體量也日趨強大，這給中國企業走出去提供了便利。無論是發達的國際市場，還是不發達市場，對中國企業來說，均是機遇。國企把握境外的資源和市場，在國際市場上進行自我磨練，將有利于提升國際化經營能力和國際影響力，提高企業在國際市場上的被認可度，有利于企業做大做強。另一方面，通過走出去，有利于企業獲得先進的技術、優質的資源和先進的理念，為保證國家經濟發展和建設奠定必要基礎。

挑戰體現在：（1）從國際上看，當前，世界經濟在深度調整中曲折復蘇，正處于新舊增長動能轉換的關鍵時期。英國脫歐、美國特朗普總統上臺之后都表現出了強烈的“逆全球化”的政策取向。貿易保護主義抬頭，各國之間相互閉關鎖國、以鄰為壑，最終使全球經濟陷入“囚徒困境”。西方國家正在力圖搶占新一輪全球競爭的制高點，重構國際經濟秩序和經貿規則。在此背景下，國企、國資走出去，面臨嚴峻的挑戰。（2）除了要遵循國際市場的規則，還需要面對中外之間的文化差異、利益矛盾增多、全球貿易和投資保護主義升溫、部分國家對外資項目的要求和審核日趨嚴格等考驗。（3）國企需要練好自身功夫，需要適應復雜的國外市場環境，融入當地的市場；需要吸納當地的人才隊伍；不斷和當地的文化相互磨合；在當地經濟環境、市場需求的客觀基礎上，需要全面分析，探索和優化符合當地實際的商業模式。尤其是國企國資，如何保持競爭中立原則，避免出現市場競爭規則的爭議，是國企走出去需要首先面對的問題。

吳一平：一個國家對全球的影響力不僅是輸出多少產品，更重要的是輸出多少資本，并且利用這些資本影響全球的經濟規則與貿易格局。從產品輸出到資本輸出，是一個國家在世界經濟版圖中不斷“晉級”的經典路線圖，從2014年開始中國已經實現境外資本凈輸出。對于掌握國家經濟命脈的國有經濟，“走出去”已經成為必然趨勢。國有資本“走出去”有助于降低日益增高的國內生產成本，產品本土設計、本土生產、本土銷售，更容易增強企業在境外的競爭力，同時也省去了中國產品輸出國外的審批嚴格、流程復雜等壁壘，在時間、價格上獲得優勢。對于大型國有企業，實現資本輸出境外將幫助企業更容易獲得品牌、經驗及技術，更容易實現全球戰略布局、獲得優勢資源。但是，國有資本走出去也有很多失敗的案例，比如中國礦業聯合會常務副會長王家華曾指出中國海外礦業投資，大約80%是失敗的。國有資本走出去風險主要集中在境外國有資本缺乏監管、國外政治不穩定因素、對當地市場分析不準確、文化差異、匯率問題、勞工環境等方面。

宋京津：正如國家主席習近平在世界經濟論壇2017年年會開幕式中所言，“今天，我們生活在一個矛盾的世界之中。”這是最好的時代，也是最壞的時代。

好的方面是全球經濟一體化給我們帶來了前所未有的路徑和機遇。經濟一體化加劇了資本的流動性，換句話說，資本可以流出國界，流向更加需要它的地方。虛擬經濟因此得以成長并繁榮起來，實體經濟也相應煥發新的生機。

壞的方面是全球經濟一體化給我們帶來了前所未有的風險和挑戰。經濟一體化加劇了實體經濟的經營風險，換句話說，買方市場的逐步形成，使得企業特別是先天條件良好、后天又養尊處優的國有企業面臨異常激烈的競爭。在資本市場發展極不平衡的世界格局下，虛擬經濟所面臨的風險更難以把控。

主持人：據報道，近年來，國企海外資產流失事件頻出，如中航油“陳久霖事件”造成損失約5.54億美元，中鐵建在沙特項目虧損41億元，中石油原海外業務板塊負責人薄啟亮通過利益輸送、尋租侵占獲取巨額財富，南北車海外惡性競標變相導致國有資產貶值，等等。您對此作何評價？您認為國企國資在“走出去”的過程中存在哪些問題？

陳艷利：隨著國有企業積極開發境外市場，國有企業境外資產規模超過5萬億元人民幣，以高鐵、核電為代表的示范性工程已在海外國家建成。但是境外資產投資也嚴重暴露出了投資風險意識不強、重投資輕管理以及管理人員監管不到位等問題，導致我國國有資本在境外流失嚴重。

一是海外投資項目風險管控不足。國有企業進行海外投資起步晚、經驗少，在進行項目可行性分析時易忽視國內外差異、低估境外投資風險，在未全面進行風險評估時就盲目簽約；在項目建設過程中，對于風險的防范和反應速度慢，風險意識不強，無法及時遏制虧損擴大。

二是企業間缺乏協調，易發生惡性競爭。國有企業同屬于一個股東，本應以實現國有資本保值增值為目標開展海外經營。但在實踐中，國資委雖然作為監管國有企業代表出資人的專門機構，但其對國企之間的業務開展缺乏協調機制；同一行業的國有企業均以自身利益為主進行業務上競爭，相互打壓，出現“鷸蚌相爭，漁翁得利”的后果。

三是重視投資建設，輕視資金管理。國有企業將海外投資視為轉移過剩產能的“法寶”，都在如火如荼地進行海外投資項目的申報與建設；但在投資資金管理方面卻“無人問津”。我國雖已將海外投資資金作為國家對國有企業注資納入到國有資本經營預算中管理，但未出臺關于下撥資金的申領、使用、監管等資金管理細則。同時，現行的國有企業收益上繳政策只針對國有獨資企業實施，對于境外國有企業的收益部分還未加以充分利用。海外資金管理的輕視背離了“以管資本為主”的政策導向，嚴重阻礙了境外國有資本的盤活。

四是管理者權力過大，違規經營現象頻發。國有企業層級多一直是國企改革關注的問題，而境外國有企業更是處于監管末梢。遠離國內母公司的海外企業管理者因缺乏監督約束，易形成“內部人控制”。又由于境外國有企業同時承擔著國家經濟與政治形象的重任，即使出現虧損也由國家買單。管理者利用這一監管漏洞，從事高風險項目、進行關聯交易等違規經營行為達到個人利益的滿足。“陳久霖”事件與“薄啟亮”事件均是這一問題的前車之鑒。

李升：據國務院國資委公布的數據顯示，截至2014年底，絕大部分中央企業都在境外（含港澳地區）設立了分支機構，這些機構遍布在世界150余個國家或地區，資產總額已經達到38.7萬億元。在國資委監管的中央企業純境外單位中，資產總額、營業收入、利潤總額已分別達到4.68萬億元、4.49萬億元和1200億元。除了央企在境外的巨額資產，地方國企境外資產也頗具規模，僅在“2014中國100大跨國公司”榜單中的34家地方國有企業，其海外資產已經達到4757.8億元。首先，由于境外國資的規模越來越大，國企海外經營的風險也在逐漸加大。其次，由于境外國有資產管理難度，遠甚于國內國有資產管理，且更具有復雜性，境外國資的監管體制機制，尚處于不斷完善當中。最后，由于當前國際經濟形勢愈發嚴峻，國企走出國門所面臨的環境更具有挑戰性，國有企業的經營風險徒增，因此國有資產流失的可能性增多。

宋京津：頻頻出現的國企海外資產流失事件告誡我們，加強監管勢在必行，不要等出了問題，而且是出了大問題，才后悔莫及。國企國資在“走出去”的過程中存在一些必須面對的問題包括：（1）一定要“走出去”嗎？還是為“走”而“走”？或是一哄而上，“大家一起走出去”？（2）“走向何方”？如果應資本流動或資源配置的規律，一定要“走出去”，那么一定要明確心中的目標，看清腳下的路，不要輕易迷失了方向。（3）“走出去”之后，能“帶回來”什么？也就是說，“走出去”只是經營手段，“帶回來”才是根本目的。國企不是“唐僧肉”，各種集團勢力都想咬一口。要考量投資效果，落實經濟責任，貫徹問責機制。

吳一平：國有資本“走出去”雖然對于中國擴大國際影響力具有重要意義，但是國有資本的境外流失問題嚴重，其原因主要有以下幾條：首先，誠如國資委領導在內部會議批評的，部分央企主管“為創造政績”、“營造自己的王國”、“打造知名度”、“情況不明決心大”，盲目投資造成國有資產流失。其次，投資行為缺乏監管，境外產權管理制度整體上不健全，管理人才缺乏，投資項目存在未經批準、未經科學調研而盲目進行投資經營問題，相關人員將國有資產以個人名義在外注冊，任用外籍人員不當導致國有資產流失。最后，商標、企業信譽、專利等隱性資產被忽略，資產流失嚴重。

強化境外國企國資的安全運營和常態化監管

主持人：據背景材料所述，自2009年開始，國資委多次對央企的境外資產進行了一系列排查工作，并針對央企境外資產先后發布了多個監管文件，逐步構建了境外資產的監管體系。然而，在現實中，由于監管成本大、難度高，監管政策難以真正落實。境外國企國資監管現狀如何？對境外國企國資監管的難點何在？請談談您的看法。

陳艷利：當前境外國企國資監管體系在不斷完善，已經初步建立涵蓋境外投資全過程的國資監管體系。首先，通過嚴格境外投資計劃審批制度，力求最大限度防止決策失誤導致的國有資產流失，落實國資監管機構“守門人”的角色。其次，不斷優化境外投資持續監管制度，通常采取重點項目、重點檢查與持續跟蹤分析相結合的手段，動態調整投資計劃的落實情況。最后，不斷提升境外國有資產評價管理制度的適用性，規范境外投資項目的事后評價，總結投資經驗，為提高投資管理水平提供了重要保障。此外，外派監事會、派駐紀檢組、境外經濟責任審計等試點工作，成為國企國資境外監管的堅定力量，重點聚焦涉及國有資產重大流失的事項和環節，著力發現境外國有企業存在的可能危及國有資產安全的問題，一定程度上維護了國家出資人的合法權益。

必須正視的現實是，境外國企國資監管政策的執行效果尚有空間，在監管協調性、靈活性以及東道國干預等方面的問題不容忽視。在監管協調方面，審計署、紀檢監察、財政部及國資委等機構相互之間缺乏合作，缺乏必要的信息共享和成果共用機制，造成重復檢查和監管資源浪費現象。在監管靈活性方面，由于外事管理在制度上的限制，項目組在檢查人員數量和境外檢查時間上受到嚴格的限制，檢查部門無法實施全面性檢查，一定程度上影響了境外國有資產檢查的效果。最后，在東道國干預方面，由于投資東道國出于對其國家主權的敏感及法律條款的差異，有時會對我國國資監管機構的審計和監管難以接受，從而對境外資產監管和審計造成一定的阻礙。另外，目前國企國資監管機制與我國的國有資本經營預算監督體系之間的銜接性較差，其預算監督手段和監督機制重視不足。

對于境外國企國資監管，需面對和正視以下難點所在：第一，國有企業產權屬于國家所有，境外國有企業經營不僅要實現保值增值的目標，還承載了較多的社會責任，國企國資監管機構安排監督工作時需要統籌多方面因素，監管目標的合理性成為監管的一大難點。第二，董事會對經理層的制約是降低代理成本、提高資本運營績效的重要手段，目前國有企業公司治理機制尚不健全，遠在海外的子公司董事會職責的落實情況更是不容樂觀。第三，境外國有資產審計法律依據不足，目前對于境外國有資產審計的組織方式、審計范圍和審計評價等具體方面缺乏實施細則。另外，對境外國有企業進行審計時，異國法制差異對審計工作的順利進行造成一定的阻礙，加大了審計的難度。

李升：監管現狀：（1）當前對巨額的境外國資缺乏審計，存在著大量的監管空白，審計覆蓋面有待擴寬到境外國資上。（2）隨著境外國資規模越來越大，經營范圍越來越多，監管的難度也越來越大。海外投資的風險較大，受制于地緣政治、文化背景等多個影響因素，監管的難度增加。（3）國資監管缺乏完整的體系，監管缺乏系統性設計。目前對境外國有資產監管大多依靠企業的內審機制，“自己管自己”，國家審計部門對境外國企國資的審計，主要是以企業內審和企業上報審計結果為依托。

監管難題體現在：（1）難以真實判斷國企國資海外經營失敗的成因。由于受諸多因素的影響，使得國企海外經營本身存在著較大的風險，在此背景下，海外國企經營失敗時，對國企海外的監管工作往往難以真正區分國企國資惡意流失和國企經營失敗，這使得監管工作存在考驗。（2）境外國有資產的監管成本高、難度大。境外資產領域項目數額大、監管難度高，審計工作“鞭長莫及”。在企業的國外生產經營過程中，項目的投入、招標的運作、采購經營、股權評比和基礎建設等都存在著資金的漏洞，這些都對審計工作提出了新的要求。（3）在境外審計工作方面，除了當前對境外國企國資審計力量不足以外，還涉及投資國的法律、規則等涉外審計業務，審計工作的開展難度較大。

宋京津：國資委多次對央企的境外資產進行排查，并構建了境外資產的監管體系，這是事實。但問題是央企的實際控制人（或最終控制人）是國資委。所以，這屬于主管部門或者大股東監督。但這個大股東太特殊了，它的職能往往缺位或虛化，導致監督效果不盡如人意。

對境外國企國資監管是有難度的。因為制度背景不同，法律體系不同、商業慣例不同、所用的會計準則也有差異，特別是美國會計準則與中國會計準則和國際會計準則的差異很大。如果中國公司到美國上市，用美國準則進行會計呈報的話，監管難度很大。而且，由于投資地域的原因，鞭長莫及，監管成本很高。

吳一平：國有資本監管的難點主要集中在以下幾個方面：首先，對于境外國有資產沒有一個統一的管理機構，各相關單位處于既都管又都不管的狀態，導致國有資產家底不清。其次，對于境外資產，國內投資機構鞭長莫及，很多不得以采取以包代管的模式，這導致普遍存在境外國有資產股權代表、董事長、總經理集于一身的現象，控制人在缺乏約束的情況下采用非法手段，化公為私，中飽私囊。再次，缺乏對境外國有資產的嚴格監控。最后，財務“兩本賬”，操作不符合當地法律法規。

主持人：對于境外國企國資監管，國資委主任肖亞慶近期表示，要落實集團總部和境內投資主體經營管理責任，全面厘清發展方向模式，清理海外資產，深入開展境外投資項目專項監督檢查，進一步加強企業內部審計監督，做到境外企業、境外業務審計全覆蓋，加強對重點企業、重點業務的年度審計。您對此作何解讀？今年1月，國資委發布《中央企業境外投資監督管理辦法》，提出建立發布中央企業境外投資項目負面清單，設定禁止類和特別監管類境外投資項目，實行分類監管。您認為這些舉措的落地實施能否有效解決境外國資經營亂象？

陳艷利：針對上文肖主任對境外國有資產監管提出的措施，主要從以下三個方面進行解讀：

一是明確責任，加強監管。我國雖已出臺文件建立了國企負責人業績考核體系，但在落實中仍有考核體系不夠全面、劃分責任不明確、負責人為完成指標不均衡發展的問題出現。對于境外國有資本經營管理責任的落實情況更是堪憂。所以，一方面要增強集團總部以及境內投資主體對境外被投資單位或項目的監管意識，明晰責任；另一方面，還應從管理架構和規章制度上明確監管責任，形成與境內國有資本監管體系相配套的境外監管體系，形成 “誰負責，誰買單”的盈虧責任機制。

二是厘清方向，正確投資。國有資本境外投資應當堅持走符合企業發展戰略和國際化經營規劃的道路，遵守國有資本經營預算支出中國有企業資本金注入規則，即更多投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。此外，還應注意境內外業務協同，選擇與自身實力相適應的境外項目，切實以國有資本運營效率最優化為目標進行境外投資。對于無效重復項目應及時清理，防止國有資本貶值流失。

三是全面審計，重點突出。對于境外項目，不應以成本高難度大為由而放松審計。首先，境外國企應建立內審部門，加強內部審計力度，并定期向董事會或董事匯報審計結果；其次，積極推動海外投資全過程審計；最后，在全面審計的基礎上要有的放矢，對于重要國有企業、重要項目進行專項審計檢查，以應對其面臨的特別風險。

關于負面清單制度對解決境外國資經營亂象的作用，主要有以下兩點：

一是明確方向，降低風險。負面清單管理制度通過劃分禁止類、特別監管類，明確境外投資方向，引導企業科學合理投資，有效避免因盲目投資于“禁止類”項目而最終經營失敗的風險。同時，負面清單制度也給予中央企業一定的自主權，對于未納入負面清單的項目，中央企業可自主投資，這有利于調動中央企業經營決策積極性；另外，境外國有企業還可結合自身實際，制定更為嚴格具體的負面清單，實現了 “因地制宜”的效果。

二是分類管理，有效監督。負面清單管理制度明確了對各類投資項目的監督力度。一方面實現了對各類境外投資項目的全方位監督，另一方面對不同投資項目采取不同的監管措施，更具有針對性。并且分類管理也可以在不影響監管效果的基礎上降低監管成本，從而大大提高監管效率。

雖然國有企業境外投資負面清單制度在解決境外投資問題上具有一定的作用，但是單純依靠建立國有企業境外投資負面清單制度無法完全解決境外投資亂象，還應通過建立完善的境外投資監督體系全方位解決投資過程中出現的問題。

李升：首先，由于近年來境外國有資產迅速增長，完善境外國有資產的監管機制已經迫在眉睫。其次，加強境外企業、境外業務審計，是保證境外國企國資安全，實現保值增值的重要方式。

宋京津：“走出去”，是全球經濟一體化的必然趨勢。你不 “走出去”，外資企業也會“走進來”。但問題是，“走出去”的企業管理層不要以為是“將在外，軍令有所不受”。而是要重新認識自身的責任，不僅要對企業的國內利益相關者負責，也要對企業的國外利益相關者負責。而且國有企業特別是央企的管理層，首先要有清楚的意識，即要對生產資料的所有者（中國人民）負責。

同時，僅僅有這種責任感還是遠遠不夠的，還要把這種責任感制度化，這就需要監管制度跟上。我不能保證上述這些舉措的落地實施是否能有效解決境外國資經營亂象，但我認為，這是一個很對的思路。自律和他律雙管齊下，國企管理層帶著“緊箍咒”走出去，才會不忘初心，不致迷失方向。

主持人：近日，李克強總理在國務院第五次廉政工作會議上表示，要健全境外國資經營業績考核和責任追究制度，確保企業境外國有資產安全運營和保值增值。您對此有何想法和建議？

陳艷利：國有企業境外經營相較境內經營有其特殊性，在建立健全境外國資經營業績考核和責任追究制度時應考慮境外經營的特殊性，才能使制度真正發揮作用。據此，在制定境外績效考核與責任追究制度時應考慮以下兩點：

第一，在經營業績考核機制構建方面，需要充分考慮境外國資經營的特殊性和所在國的經濟法律環境，合理確定經營業績考核目標和評價指標，并注意有效利用《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》的經驗積累，突出業績考核的針對性和有效性，以提升國有企業境外經營的核心競爭力。在制定境外經營考核體系過程中應做到全面考核，應將境外社會責任的履行情況和法律遵守等有利于企業長遠發展的指標納入考核中，統籌考慮境外國有資本的運營效率和效果。

第二，在責任追究制度建設方面，注意嚴格追責與適度激勵的有機配合。一方面，在責任追究過程中，注意加強境外績效考核與責任追究制度的銜接性，注意加強任期與離任責任審計的相互配合，對于造成國有資產損失以及其他嚴重不良后果的國有企業經營管理人員，嚴肅追究問責，實行重大決策終身責任追究制度。另一方面，要建立與國際接軌的市場化經營管理者激勵機制，減弱其徇私舞弊的動機，持久地調動經營管理者的積極性，促進境外管理者的廉潔從業，從根本上確保境外國有資產安全運營和保值增值。

李升：健全境外國資經營業績考核和責任追究制度，對于確保企業境外國有資產安全運營和保值增值，具有重要的意義。（1）形成科學合理的經營業績考核指標體系，是進行境外國企國資經營業績考核的前提。當前對國企的經營業績考核體系，存在著重利潤、輕現金流量；未全面考慮非財務指標且非財務指標缺乏量化等問題。（2）經營業績考核制度，應當尊重企業生產經營管理的自身規律。國有企業，尤其是境外國企，多數是處于一般競爭性行業的國有企業，國有企業自身具有所處行業的特殊性、經營性活動的規律性、市場經濟的周期性等特點，通過經營業績考核方式進行考核和監督，需要兼顧企業的生產經營規律，即在保持業績考核的必要性的同時，迎合國有企業境外經營模式創新、戰略謀劃等方面的挑戰，處理好與企業主體的激勵相容問題。

吳一平：首先，建立統一的境外國有資產管理機構，對國有資產的境外投資、經營、產權、人事任用等進行嚴格管理。其次，強化責任主體，對于國內投資主體加強保值增值考核，加強績效管理。再次，改變境外國有資本重布點、重審批、輕管理的問題。最后，加強對境外國有資產投資行為的財務審計管理。

宋京津：首先，什么是資本？根據馬克思的觀點，資本是能夠帶來剩余價值的價值。在財務會計中，資本，就是所有者權益，是全部資產扣除全部負債之后的剩余權益，也稱凈資產。在財務管理中，資本是長期負債與所有者權益之和。這里，我用財務會計中的概念來定義“資本”。

資本保值與增值問題一直是我國國有企業特別是央企的核心問題。在不考慮接受投資與分配股利的情況下，保值是指期末凈資產大于等于期初凈資產，即所有者財富沒有縮水或貶值；增值是期末凈資產大于期初凈資產，即所有者財富有所增加，或者說有利潤產生。國有企業特別是央企集中了公有制生產資料進行運營，其運營效果應該向全體人民交代，接受人民的審核與監督。但囿于監督成本與可操作性等，應該接受代表人民利益的相關部門進行監管。因此，無論 “走出去”與否，國有企業接受監管都是必須的。

健全境外國資經營業績考核和責任追究制度是要同時進行的。也就是說，現在的監管不再只限于對收入、利潤、或每股收益等財務指標進行考量，更要加強對投資效果的評價和投資責任的追究，深入考察國企特別是央企管理層受托責任的履行情況。

主持人：您對境外國企國資的系統化、常態化監管還有哪些措施建議？

陳艷利：關于我國境外國企國資的系統化和常態化的監管，主要建議如下：一是進一步重視和完善與境外國有資產監管相關的法律法規，加強規范指引，為境外國有資產監管的系統化、常態化提供法律保障。二是注意統籌協調境外國企國資監管建設與國企分類改革、完善現代企業制度、以管資本為主加強國資監管等國企改革重點內容之間的關系，形成國企改革各要素之間相互配合、相互促進的良性互動。三是盡快成立國有企業境外投資協調機構，建議由國務院國資委牽頭，設立專門機構或常態化機制，負責國有企業海外投資的協調工作，避免境外國有企業內部無序競爭。四是持續提升監管技術和方法的創新和完善，推進境外國有企業會計信息化建設，實現國企國資監管的網絡化、信息化，不斷提升相關監管工作執行的效率、效果。五是加強境外投資國有企業的內部控制制度和治理機制建設，充分發揮國有企業在相關監管工作中的主動性和配合性。

李升：在我國，對國有資產的監督體系可以由外部監督體系和內部監督體系構成：外部監督體系主要包括國有資產管理機構的監督、審計機構的監督、驗資機構及注冊會計師的監督等。內部監督體系主要是指企業內部監督機構，如監事會的監督。數萬億海外國資面臨流失風險，應完善境外國資審計制度，建立常態化海外國資的監管機制，以有效防止境外國有資產流失：（1）健全境外國資的審計制度，是對境外國資進行系統化和常態化監管的前提。（2）完善監督體系，是關鍵。要形成內部審計為基礎，中介機構審計為推動力，國家審計為關鍵，相互補充，形成 “三位一體”、完善的審計制度體系。不能僅僅依靠國企的內部審計，否則容易形成“內部人控制”現象。在監管體系上，應盡量避免多頭監督，最后可能無人監督的問題。（3）進一步突出國家審計的重要性，提升審計權威性，是重點。要把所有的國有企業，包括境外投資都納入審計監督的視野，對國有企業實行國家審計全覆蓋。（4）推動國企完善公司治理結構、建立現代企業制度，是基礎。董事會、監事會和管理層等明確分工、互相制衡，在防范國有資產流失方面有積極作用。改變當前“監事會不獨立，監事不監事、監事懂事和難以監事”的現狀，增強內部紀律監督部門的權威性，充分發揮內部監督職能。對于監事會，可以通過進一步完善監事會的設置，如監事會當中職工代表的比例不得低于三分之一；進一步擴大監事會的職權；或者進一步規定監事的任期問題，如監事的任期大于董事的任期，等等，以更好地發揮監事會職能。

宋京津：一是將國家審計、CPA審計與企業內部審計相結合，構成全方位的監管體系。二是監管應該常態化、持續化和過程化，要由公司業績監管深入到內部控制監管。三是獎懲分明。查出問題，不能姑息，整改措施要落實，責任追究要到位，而且責任追究期限要長，不能止于管理層卸任或退休；查出業績，也要宣傳，樹立學習典型。

專家點評

唐大鵬：東北財經大學會計學院審計系副教授，碩士生導師，研究方向為國家審計、政府內部控制、政府會計和資本市場會計問題研究

在奉行“走出去，引進來”的新經濟政策中，國有企業“走出去”勢頭較猛，但也出現了經營不善、風控薄弱等現象，導致近乎70%的海外投資以失敗告終；有的企業甚至內外勾結謀取私利、惡意轉移資產，比如中石油海外業務高管利用制度漏洞通過成立關聯公司在海外項目中尋租自肥、中飽私囊，造成國有資產嚴重流失。因此，加強境外國企國資監管已經成為國有企業改革、經濟結構調整，甚至促進國際合作發展的重要任務。為有效落實境外國有資產監管工作，《中央企業境外國有資產監督管理暫行辦法》要求企業在履行監督管理職責中應 “建立健全境外企業監管的規章制度及內部控制和風險防范機制”，從內部管理角度強調了權力制衡、運行規范、風險控制、拒腐防變的重要作用。

一、強化境外國企國資監管的外部壓力

（一）強化境外國企國資監管是推進體制改革的政策要求

鼓勵國有企業對外投資是推進供給側改革的重要手段，為深化中國體制改革提供良好契機。供給側改革要求下，企業“走出去”能夠促進產能的國際轉移，借助區域性的聯系緊密的市場，為消化過剩產能提供一個很大的空間。

但是國企國資僅從形式上走出去并不能滿足供給側改革目標，國務院發展研究中心原副主任劉世錦認為，可以爭取過剩產能走出去，但在短期之內恐怕不能抱太高期望。因為過剩產能走出去到其他國家，不一定有競爭力。因此“走出去”行為背后必須要有充分科學的制度設計和控制手段予以保障，強化對境外國企國資的監督管理。

（二）強化境外國企國資監管是順應國際形勢的發展要求

2008年至今體現出國際貿易頹廢、世界經濟需求萎靡不振，在這種情況下很多國家普遍出現在基礎設施建設、民生建設、互聯網貿易多個領域沒有成熟科學的產品供給，而這恰好給中國的國有企業提供了機遇。但因為國際整個政治經濟發展出現大量黑天鵝事件，比如說英國脫歐、特朗普當選、土耳其軍事政變、美軍空襲敘利亞等，意味著可能會出現一定程度的反全球化、逆全球化現象，加劇了境外國有資產安全風險，因而對境外國企國資管理提出更高要求。

（三）強化境外國企國資監管是彌補企業短板的管理要求

面對復雜的國際政治環境以及經濟形勢，現有體制下國有企業在管理、技術等方面表現出嚴重的滯后性，無法適應當前國內外的政策及發展要求。因此，有效的外部監管能夠在一定程度上彌補國企改革存在的問題，并為國有企業的對外投資業務提供一個健康的發展空間。

國資委作為國企國資的主管部門，針對境外國企國資管理先后發布了多個監管文件，為建立境外國企國資監管體系提供了必要的制度支持。然而，在現實中，由于監管成本高、難度大等原因，監管政策難以真正落實，外部監管與內部經驗難以有效對接。同時，單一的監管手段無法滿足對于金融風險、市場風險、法律風險等多個風險的綜合控制要求，仍存在管理碎片化的問題。

因此，基于上述監管壓力分析，以內部控制為視角能夠為強化境外國企國資監管提供一個科學有效的思路。

二、健全境外國企國資公司層面發展環境

（一）組織架構

有些境外企業雖然在形式上建立了現代企業制度，但距離規范化還有一定距離，比如董事會與經理層未完全分離，經常一個人就可以既代表董事會又代表管理層。權力制衡缺失直接會對決策有效性產生影響，一方面，董事會對管理層的監督控制作用弱化，“人治”現象仍比較突出；另一方面，“一支筆”、“一言堂”的現象難以避免，給管理層尋租提供了空間。

因此，應不斷完善法人治理結構，實現決策權、執行權與監督權的相互分離與制衡；其中決策獨立要求企業一方面要避免治理層與管理層的交叉任職，另一方面要建立健全境外國企國資“三重一大”決策機制，大力推進決策科學化、民主化、法治化。同時，還應建立包括審計委員會、企業黨組織等的多元監督主體，探索堅持黨的領導與完善公司法人治理結構相結合的有效途徑。

（二）發展戰略

由于境外管理模式尚不成熟，存在企業短視近利、目標狹隘等現象，比如中海外急于以低價中標的策略進入歐盟基礎設施市場卻最終落魄收場。另外，企業戰略制定可能會受制于國資委作用，而國資委在戰略設定時更多出于保值增值目標，弱化對于境外政治、經濟、文化、法律等環境因素的綜合分析，因而加劇了企業的戰略風險。

為保證戰略定位的準確性，境外國企國資的戰略定位應與外部環境相一致，充分考慮體制改革的政策要求、國際形勢的發展要求以及企業提升的管理要求，制定并實施長遠發展目標與戰略規劃。同時，可以借助組織架構設計，比如在董事會下設立戰略委員會，實現發展戰略對企業活動的指導性作用。

（三）人力資源

隨著中國企業對外投資的快速增長，境外人力資源管理也暴露出越來越多的問題。首先高管聘任缺少制度約束，任人唯親的現象大量存在。其次，對人員勝任能力的要求，標準、培訓、績效評價都沒能落實到操作層面的制度規定，尤其表現為高管人員缺少必要的境外國企國資管理經驗能力。最后，企業對定額定崗管理不明確，造成人力資源缺乏或過剩、結構不合理、開發機制不健全等問題。

因此，企業應明確崗位職責、工作紀律、工資薪酬等內容，實現境外業務定額定崗管理，并完善境外管理人員的定期述職和履職評估制度。同時，國資委應發揮有效的制衡作用，比如提供境外管理人才庫或組織高管定期輪崗，遏制企業通過境外人員安排建立利益輸送渠道。另外，應加強決策過程中對專家論證的重視程度，提供必要的經營管理技術支持。

（四）社會責任

習總書記在推進“一帶一路”工作建設的座談會上強調要造福沿線的各國人民，這對企業在海外履行社會責任提出了更高的要求。但目前我國整體境外投資的社會責任意識較弱，對內國有資產流失現象嚴重，對外難以產生積極的外溢效應。

由于對外出資一定程度上屬于代理履行國家事務，因而要求企業擴大社會責任范圍，在對技術、資金以及人力的投入基礎上，協同促進當地就業、生態等問題。比如在高鐵外交思路下以鐵路工程建設促進雙邊政治、經濟、文化等方面的合作共贏。同時，企業還應關注對于員工、供應商、消費者、債權人等的社會責任，比如境外項目一旦失敗要如何解決員工安置問題、銀行還款問題等。

（五）企業文化

在實際管理過程中，不少企業會出現典型的“東道國中心主義”或者“本國中心主義”，缺少理性的商業思維。尤其在追求文化差異的過程中，很多企業忽略了根本的社會主義道德觀，未能踐行誠實守信、艱苦奮斗的經營理念，從而滋生大量經營亂象以及腐敗問題。

因此，在跨文化融合過程中，境外國企國資應當堅持互利共贏原則，加強與境外政府、媒體、企業、社區等社會各界公共關系建設，營造良好的外部環境。同時，企業文化還要與廉政建設相一致，按照依法治國與以德治國相結合、社會誠信建設的治理要求，在企業文化形成過程中嵌入廉政建設。

三、優化境外國企國資業務運行制度

（一）資金管理

隨著資金自主使用權下放至企業，資金活動亂象頻發，資金的安全性難以得到有效保障。從國內企業內部控制來看，往往強調資金保管安全問題，而缺少對于資金價值安全的考慮。然而在境外國企國資管理中，理財工具種類較多，公允價值理論成熟，企業對于尚無特定用途的閑余資金往往不會以銀行存款的形式進行保管，因而增加了資金安全管理的難度。

為防止境外企業的“倒短”行為，在使用時企業應形成以目標收益率與實際收益率為界限的收益率浮動區間，為資金安全提供有效的控制手段。同時，除了對利率風險大的實行管控外，對于以外幣形式管理的貨幣資金還要充分考慮資金的匯率風險，防范貨幣貶值造成的國有資產流失損失。

（二）籌資管理

在國內市場中，由于股權融資成本遠低于債券融資成本以及供給側改革下以債轉股形式滿足去杠桿要求，企業傾向于進行股權融資。然而境外國企往往以債權融資為首選，一方面企業股權融資需要滿足一系列上市要求，另一方面國外的銀行融資成本普遍較低。因此，在境外籌資管理上，應重新設計籌資途徑的選擇機制，完善企業債權融資機制，實現債權融資常態化管理，同時加強對于股權融資風險的監管，充分了解境外資本市場籌資環境。

（三）投資管理

在投資管理上，企業應根據投資形式，設計差異化管理。第一種，對于購買境外金融工具，包括股票、債權、期權等行為，在投資前進行充分的可行性研究以及專家論證，重點防范利用國有資本從事關聯交易、投機倒把等非正常資本市場活動。第二種，對于在境外成立的實體公司，要保證企業經營的獨立性與自主性，包括對所在國合法性審查、政治風險論證、經濟收益評估等內容。國企對于政府的義務更多是定期足額上繳國有資本經營收益的30%，國資委也要從“管人、管事、管企業”向“管資本”進行轉變，減少政府干預。

（四）營運管理

境外國企國資的營運管理主要包括采購管理與銷售管理。

境外國企采購活動面臨著從國內市場向國際市場轉變的壓力與威脅。由于存在信息不對稱，僅憑借競標文件難以對供應商進行客觀、準確評價，而且投標人可能存在低價競爭的心理，對投標人綜合實力的競爭具有局限性。因此，企業應基于境外供應商市場環境重新設計招投標機制，加強投標人資質、信譽、財力等方面的調研，對于頻繁低價的采購行為可以建立預選供應商庫或者框架協議，通過長期合作強化對于交易雙方的約束。

而在銷售環節，要重點防控境外企業的傾銷行為。比如，2015年歐盟對外宣布將對進口取向硅鋼征收6個月的稅率為28.7%的臨時反傾銷稅，其中就包括武鋼與寶鋼。因此，境外企業銷售要嚴控定價環節，通過市場調研、資產評估、合作談判等方式確定資產公允價值，保證資產價值與銷售價格相匹配，避免質優價低銷售導致的國有資產流失。

（五）資產管理

企業內部資產管理相對薄弱，表現為產權主體界定不清晰，導致資金投入與產權所有不匹配；資產登記范圍不完整，無法及時掌握境外國有資產狀態；資產使用規定不明確，難以進行有效的分類管控；資產評估過程不科學，資產價值缺少公允價值基礎。

因此在資產管理中，首先要明確產權問題，避免后期產權糾紛帶來的資產流失損失。對于境外提供的固定資產或者無形資產，比如土地使用權問題，應在取得時確定資產的使用期限和標準，避免外方違約收回資產，或者以資產為抵押取得的資金鏈斷裂。在資產計價上，選擇更加符合資產使用環境的計價方法反映資產價值、計提資產減值、計量相關損益，滿足資產信息決策有用目標。在資產報告中，建立資產實時報告制度，并定期對資產組織清查盤點，及時反映資產存量情況。

（六）預算管理

境外國企國資管理造成國有資產流失的原因之一在于預算軟約束，即資金使用缺少控制機制，資金使用過程不清晰、不規范。管好資金首先要抓住預算這個“龍頭”，預算是實現境外國企國資管理事權與財權相匹配的重要手段。對于境外國企國資的資金使用情況，應以國有資本經營預算為抓手進行控制，完善預算全過程管控，做到“預算前提申請、無預算不執行”，通過對預算情況的監管為國資委“管資本”提供一個抓手。

（七）合同管理

企業的資金管理、投融資管理、資產管理、采購管理、銷售管理等活動都需要合同作為保障。在合同談判中綜合考慮法律風險、金融風險、勞工風險、政治風險等因素對于合同履行的影響；在合同簽訂中要明確合同條款，明確潛在的違約責任，同時征詢當地律師意見避免合同中存在對企業不利條款；在合同執行中對合同執行進度進行跟蹤確認，及時發現合同履行方的違約行為，比如在工程項目實施過程中施工方是否存在業務外包行為。

（八）信息系統

信息系統是連接企業內部各個部門、境外子公司與母公司、境外企業與國資委等主體之間的有效手段。信息不對稱以及信息失真等問題是造成國資委對境外國企國資監管缺失或薄弱的重要原因。因此，對于境外國企國資的監管應充分發揮信息系統的作用，包括人事系統、資金系統、資產系統和財務報告系統，對人力資源及崗位設置、資金使用流轉過程、資產形態與價值、財務報告等內容實現信息互通與共享，并在各系統中實現信息數據制衡，便于國資委進行實時監管。

四、完善境外國企國資監督問責機制

（一）績效評價

績效評價是監督問責的重要基礎。一方面，績效評價缺失使企業人員缺少相應的責任意識，無法保證在業務履職過程中保持嚴謹、專業、客觀的態度。另一方面，評價指標設計的合理性又會對員工情緒及管理決策產生影響。

因此，境外國企國資管理中首先要建立績效評價機制。具體來看，對人員實施經濟責任審計，重點判斷經濟權力行使情況，加強對權利尋租與腐敗的治理作用。對業務實施事后評價，包括預算績效評價、資產績效評價、采購績效評價、工程項目績效評價等，關注業務執行的效率效果。另外，在績效評價體系設計上，應重點反映境外國企國資管理中環境特殊性以及業務異質性，構建具有監督評價與激勵促進雙重作用的績效評價指標體系。

（二）獎懲機制

依據十八屆四中全會“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”以及《國務院辦公廳關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》等有關規定，境外企業應建立有效的獎懲機制，對于違規經營的行為，根據損失程度、問題性質等，對相關責任人采取組織處理、扣減薪酬、禁入限制、紀律處分、移送司法機關等方式處理。另外，對于未納入外部法律法規追責范圍的情形，企業還應建立單位內部獎懲機制，對于未執行內部管理要求但未產生直接經濟后果的行為，可以采用重新執行、自我檢討、通報批評等方式，對內部控制管理細節予以強化；相應地，對于對企業經營產生重大貢獻的情況，也應建立有效的獎勵激勵機制，強化企業人員的主人翁意識，營造以積極健康的義利觀為基礎的企業文化。

（本欄目責任編輯：王光俊）