推進貧困地區社會治理創新
——精準扶貧與世行CDD/CDF的可持續發展

李 鷗

我國的精準扶貧正處于攻堅克難的關鍵時期，精準扶貧如何實施？脫貧效果怎樣持續？這些亟需研究。2015年，中國國際扶貧中心進行了《貧困農村地區可持續發展研究》，研究聚焦于社區自主發展（Community-Driven Development，CDD）與社區發展基金（Community Development Fund，CDF）兩個分項目。該項目采用了CDD即社區主導型發展途徑進行項目村的基礎設施建設，用CDF即社區發展基金途徑支持村民特別是貧困戶開展生產創收活動，改革創新了基層扶貧治理機制，取得了良好效果，為我國精準扶貧工作提供了寶貴經驗，可以凝煉為：“以治理創新型精準扶貧模式激發貧困人口內生動力”。

CDD和CDF是世界銀行自20世紀90年代起在其貸款項目中大力推廣的減貧途徑。CDD的核心是“把減貧資源及其如何使用的決策權交給社區的組織”，手段包括：“加強或建立富有責任性（Responsive）和包容性（Inclusive）的社區組織”，“支持基礎廣泛的參與，特別是貧困人口參與減貧的規劃和實施”“在社區組織和政府機構、非政府組織之間建立聯系”“改善治理、體制和政策，使減貧服務的提供者能及時、負責地（Accountably）響應社區的需求”。而CDF則是將減貧資金交給社區，通過資金合作組織的組建和持續運行，支持成員特別是貧困戶、婦女發展生計，增加收入，擺脫貧困。國際扶貧中心提出的《研究工作任務大綱》中總結了我國當前扶貧工作遇到的挑戰，特別提出其一是“貧困農村地區可持續發展能力不足、長效機制沒有建立”，突出表現為社區和農戶的參與程度不高；農民能力提高緩慢，特別是自我組織、管理、發展和監督能力嚴重不足；社區發展資金匱乏；自然資源的利用與管理難以持續4個方面。而世行五期項目恰恰針對了這些挑戰與表現。

世行五期項目是在陜西白水、河南葉縣等地實行CDD和CDF試點項目的經驗基礎上設計的。自2011年開始在陜西、重慶、河南3個?。ㄖ陛犑校┑捻椖靠h實施，于2015年底結束，一共調研29個村。本報告將在調研地區扶貧工作實施“精準扶貧”障礙因素的研究發現、世行五期項目在這些因素方面可供借鑒經驗分析的基礎上，論述推進貧困農村地區社會治理創新的主要建議，以保證精準扶貧的落實、扶貧成果的持續。

一、自主發展：精準扶貧和治理創新

中央指出，“發展理念是發展行動的先導，是發展思路、發展方向、發展著力點的集中體現”①中央政治局2015年7月20日會議關于制定國民經濟和社會發展十三五規劃的精神。，對精準扶貧、治理創新也是如此。國際減貧研究認為，“權利的缺失、話語權的缺失是致貧的重要因素”，“貧困人口只能通過自己組織起來的發展行動根本擺脫貧困”，因此把貧困優先（Pro-poor）、賦權、“社區主導”等作為減貧的重要理念。而我國“消除貧困”“實現共同富?！钡哪繕撕汀皥猿秩嗣裰黧w地位”“發展依靠人民”“共享發展”等理念則與之相通。

世行五期項目正是以“社區自主發展”、賦權、參與等理念和以“最貧困的村、貧困農戶”為目標群體，為項目的思路、方向和著力點提供了先導、奠定了基礎，有效地保證了中央關于發展的理念在貧困農村社區“落地生根”。

進行精準扶貧、治理創新，首先應該樹立正確的理念。精準扶貧、治理創新要堅持“內因為主、外因為輔”理念，經常以“扶貧先扶志”“脫貧致富終究要靠貧困群眾用自己的辛勤勞動來實現”②習近平2015年11月在中央扶貧開發工作會議上的講話。等提醒自己，以賦權、鼓勵參與來激發貧困村（戶）的內生動力，發揚“自力更生”精神，推動自身發展。

習總書記指出，扶貧工作應“因地制宜，因人因地施策，因貧困原因、類型施策”③習近平2015年6月18日在貴州召開的部分省區市黨委主要負責同志座談會上的講話。，一些縣級以上扶貧或相關部門的政策制定人員往往對其意義認識不足，工作中往往認為自己了解基層、有工作經驗，制定政策無須到基層深入調研、了解實際情況，自覺不自覺地忘記了“沒有調查就沒有發言權”。群眾路線是“我們黨的根本工作路線”，對扶貧工作也應如此。應當相信，是基層干部和群眾最了解“因地制宜、因戶因人施策”的重要性，最能加以實踐、落實。緊緊依靠貧困社區和人口，實現精準扶貧、如期脫貧。

世行五期項目創新性的治理機制為踐行發展理念和“社區主導發展”途徑提供了組織保證，促進了內外因的良好結合，主要體現在貧困村組和縣鄉兩個層次以及機構、機制等方面。

（一）在社區層次進行治理機構創新

在社區層次進行治理機構創新既立足于我國農村基層體制，又彌補了諸多不足，由此激發出的干部群眾內生動力是項目成功的主要內因。

我國農村基層的村兩委或近兩年一些省市開始的村三委（村支委、村委會、村務監督委員會）治理架構保證了村民自治制度的正常運行，1998年通過、2010年修訂的《村民委員會組織法》是其主要的法律依據。但在法律條款、配套法律法規和具體操作實施中也存在一些明顯缺欠，因此不少地方出臺了《村民代表會議議事辦法》等予以彌補。

世行五期項目在村組組織結構、操作程序等方面進行了參與式“治理（即對社區內外部資源進行配置決策、使用和管理）”的設計安排（見圖1）。圍繞基礎設施建設CDD項目，在村級以村兩委為核心，選舉產生了村項目決策委員會和監督委員會，在組級成立了項目實施小組和監督小組，促進了村民的參與和自治，特別是保證了婦女、貧困戶等群體對社區發展的平等參與和受益。“扶貧先扶志”，CDD和社區發展基金CDF項目一起，調動起項目村農民的內生動力，激發出他們對村組基礎設施建設與維護、互助資金使用與管理的主人翁感以及“共有財產”意識和責任意識。同時激活了村落中傳統的“互助文化”，發展起“共生文化”，為項目的成功提供了最重要的群眾基礎和社區發展變化的內在根據。

圖1： 項目管理機構框圖

如陜西省項目辦認為，“村民小組之間競爭，相互比著要做得更好，群眾有自豪感：項目是自己爭取來的，是自己的事情；從而使資源在社區得到有效的分配、使用和管理、維護”。另外，項目適應中國農村實際所設計的“治理”安排也激發出貧困村基層干部更高層次的精神需求和奉獻精神——“內生動力”的主要驅動力（“火車頭”，“要想富，看支部”，“路線確定以后，干部是決定因素”）。

（二）區縣鄉項目機構設置創新

區縣鄉項目機構設置創新體現了制度優勢，發揮了協調資金、技術投入和管理、監督功能，是項目成功最重要的外部條件。

調研區縣政府的項目領導小組起到關鍵的政策環境支持、協調和指導作用。如重慶市涪陵區項目領導小組決定，把CDD項目納入對有關鄉鎮工作的考核，保證了基層政府對項目的有力支持，縣鄉項目辦也發揮了項目設計中要求的管理、協調、監督、服務等功能和作用。不少縣的項目辦還力所能及地協調涉農部門的投入，特別是那些扶貧辦與農發辦依然“兩塊牌子一套人馬”的縣。

陜西定邊縣的聯席會議制度是這方面的一個嘗試：“由扶貧辦提議，政府召集、主持，相關部門領導、專家、技術人員參加；根據項目推進需要，不定期舉行；進行項目整合（單一性，如修路）和資金整合（綜合性，如移民搬遷，涉及田、路、水、房、村落等）；因資金來源不同（省、市）而出現配套資金投放地點重合的需要調劑”；“項目實施客觀上需要相關部門參與、支持（如修路的設計、預算、施工、驗收等）；世行項目也要求相關部門參與（國內項目也是這樣要求）”。如“財政在對聯席會議討論的項目進行技術/資金審核過程中，識別已進入部門規劃的項目，從CDD項目的規劃資金中排除；整合協調相關部門的項目資金；（事后）報賬監管，發現部門間的重復投資項目，對超出部分予以核減等”。這一制度保證了項目的順利實施。

（三）協助員的設置及扶貧工作專業化、職業化

世行五期項目在貧困村設置社區協助員崗位，加以聘用、培訓、考核，為項目開展社區實地工作提供了專業保證，促進了農村社區扶貧工作的專業化、職業化，是落實“社區自主發展”理念和項目在機構發育、操作程序、管理/監測等方面要求以及培養貧困社區可持續發展能力的重要外因。

在項目村安排協助員是世行CDD試點，也是國際減貧的重要經驗。協助員的角色就像化學反應中的催化劑，只是采用適當的協助或促參（Facilitation）方法，來協助或促進（Facilitate）社區參與或主導發展的過程，而不是由自己主導。這樣的角色被稱為協助者或促參師（Facilitator），他們大多有社會工作或社會學的專業背景，并經過促參技術和參與式社區發展規劃與管理的培訓。但我國目前，這方面的專業人才不足。世行五期項目對招聘的協助員自上而下地進行了培訓，制定了工作職責、考核辦法等。

陜西省一些項目區縣的協助員由扶貧辦直接面向社會聘用并進行管理，且與培訓結合起來，使這些調研村協助員的工作水平、業績和積極性明顯高出一籌。而由組織部門聘用、鄉鎮政府管理的大學生村官擔任協助員的則差一些。調研發現，世行CDD、CDF項目取得的成果得到了持續。如陜西省白水縣試點項目一共成立了24個社區發展基金，于項目結束6年后的2015年5月仍然有18個保留了下來，其中16個正常運行。這和當時的協助員按照項目理念和設計深入細致地開展工作，培養起社區可持續發展能力密不可分。

（四）社區發展資金以共有金融方式超越了商業化的狹隘理念

社區發展資金（CDF）以共有金融方式超越了商業化的狹隘理念，證明中國社會具有和諧共生的親情文化土壤，是世行五期項目中最可能持續的項目成果。

CDF以項目資金為基礎，吸收村民入社資金、社會捐贈資金等，遵循“適額、適率、有償使用、滾動發展”等原則，組建社區互助社，鼓勵貧困戶和婦女優先加入，成立理事會和監督小組進行管理、監督；社員成立聯保小組，通過“互信”/“互助”精神與文化的培育和發揚、適應村落人文環境的制度安排以及農民專業合作社與外部服務的支持，保證有愿望、能力和信譽的貧困戶社員用上、用好款，增收脫貧。各項目村的CDF資金到期還款率基本達到100%，這是其他貸款項目難以相比的。這說明共有共生是可以選擇的道路，對貧困社區和農戶脫貧尤其如此。

調研中人們普遍認為：社區發展資金CDF是最可能持續的世行五期項目，包括扶貧辦、地方政府和村民，都對CDF持希望繼續下去的態度。一方面，CDF滿足了社區和村民特別是貧困人口的需求；另一方面，CDF有接地氣的操作規程，符合中國農村傳統和現實的共有和公平理念。

結合CDF共有金融模式，創新生產性資金管理使用方法，確保有能力、有意愿的貧困戶加快脫貧。倡導包容理念，強化貧困社區的共有共生意識。堅持扶貧互助資金“有償使用”，并采用減免入會費、補貼占用費（利息）等措施，確保有能力和意愿的貧困戶全覆蓋。引導外部資源幫扶，開展技術培訓、銷售信息共享等手段，用上并用好發展資金，促進社員之間建立互信、互助的氛圍，培養農民守信的現代社會信用基礎，管好用好，循環滾動，支持可持續發展。

CDF充分運用了“親情社會”的社會資本，“熟人社會”后面的邏輯是“親情社會”，具有共生的價值觀。其理念和做法創新出有別于西方的“私有財產”、中國傳統的“集體經濟”和后來的“股份制經濟”而類似于許多少數民族村落依然廣泛存在的“共有財產”所有制形式，激發出或激活了貧困地區“熟人社會”功能區范圍內農民的“共有財產”意識，成為去商業化的農民共生銀行。其產權歸全體村民，由包括貧困戶在內的農戶通過入社加以使用，由互助社或協會管理，從而珍惜并努力使其永續發展；它高于尤努斯“孟加拉鄉村銀行”模式的境界，并只有在中國“一切為了人民”的政治制度下才可能發生；如能在這個方向上繼續努力，將可能成為我國今后扶貧開發工作的一大亮點。

（五）全村共同決策的 “社區自主”精準扶貧

貧困村采用“以貧困戶為中心、以社區為基礎”的方針，建立由全村共同決策的精準扶貧機制。

基礎設施建設項目實施中，世行五期項目建立了CDD項目評定和實施程序，由村兩委申報和組織實施，加強《村民委員會組織法》所規定的村務監督委員會和村民代表會議、村民會議的民主監督與協商、議事、決策職能，落實婦女“占村民代表三分之一以上”的規定，補充建立必要的機構（如世行五期村民組的項目實施/監督小組）或配備人員（如重慶市大扶貧工程項目的義務監督員），加強建設的規劃、監督和后期運行、管理，保證更多貧困組（戶）和婦女的平等參與、受益和設施的長久維護、利用。

生產性資金通過互助資金，支持有愿望和有能力的貧困戶入社、發展生產，最終實現脫貧；非生產性幫扶資金則針對群眾參與評定出的特殊困難群體。生產性扶貧資金對“貧困人口中完全喪失勞動能力的人”以外的其他群體都十分重要。除了可以支持所有有勞動能力的人立足當地資源實現就地脫貧以外，生產性資金還可以支持“異地搬遷”貧困人口“有事做、能致富”；支持“生態補償”貧困人口從事“重點生態功能區”規定允許的生產、創收活動；支持因教育致貧的貧困人口生產、增收；甚至支持那些“部分喪失勞動能力”但有意愿的貧困人口從事力所能及的創收活動；從而激發貧困農戶吃苦耐勞、自力更生的精神，“靠辛勤勞動改變貧困落后面貌”。以行政村（或自然村）能發揮互助、互信“熟人社會”功能的區域為范圍，組建互助社，管理、運行扶貧互助資金，將產業開發、到戶增收、社會幫扶創收等生產性資金注入進來，統籌管理、規范運作。

非生產性資金和措施對象由村兩委組織識別，并接受內外監督。如危房改造、扶貧搬遷、大病救助、中高職學生生活補助等非生產性幫扶資金和扶持措施由政府相關部門牽頭，在貧困村由村兩委采用“一事一議”方法，組織村民確定扶助對象，并發揮村組其他機構及外部的監督職能。這些資金和措施主要針對有困難的建檔立卡戶，從而減少有關工作的敏感性和難度，利于村民保持客觀、公正態度與社區和諧。這些資金需及時到戶，避免貧困戶把生產性資金用到這些方面，影響他們增收、脫貧。

將國際合作社聯盟的六項“合作原則”與我國貧困農村實際相結合，發展真正的農民專業合作組織（而不是那種借用村民名義套取資金支持一兩個大戶的所謂合作社），與互助資金相結合，支持村民特別是貧困戶增收、脫貧，通過“合作”形成“規模”，帶動共同富裕。

產業扶貧中嘗試發展孕育式產業扶貧：用部分產業扶貧資金建立共有制的新型社會企業，增加貧困戶就業，生產扶貧所需產品，同時讓資金孕育式循環增值，保證每年都有資金被再創造出來，新的利潤一部分直接投入村落基礎設施或貧困戶補貼，一部分用于擴大再生產，形成可持續的扶貧發展路子。

二、社區主導發展的實踐和運行

世行五期項目設計的6項機制，保障了項目理念和“社區主導發展”途徑的實踐與運行。

（一）包容性機制

包容性機制確保了貧困優先（Pro-poor）和全村參與。世行五期項目的CDD基礎設施建設是面向全村的，其理念、對目標對象的限定以及參與式的協商、決策基本保證了項目村中更貧困村（組）在基礎設施方面的受益。因此，在實施中得到全體村民的擁護和參與，其結果也會自然使貧困戶的生產、生活條件得到改善。項目村當時雖然沒有劃分貧困戶，但CDF互助資金限定，貸款金額從小額開始（最多不超過五千或一萬元）占用費率高于或起碼不低于信用社貸款利率，還款期限不超過一年（有些還按月或季度償還本息）以及貧困戶在社員中要達到一定比例等。這樣就“自動”地排除掉那些需要大額貸款的富裕戶，他們容易在信用社貸到款且期限長，往往可以還了利息就續貸。從而使有限的互助資金最大限度地用于中低收入農戶，特別是有意愿和能力的貧困戶。因此可以說，世行五期項目扶持對象識別及受益的包容性機制有利于村組、農戶的和諧，從而一起搞好項目。

（二）“選村選項”的參與機制

“選村選項”的參與機制以及CDD、CDF兩個分項目的結合，精準地回應了貧困社區和貧困戶發展的最急迫需求，彌補了政府涉農部門項目支持和農村金融對貧困社區和人口服務的嚴重不足，保證了“因地制宜、因戶施策”。

項目操作從社區宣傳動員開始，然后進行競爭定村（項目啟動后的前兩年）（見圖2）。競爭上的項目村在組建了村、組級項目決策、實施、監督機構以后，從村到組組織男女村民討論、分析貧困現狀和成因，進行問題排序，提出對策，對項目建議進行排序，就投工投勞、土地調整、后續管理、資金安排等達成共識。之后各組準備項目建議書，然后在村級進行項目競爭評選。調研發現，各個村都基本上遵循了這些程序和規定，特別是組之間的項目競爭環節得到重視，大家都認為這樣的過程很重要。重慶酉陽縣大溪鎮長嶺村反映，“組之間競爭可以提高認知、認識和參與積極性；雖然有爭執，也能達成一致”。河南桐柏的陳莊村則評價，“通過組之間競爭，能把下撥的經費用在最需要的地方”。

圖2： CDD項目操作流程圖

CDD項目所支持的村以內通組路到耕地或經濟林的生產路都不在交通部門修路項目的范圍內；項目區所處山區和耕地、林地的分散分布也不符合綜合農業開發對地形地貌和地塊成方連片的要求。即使在扶貧與農發“兩塊牌子一套人馬”的項目縣，情況也是“農發支持的是高標準、示范性，其基礎設施建設對貧困村/區域關注不夠，支持重點與政策制約了與扶貧互補的可能性”。在人畜安全飲水和灌溉設施方面，項目區很多貧困村的急迫需求也還沒有得到水利部門的支持，對比CDD項目進行了及時的回應。陜西陳倉廟川村農民的說法是：CDD項目“針對了群眾的需要、困難”。

在發展生產、創收資金方面，CDF項目社區主導、村民參與的操作方法，滿足了那些無物抵押、沒人擔保以及因年齡等條件從信用社貸不到款的貧困戶、中老年群眾的資金需求，保證了“項目安排精準”。12個有CDF的世行五期項目調研村中，除了其中一個村（發展鄉村旅游和種養大戶）以外，其余11個村用互助資金都是主要發展的小規模種養業。

陜西陳倉的陳家溝村反映，“信用社50歲以上的不貸，少于1萬元不貸，需有小于45歲的夫妻二人擔?！?。定邊的賈崾先村反映，“（CDF）解決了貸款難；信用社遠、不及時”。延長的封家河村反映，“扶貧貼息貸款是通過信用社，需有他們的經銷人或財政發工資的作擔保，到不了大多數中低收入農戶”。用河南夏邑崔集村農民的話說，“與信用社相比，他們是越‘跩（當地方言，形容有錢人，愛炫耀）’的越用上，CDF是越窮的越用上”。

（三）“實施/監督”機制

實施/監督機制確保了村組機構功能發揮和村民全過程參與，激發出參考村民的內生動力，提高了其自我發展能力，保證了工程質量和項目成果的持續。

調研發現，調研村在“項目實施”步驟中所制定的方案充分利用了村落文化對事務安排的秩序、村規民約等傳統做法以及群眾認可的以往承包管理方式，妥善解決了“占地”、工程質量監督、后續管理與維護等問題。

各個調研村都反映，基礎設施建設涉及的占地問題如果由社區主導，那么群眾參與就更容易解決。如陜西陳倉的陳家溝村，“修生產路涉及的占地、挖樹問題由組內村民協商：挖地沒有補償，因為沒有地可補；挖樹根據株數多少，在戶之間平衡、調劑、補償；當時有想不通的，后來見到好處，理解了、想通了”。定邊的賈崾先村則是通過“協商一致：修路占地不多，組內討論，大家同意，無償推路；坡改梯范圍內外的戶之間互換/調，都能受益”。

由于選中的項目與自身利益密切相關，村民在規劃和工程監督中表現出很高的積極性，村組項目實施、監督機構發揮了重要作用，保證了工程質量。河南沈丘的郭寨村在項目修路時，“各組的實施小組/監督小組成員、黨員、村民代表等都到現場，監督攪拌機進料，看比例合適不合適、養護是否灑水等。而工程隊也聽話，因為有權停他工”。陜西陳倉陳家溝村村組項目機構和群眾在工程規劃和質量監督的參與中，“項目建議書得到確定后，村聘請設計單位現場勘查、設計，本組群眾跟上”；修路時，“各組的實施小組、監督小組到現場監督施工，測量或根據經驗判斷道路寬度、坡度（是否平緩等）和彎度是否達到設計，如發現不能滿足意愿，就要求工程隊改正”。

在后續管理方面，道路一般性維護采用了“哪個組地界內的由哪個組負責”，組長組織村民投工投勞解決；塌方等大型維修則上報，由村或鄉鎮組織解決。重慶酉陽縣的長嶺村是“通組路每條找1個管護員承包，負責日常維修，每年每公里800元；村路或大型垮塌由村組織請人修，誤工費每人每天100元，向鎮里打報告、申請，鎮政府可以統籌使用縣交委村路養護經費”。另外，基礎設施建設項目分批、分年度實施，也符合人們的認識規律，能夠使村民將項目與自身利益密切聯系起來，從而挖掘和激發出他們的自有資源和“自力更生”精神，并在實施過程中實現意識、態度和行為的轉變，提高自身和項目成果的可持續發展能力。

項目設計的“項目監測”包括了公示制度、投訴機制和項目監測三個部分，保證了項目信息的公開透明和項目實施的公平公正，促進了貧困村（戶）的知情、參與，是重要的機制創新，對項目取得預期成效起到了重要作用。例如在各個調研村的村部甚至一些項目戶的家里，都可以看到印有從鄉項目辦到地市、省市、國家項目辦各級的投訴舉報電話，有力地促進了項目村組機構人員的廉潔自律。

（四）基于信任的“資金管理”機制

項目設計的賬戶開設與管理只包括兩個層次—縣財政局賬戶與村級賬戶管理，少于現行的涉農資金管理層級。而資金管理的資金計劃、申請、撥付也比現行管理制度（如“村財鄉管”等）簡便、迅捷，增加了貧困村對項目和資金的“所有感”，避免了資金在中間環節的“跑、冒、滴、漏”，保證了精準到村、到組。

這一資金管理機制基于對村民自主管理的信任，同時增加了村民的主人翁的自我認知。保證了資金的安全和精準到村、到組。

（五）“社區采購”機制創新了項目工程、貨物和咨詢服務的采購方式

由于世行五期的工程項目一般在貧困村、組層次，規模較小，因此采用了世行“社區采購”方式，包括社區自營、直接采購、詢價采購和招標采購，充分挖掘貧困村組自身的資源、能力，確立他們作為業主的主人翁地位，使其行使采購、監督等權利。

根據項目的設計，大多數工程采用了“詢價采購”，單個合同超過30萬元的才必須通過招標采購，從而節省了招投標所涉及的費用，也更易于項目村（組）操作。

（六）社會或第三方參與和政府購買機制

社會或者第三方參與協助貧困村實施扶貧開發項目，政府同時購買社會組織的參與，是一個重要的經驗。

參考世行五期項目的實施經驗，鼓勵駐村工作隊和社會組織駐村人員以“協助員”的角色作為“第三方”協助貧困村以社區自主發展模式開展扶貧項目。以國家創業創新政策，支持有意識、意愿和能力的“老扶貧”、項目協助員、互助社精英，領辦和組建精準扶貧社會組織，參加政府購買的服務，承接在社區層面協助貧困村項目規劃和實施、管理（特別是社區互助資金項目）并發揮外部監督職能；接受區縣扶貧辦和有關部門、鄉鎮政府的管理、考核、指導和監督。

在缺少社會組織發育條件的地方，區縣扶貧辦可以向社會招聘協助員，或者明確駐村干部的“協助員”角色，使其承接協助貧困村（戶）實施項目的職能；其中政府派駐人員還可幫助“夯實農村基層黨組織和脫貧攻堅有機結合起來”。

2016年底國務院印發的“十三五”脫貧攻堅規劃支持社會組織參與扶貧開發，2017年初財政部、民政部印發的《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》明確將社會治理列入各級政府部門向社會組織購買的公共服務范圍，為扶貧與農村社會治理領域社會組織的發展帶來了重大機遇和挑戰。可以利用參與購買和提供服務的機會，打造中國自己的專業化扶貧與社區發展工作隊伍。通過參與式途徑實施治理創新和人力資源建設，激活、發揮貧困村戶的“內生動力”，“喚起工農千百萬，同心干”；通過貧困村內外力量協同作戰，實施精準扶貧，確保貧困人口如期脫貧，實現貧困農村地區可持續發展。

社區協助員具有創新性工作方法，與第一書記、駐村工作隊等外部力量統籌協調、分工協作。在有第一書記與駐村工作隊和項目招聘或社會組織的協助員的貧困村，組成“協助員”團隊，統一思路方法，統籌分工。下派駐村人員著重加強基層組織建設，協助員側重協助社區項目實施。駐村人員在“結對幫扶”等工作中充分發揮貧困村（戶）的自有資源、能力、意愿和社會資本、知識技能，與協助員一起支持村組采用CDD、CDF模式開展基礎設施和生產發展建設。將結對幫扶融入社區發展中，規范外部力量角色，增強幫扶措施的可行性、成效與可持續性。

參考文獻

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