某部部機關本級預算管理一體化信息系統的建設與應用

陳愛麗

一、預算管理一體化信息系統建設的背景

（一）社會環境

某部是國務院組成部門，部機關本級的行政運行經費和完成各項任務所需的專項業務經費，主要來自國家財政預算撥款。近年來，以大數據為基礎的信息化飛速發展，國家治理不斷改進、財政預算改革不斷推進，在這一新形勢下，行政單位財務管理工作，尤其是財務管理信息化不斷面臨新的挑戰。

1.提高財務工作效率

近年來，隨著部門預算改革不斷深入，財政部陸續推進了預算編報、收支科目分類、政府采購等多方面的具體改革措施，建立和完善了配套的管理信息系統，對行政事業單位預算管理的內容不斷增加、管理要求越來越細、越來越嚴，要求提供或報送的信息越來越多，頻率越來越高，時間越來越短，對各單位預算管理工作的能力和時效性都提出了巨大挑戰。與此同時，各單位財務核算為適應和反映預算管理的各項要求，需要記錄的信息和核算明細層級越來越多，核算難度越來越大，導致核算處理的工作量和工作時間也數倍增長。在單位編制受到嚴格控制，財務人員難以按需增加的條件下，行政事業單位只有通過信息化手段不斷提高工作效率才能滿足日益復雜和繁重的財務工作需要。

2.提高預算管理控制能力的要求

隨著改革的深入，一方面，政府和社會公眾對強化預算約束要求越來越高、越來越嚴；另一方面，部門預算管理的內容越來越細化，不僅嚴格劃分基本支出和項目支出，同時陸續增加了政府采購預算、資產配置預算、“三公”經費和會議費等專項預算額度控制，以及加強結轉結余資金管理、推進經濟分類預算試點和績效評價試點等工作，使各單位預算執行需要約束的事項和內容越來越多，管理控制的難度不斷增大，傳統的事后財務支出報銷、監督管理控制手段很難做到有效、全面控制，造成超預算、超范圍開支的違規事項時有發生。探索更加注重事前、事中控制和監督的有效管理模式或手段，切實提高財務部門對預算執行的管控能力，成為行政單位財務監管的重要目標。

3.提高內部經濟活動管理規范性

隨著國家治理的不斷完善，中央“八項規定”、厲行節約反對鋪張浪費等要求的提出，近年來國家密集出臺或修訂了一系列行政法規、制度，其中包括會議費管理、培訓費管理、出國費管理等眾多的財務管理制度。這些制度不僅涉及經費支出范圍、定額標準等財務管理規定，同時也涉及計劃管理、業務分類、審批權限、信息披露等業務管理規定和流程，可以說涉及業務經濟活動的方方面面。這不僅要求財務部門從經費角度通過管理、控制去落實，更要求業務管理部門和業務人員隨時掌握規定和開展情況，從業務活動的全過程有效加以落實和控制，對單位財務部門和業務部門協同加強單位經濟活動的管理、控制提出了更高要求和挑戰，切實提高單位整體內部控制的有效性、業務開展和財務支出的規范性。

4.提高信息服務水平

首先，需要對外提供的信息數量、種類不斷增多。隨著《政府政務公開條例》的施行，政府部門預、決算公開和“三公”經費公開的實踐不斷深入，以及落實“八項規定”等政策檢查、監督的加強，各單位要求對外公開或提供的信息內容越來越多、越來越細，不僅需要提供相應的財務指標、數據，同時還要提供這些財務數據后面所涉及的經濟活動和業務活動等非財務信息、數據，如“三公”經費、“因公出國費”相應的出國團組數、出國人次、人均日出國費等。其次，對內及時提供管理、決策有用信息的需求加大。隨著各種審計、監督檢查的加強，以及績效考核的推進，單位內部各部門控制風險、加強內部管控、硬化預算約束、提高業務活動和財務支出規范性、加快預算執行的主動性都大為增強，需要財務部門及時提供相關財務管理規定、預算執行情況、經費支出明細等財務信息，以及業務活動開展的相關非財務信息，為各內部部門在業務開展的各個環節進行有效管理、控制提供決策參考信息。

面對這些新的要求和挑戰，各行政單位原有的以事后財務核算為重點的財務管理模式很難適應。為確保預算的剛性執行和財務支出的規范性，客觀上需要這類單位將財務管理的重點轉向全過程、全方位的預算管理，尤其要加大事前、事中財務管控與監督力度。與之相適應，財務信息化的建設也需要從單一、封閉的會計電算化核算系統轉向具備預算編制、財務控制、財務分析、財務查詢等功能，又能與其他業務信息或系統對接，實現財務管理與業務管理在數據上實時化、一體化處理的全方位管理的財務管理信息系統（韓向新，2010）。

（二）某部的預算管理現狀和存在的問題

1.某部的預算管理現狀

針對這些新的要求和需求，某部機關本級財務部門在不斷建立健全財務規章制度、加強支出管理的同時，更加注重對預算管理工作的改進和提高。

（1）預算編制環節實行自下而上編制預算。具體做法是以司局為預算編報、管理責任單位，項目申報時通過處室匯總每個工作人員、司局匯總處室工作計劃和經費支出需求，分析提煉后編報本司局（一上）或修改（二上）的預算申報項目和具體經費支出明細，從而做到人人參與預算編制、人人了解預算情況，預算編制與工作計劃有機結合，確保預算編制符合實際工作需要，為下一步預算的剛性執行奠定良好基礎。

（2）預算執行、控制環節實行事前申報、審批的管控流程。為控制超范圍、超預算支出事項的發生，落實“先有預算后支出”的管理要求，某部規定所有涉及經費支出事項都須由業務處室在業務開展前提出預算執行申請，明確經費來源和支出預算，經本司局相關主管審批同意后，再由財務部門進行預算審核把關，審核同意后方可開展業務，辦理后續財務借款、報銷等手續。

（3）預算考核環節落實獎懲制度。主要從預算執行的進度和預算執行的規范性兩方面進行考核并予以獎懲：預算執行進度考核指標成為下一年度預算安排增加或壓縮的重要因素之一；而執行規范性考核情況直接計入司局以及司局領導班子的年度績效考核評價分值，從而使業務部門前所未有地重視、加強對本司局的財務支出規范性管控和預算執行管理工作。

這種全員參與預算編制、預算執行事前審批控、預算執行結果考核、獎懲的管理模式的實施，較大程度上提高了某部預算管理工作水平，增強了財務管理工作的規范性。

2.存在的困難與問題

（1）財務管理效率低下，無法適應信息化時代高效政府的新要求，造成財務人力資源緊缺。首先，傳統手工模式下的預算執行申請、審批、報銷歷時過長，影響整個單位行政效率，招致業務部門的不滿。預算執行從提出申請到業務審批、財務審核的每個審批環節都需要文件的人工傳遞、送達，甚至很多時候還需要業務人員與審批人員、上下級審批人員之間進行面對面的直接對話、解釋、溝通，如果一方因出差、開會等原因不在崗位，還需要經辦、審批人員多次往返辦理，造成人力和時間上的巨大浪費，耽誤業務的正常開展，并引起業務部門的質疑和不滿；同時，業務部門和財務部門信息重復填寫，浪費大量人力和時間。在財務審批過程中，初審人員需根據業務部門的預算執行申請填制審批意見呈批件，其中支出事件描述、經費來源（科目、項目名稱）等信息多數是重復描述，耗費大量的工作時間，尤其擠占了稀缺的財務人力資源。其次，會計憑證錄入工作任務繁重，會計核算工作效率低下。對于每筆會計分錄，會計人員都需根據已審核的報銷單據和預算執行申請審批單，在會計核算信息系統中重新輸入或勾選事件摘要、預算執行單位、經費來源（含預算年份、預算支出功能科目、基本支出或項目支出、項目編碼）、預算支出經濟分類、數額等近十項信息，填制一筆會計分錄需要耗費幾分鐘，工作量龐大，占用大量人力、時間，致使賬務處理工作嚴重滯后，進而影響會計核算信息的及時收集、整理、分析和向業務部門反饋，削弱了財務信息作用的發揮。

（2）預算執行無法實際做到事前控制，超預算和超范圍開支等不合規事項時有發生。首先，無預算或超預算范圍支出事項無法有效控制。由于部門預算編制系統為單機版，除業務司局負責預算編報的少數人員外，絕大多數業務人員和業務部門審批人員沒有安裝該系統，不能實時查看本司局（處室）項目預算的具體開支范圍和明細數額，其根據業務開展需要提出（批準）的預算執行申請經常出現超出預算項目開支范圍或預算支出明細間互相擠占的情況，財務審核人員由于業務繁忙，或因無暇去與預算編制系統的支出明細一一核對，或限于業務部門的堅持而妥協，導致無預算、超支出范圍開支問題時有發生。其次，超預算金額支出事項發生頻繁。由于會計核算系統只反映事后支付信息，手工審批模式下，財務部門無法實時收集、匯總、傳遞動態的經費開支情況以及業務開展信息和預算剩余額度等決策有用信息，各級審批人員只能憑感覺進行審核決策，無法對預算執行總金額和分項支出金額進行準確、有效的事前控制，導致項目支出超預算金額等不合規事項時有發生。

（3）財務管理不規范問題時有發生。由于財務管理支出規定涉及內容多且要求細，會議費、差旅費等定額標準也在不斷修改、完善，業務人員難以準確掌握，容易發生超范圍、超標準開支等不合規問題。同時，業務人員手工填寫的報銷單據很難做到規范，漏項、錯項較多，全部需要前臺財務人員人工審核，不僅增加了審核、指導修改的工作量，也容易出現錯審、漏審問題，從而降低了審核把關的準確度和財務支出的規范性。此外，所有預算、財務管控事項都由人工審核、決策，也增加了因各級審批管理人員決策信息的缺乏、對政策制度的理解偏差以及少數越級審批、人情審批等因素的影響，從而增加了財務管理規定難以有效落實的風險。

（4）單位內部總體管控效果不佳，經濟支出業務問題不斷。特別是涉及多頭管理的會議費、培訓費、政府采購等支出，容易出現超預算執行政府采購、無計劃、超天數、超人數召開會議（培訓）、超定額標準開支等不規范問題。

（5）財務會計核算的及時性和準確性不理想。由于在會計核算環節，預算執行的信息完全依靠會計核算人員進行重新審核、確認、記錄并生成，巨大的工作量不僅使會計人員不堪重負，難以及時完成會計核算工作，同時還容易出現經費來源、會計科目確認錯誤，以及涉及雙分錄會計業務(如固定資產購置業務)漏記分錄等較大的會計確認、核算出錯風險。

（三）堅持問題方向，深化財務管理信息化改革

針對上述問題和痼疾，財務部門進行了深入的分析和反思，發現問題根源主要在于財務管理信息化建設的滯后。由于現有財務管理系統基本停留在財務部門內部使用的會計電算化的初級水平，還沒有建立起一套基于網絡、面向全體員工、實時處理的財務管理信息系統，無法提供及時、有效支撐當前較為先進的預算管理理念和管理流程、方法的各方所需的管理、決策參考信息，從而導致在較為先進的財務管理理念和模式下，財務部門依然面臨上述問題和矛盾。

因此，對現有財務管理信息化現狀進行梳理，找出信息化建設中存在的突出問題加以改進、提高，是解決上述問題的關鍵所在。

1.某部財務管理信息化的現狀

某部建設或使用的財務管理信息系統主要有以下三類：

（1）會計核算信息化系統。某部機關本級財務信息化建設始于20世紀90年代初，即從1992年開始建設、使用了某部財務核算信息系統。該系統設置了工資核算、賬務處理、財務報表等模塊，主要完成機關本級日常的財務核算工作，向審計、財政等外部部門提供財務信息。因此該系統使用、服務的對象為財務人員，不對其他部門或人員開放，是單一、封閉的賬務處理系統，基本不涉及對財務支出的管理控制和對單位內部業務部門提供相關財務信息。

（2）預算管理的相關信息系統。2000年以來，某部陸續使用了財政部統一開發的預算編報系統、決算編報系統、國庫集中支付系統等多個相互獨立、功能單一的信息系統，這些系統的使用主要是滿足財政部的管理、報送要求，也基本不涉及單位內部部門間的信息溝通和財務支出的管理控制問題。

（3）其他專項財務管理信息系統。指由財務部門不同處室開發的諸如資產管理信息系統、政府采購信息系統等專項財務管理信息系統。這些系統一般單獨建設，不與預算管理相關系統和會計核算信息系統對接，也不對單位內部其他部門和人員開放，主要為加強專項業務管理處室對相關信息的采集、整理和統計、分析利用，以提供其本身所需的管理、決策支持信息和對外報送信息。

2.財務管理信息化存在的主要問題

（1）缺乏符合本單位內部管理需求的、完整的預算管理信息系統。單位內部預算管理包括預算編制、執行控制、考核三個主要環節，某部除預算編制環節有財政部的單機版預算編制信息系統支撐外，其他居于關鍵地位的預算執行控制環節所涉及的預算執行申報和審批業務以及支出報銷業務沒有相應的管理信息系統支撐，全部依賴傳統的手工處理方式，導致預算編制與預算執行、報銷管理業務在實際操作層面的分離，難以協調一致。

（2）財務部門內部信息難以互通、共享。由于各財務信息系統之間各自為政、各取所需，形成一個個信息孤島，信息難以互通共享，無法實現預算管理、其他財務管理業務之間的有效對接和信息共享，導致內部控制的各個環節相互脫節，因而難以形成相互支持、相互制約的管理合力，使單位整體內部控制效果大打折扣，財務支出不規范問題時有發生。

（3）財務信息系統封閉運行，無法實現財務部門與業務部門信息共享、協同管理。除了預算編報系統外，其他財務信息系統都是財務部門內部封閉使用的系統，沒有利用現有網絡技術與業務部門和單位員工互聯互通，無法進行實時管理并提供相關信息反饋、服務，造成既無法對業務部門及時提供相關財務信息。財務部門也無法實時收集、整理、分析與財務支出相關的業務信息，使財務部門和業務部門都難以獲得有效的決策信息。

二、預算管理一體化信息系統的總體設計

經過深入研究和論證，某部決定對原有以單一滿足會計核算需求的財務管理信息系統進行改造和升級，通過開發建設預算管理子系統，使之升級為面向全體員工、多功能的實時財務管理信息系統，切實提高財務管理工作效率和管理控制效果、服務能力，滿足部門預算管理科學化、精細化，財務支出規范化的要求。

（一）系統建設的目標

系統建設的總體目標：一是提高單位行政工作效率。即通過建設面向全體員工、實時管理的網絡平臺財務系統，提高單位經濟活動管理和財務管理工作的效率。二是提高預算管理水平和服務能力。即通過信息系統的自動控制，實現預算執行的事前、事中控制和事后信息服務，切實提高預算管理的精細化水平，杜絕無預算、超預算支出。三是提高單位內部管控能力和經濟活動規范性。即通過整合、連接各相關業務信息和系統，實現財務信息和業務信息的共享互通，切實提高單位整體經濟活動管理控制能力，從而有效促進單位經濟活動和財務支出的規范性。

為了達到上述目標，系統重點解決以下問題：第一，實現預算執行申請、審批及財務支出報銷申請、審批的電子化、網絡化處理；第二，實現預算指標對預算執行申請、審批的自動控制，有效落實預算執行的事前控制；第三，實現系統對相關內部控制要求的自動控制、剛性執行經濟支出業務審批流程和財務管理制度，確保相關經濟活動和財務支出的規范性；第四，實現預算執行審批、報銷管理和賬務核算的統一平臺管理、信息共享，并自動生成記賬憑證；第五，實時歸集、生成預算執行相關財務信息和業務信息，為有關各方及時提供決策參考信息或相關統計信息報表。

（二）系統建設的總體思路和特點

總體思路是：以預算管理的基本內容為基礎，將預算管理的職能與本單位的業務活動全過程聯系起來（劉永澤、況玉書，2014），實現預算管理全過程在本系統中的一體化管理；將以資金支出管控為核心的相關內部控制流程和關鍵控制內容嵌入到系統中，提高對經濟支出業務的有效控制；將預算管理與財務核算有機銜接于同一個ERP系統內，使預算管理和經濟支出活動產生的信息可以在兩個子系統中互聯互通，及時、全面反映本單位預算執行情況和相關業務執行結果，為有關各方提供決策支持。

根據這個思路，系統的建設體現出一個非常明顯的特點，也是本系統建設的創新點，就是系統建設的“一體化”。具體來說，系統建設實際要實現三個方面的“一體化”：首先是預算管理全過程的一體化處理。即該系統要將預算管理所涉及的預算編制、預算執行和控制、預算分析和考核（主要是信息處理和提供）各個環節全部納入系統管理。其次是預算管理與相關內部控制的一體化處理。即將相關業務審批流程和管理規定嵌入預算管理子系統，使系統在執行預算管理審批流程的同時，自動進行相關控制，實現內部控制目標。最后是財務管理、業務管理、會計核算信息流的一體化處理。即通過本系統的實施，將業務部門和財務部門的執行、審批業務有機連為一體，實現業務信息和財務信息的同步處理、互聯互通；通過預算管理業務與財務核算業務統一平臺處理，實現二者之間信息的實時傳遞、互通共享。

（三）系統建設的原則

預算管理一體化信息系統建設遵循的原則：全面集中、協同處理，高度集成、資源共享，標準統一、滿足內控，需求引導、分步實施，強化管理，保障安全。

1.全面集中、協同處理

即系統應該集中提供單位所有經濟活動支出涉及的預算指標管理、預算執行申報和審批管理，財務報銷管理、會計核算、信息反饋等所有環節的在線服務、管理；系統管理、服務對象涉及全體員工，每個員工都擁有各自的賬戶、角色和權限；業務部門和財務部門集合在統一平臺上進行業務申報、審批管理，實現業務管理和財務管理的協同處理。

2.高度集成、整合資源

即通過加大信息系統集成力度，有效整合分散的財務、業務應用和信息資源，聯通孤島、共享信息，充分發揮信息化的整體效能。

3.標準統一、滿足內控

即在系統中將制度規定和有關標準、開支范圍、業務辦理的審批流程、權限嵌入、固化在系統內，實現經濟支出活動管理和審批流程的規范化、標準化，確保內控目標的實現。

4.循序漸進、分步實施

即在力求全面的基礎上，分階段選擇實施不同功能模塊。根據單位現有條件和當前急需解決的問題，先行重點解決、集成與財務支出密切相關的管理、控制問題，同時預留接口和功能模塊，進一步滿足外部環境變化和內部管理要求的提高。

5.強化管理，保障安全

從管理體制、技術保障和運行服務等方面入手，嚴格執行國家有關信息安全、保密等方面規定，確保信息系統安全保密和不間斷高效運行能力①此項原則來源于國家工商管理總局2012年2月14日發布的《關于印發〈工商行政管理信息化發展“十二五”規劃〉的通知》，http://www.gov.cn/zwgk/2012-02/22/content_2073825.htm。。

（四）系統建設的總體構架

為方便使用者盡快適應信息化系統管理模式，系統建設開發確定的指導思想為：系統建設的功能模塊、審批流程都要盡量銜接現有的業務規定和管理流程。

某部現有的財務管控思路和工作流程為：根據財政部下達的預算“一下”控制數編制的“二上”預算，分解、確定各內部機構的預算指標；預算指標控制預算執行（包括預算指標控制預算執行申報和審批、預算執行審批結果控制經費支出報銷2個環節）、預算執行（經費支出報銷）結果進入會計核算并提供相應報表信息。

按照上述財務管控流程，系統建設的實施方案為：將原財務部門封閉運行的財務核算信息系統遷移至民政部機關辦公內網，在此系統平臺上開發建設面向每個員工的預算管理子系統；同時升級改造原有財務核算子系統，使預算管理子系統和會計核算子系統搭建在同一個ERP系統框架上，共享軟、硬件資源和基礎檔案，兩模塊之間信息數據可以互聯互通，實現由報銷單據的數據信息自動對應生成總賬模塊的記賬憑證，會計核算的信息可向預算管理子系統實時反饋、傳遞；同時增設、預留與其他系統的接口，逐步實現與財政部開發的預算編報系統進行對接，接入預算編報的指標信息對預算執行進行有效控制；與資產管理信息系統進行對接，以達到財務支出和資產購置協同管控的目的；與國庫集中支付管理系統對接，實現預算執行進度與資金用款計劃安排的有效銜接等。系統的總體框架如圖1所示。

圖1： 預算管理信息化系統總體框架

三、預算管理系統建設的具體實施

（一） 系統建設的主要內容和功能

本項目最主要的建設內容是預算管理子系統的各業務管理模塊，具體包括：指標管理模塊、預算執行審批管理模塊、報銷管理模塊、綜合查詢四大模塊（見圖2）。各模塊具體內容和主要功能如下：

1.指標管理模塊

系統管理員和相關權限的財務管理人員、業務管理人員可在該模塊導入、調整預算指標和相關業務計劃指標，并設置相關控制內容、標準。

（1）預算指標管理。包括年初預算編制系統“二上”數據的導入，以及年中根據“二下”數據、預算追加或調減進行的指標修改，由系統管理員或指定的財務管理人員根據授權完成。以向財政部報送的主要由各部門具體細化編制匯總而成的“二上”數據為預算指標管理模塊的基礎數據，按照使用司局、預算科目、經費年度（本年預算、上年結轉）、經費來源（預算項目及其具體支出明細項目）等屬性分別導入本模塊的預算報表中，以實現后續對預算執行進行的精細化控制和自動生成相關會計憑證的信息提取。

（2）會議（培訓）計劃指標管理。由會議（培訓）的業務主管部門指定管理人員承擔。為落實會議、培訓管理的相關制度要求并確保會議、培訓預算管理和經費支出的規范、合規，在“二上”編制時，會議、培訓的業務主管部門會同時要求各司局編報下一年的會議（培訓）計劃，明確每個會議（培訓）的名稱、會議類別（包括一類、二類、三類、四類）、經費支出渠道（基本支出或項目支出的具體項目名稱）、會議地點（京內或京外）、參加人數和經費預算等內容，經財務部門審核并報部長辦公會審議通過后，納入“二上”預算編報，以實現會議（培訓）計劃管理和預算管理的統一。會議（培訓）的業務主管部門負責年初將會議（培訓）計劃導入到本系統模塊中，年中根據經審批通過的會議（培訓）計劃增減情況及時進行調整。后續各部門要填寫并提交會議（培訓）支出申請審批表，必須從系統中勾選對應的會議（培訓）計劃，如無對應計劃則無法提交審批表，從而杜絕該兩類業務無計劃開展。某項會議（培訓）計劃執行一次后，計劃列表中將不再顯示，以保證同主題會議（培訓）不能重復召開；如該會議（培訓）未按計劃召開或臨時取消，審核人員可以做棄審操作，回退審批表，釋放會議（培訓）計劃，待下次召開時參選。

圖2：某部預算管理子系統四大模塊

（3）相關控制指標設置。財務部門可以根據管理的需要和控制的重點，在系統中設置各類財務制度規定的支出范圍和標準或控制額度（如政府采購控制指標），以實現系統對相關支出的自動控制。本系統中目前主要對會議費、培訓費、固定資產購置等經濟支出按制度規定進行了定額標準等相關指標控制設置，同時對各項經費預算指標分配或導入了相應的“三公經費”、會議費、政府采購預算指標控制數，以加大對這些專項預算執行的控制力度。如“會議費額度”內嵌在各個經費預算項目中，如該項目沒有分配會議費額度，或會議支出累計申請總額超出了該項目會議預算控制數總額，則使用該項目經費的會議費申請單將無法保存提交，從而可以實現對會議（培訓）業務開展的有效控制，杜絕該兩類業務超預算支出。同理，根據政府采購管理規定，系統中也嵌入了國家規定的“資產采購標準”，以及每個經費預算項目的“政府采購額度”。如某項目沒有政府采購額度，則使用該項目經費的資產采購審批單將無法保存提交。同時，系統還按照“購置類型”所對應的采購標準剛性控制所采買資產采購金額，通過事前控制落實采購預算和采購標準。

2.預算執行審批模塊

本模塊主要實現業務員預算執行申請表（即審批單）的線上填制、提交，審批人員的線上審批、確認，以及審批單的查詢、打印等內容。預算執行審批模塊的突出特點是強大的系統自動控制功能。本模塊以某部相關財務管理辦法為藍本，規范了業務單據類型以及各類型業務單據的管理要求，是超預算（計劃）支出事前有效控制和預算執行落實相關制度要求的關鍵控制環節。

預算執行審批表的填報、審批首要和必須解決的是預算剛性執行的事前控制問題，同時還需解決某些業務的計劃管控、額度管控問題，以及相關制度規定、管理流程的落實問題等。本系統根據對不同業務管理控制的需要和審批流程的不同，將預算執行審批表細分為會議費、培訓費、出國費、委托業務費、固定資產購置、勞務費、外事接待費、其他費用8類審批表，并相應地為不同審批表設計了標準化的專用電子單據，實現制度規定對各類支出的有效控制。

（1）預算剛性執行的事前控制。下面以“其他費用審批表”的填報、審批為例說明系統是如何進行超預算控制的。“其他費用審批表”和所有類型的審批表必填事項包括：部門、處室、經費年份（當年預算或上年結轉結余）、經費來源（勾選項目名稱及其具體支出明細，基本支出分配給司局使用的額度設為一個項目，按經濟支出類型設置具體支出明細）、支出經濟分類（以上內容系統內設選項，對應勾選即可）、支出事由、支出預算金額等內容，同時還包括事項說明（對不完全符合制度要求的事項緣由進一步說明，以獲取審核、審批人員的例外批準決策）等非必填內容。按照系統設定的使用管理權限，每個業務部門上線人員在系統中都能且只能看見和勾選分配本司局使用的預算項目和會議計劃等控制內容，以簡化操作、提高填單的準確性。同時，對于勾選的具體支出明細，系統會自動計算該具體支出明細項下剩余可使用的預算額度（用總預算額度扣減累計已報銷金額和已上傳未審批或未報銷金額），業務人員只能在剩余可使用額度內填報支出預算，否則系統自動審核并彈出錯誤提示信息，且無法保存和提交審批單，從而保證從業務發起的源頭就通過預算指標對項目支出明細，乃至項目、科目、部門總支出進行有效的事前控制，防范超項目支出范圍、超預算金額支出等違規事項的發生。此外，利用剩余可使用預算額度不僅可以防止超預算支出，同時還起到督促經費申請人在業務辦理結束后及時報銷的作用，因為如不及時報銷，剩余預算將無法釋放，其結果是會影響到后續支出申報、執行，并進而影響本部門預算執行率。

（2）計劃管理控制和關鍵控制點的控制。以會議費審批表為例來說明這一點。會議費審批表除常規的必填項目外，按照會議費管理相關規定，增加了會議名稱、會議計劃勾選、會議類型、是否京內、是否定點、是否內部場所、是否視頻、會議開始日期、會議結束日期、參會代表人數、工作人員數、會議場所、會議預算金額等業務內容和細項，同時表中還增加系統自動計算并顯示的相關內容，如會議費額度、標準金額、實際金額等細項，以方便事前控制和事后統計、分析。

通過會議費審批表的填制，系統可以實現其他幾方面的管理、控制功能：首先是對超預算支出會議費的事前控制。由于部門預算中對每個項目、支出科目都有明確的會議費預算，為此，本系統指標管理模塊中也為每個部門的每個項目經費分配了相應的會議費額度，系統實時對同一項目經費的會議費支出進行自動累計、計算并顯示該項目剩余可使用的會議費額度，對于超額度使用的會議費審批表填報，同樣不予保存和提交，從而可以確保每個項目經費的會議費支出不超預算控制數。其次是會議計劃的管理控制。會議費審批表新增填制時，“會議計劃”是必選項，業務員只能從系統自動彈出的其所在部門尚未使用的所有會議計劃中進行勾選，沒有對應的會議計劃勾選將無法完成審批表的填制和提交。通過會議計劃的勾選，使無對應計劃的會議費支出審批單無法提交，從而可以杜絕無計劃召開會議并列支會議費。再次是對涉及制度規定的會議開支標準、天數、人數等相關標準的管理控制。按照規定，所有會議計劃都必須明確會議類型，針對一、二、三、四不同類別會議，系統指標管理模塊中內置了制度規定的不同類型會議對應的人均每天會議支出標準、會議天數和人數的最高限額。審批單填制過程中系統可自動計算或比較相關數據，一旦超標準、限額，系統將提示錯誤信息，此時審批單無法保存和提交，從而確保會議業務從發起之初就能有效落實各種定額標準和制度規定。最后是對會議地點（定點、京內京外、內部場所）等其他業務管理規定的控制。針對會議定點要求，以及不同的會議類型對會議地點的不同要求，業務人員在填制會議審批單時都需對上述事項進行勾選、明確，對于不完全符合制度原則要求的，由各級審批人員根據實際情況和業務開展需要，作為例外事項從嚴把握、審批。

（3）管理流程的控制。本模塊嵌入、固化某部機關本級財務支出規定的相關審批流程，并按照支出金額、經濟支出類型的不同分別制定審批流。業務發起人填制的預算執行審批單保存后，系統將按該審批單支出類型和管理權限對應的審批流程，自動、逐級提交到本部門領導、財務部門審批人審批。當某一層級的審批人不予批準時，可選取逐級駁回或直接駁回功能由系統自動將審批單及駁回理由退回前一級審批人或直接經辦人。只有審批流上的每個級次的指定審批人都審核通過，預算執行申請才完成審批，業務才可以開展并進入后續的財務報銷管理模塊予以報賬。總體來說，預算執行申報、審批流程如圖3所示。如果是出國費、固定資產購置等需歸口管理部門審批的支出事項，業務司局內部審批結束后將自動提交到外事（資產）管理部門審批，審批通過后繼續自動流轉到財務部門進行審批。審批通過后，系統還會將審批結果直接抄送資產采購執行部門，由其組織實施采購。因此，通過系統對管理流程的設置、固化，可以剛性落實相關內部控制管理流程，杜絕越權審批、越級審批問題的發生，不僅有利于提高經濟業務行為和財務支出的規范性，同時也無需后續審批人以及會計人員對 前端審批程序規范性進行復核，提高審批效率。

圖3： 某部預算執行申報、審批流程圖

3.報銷管理模塊

報銷管理模塊主要提供業務員報銷單據的線上填制、提交，審批人員的線上審批、確認，以及報銷單的查詢、打印等功能。除2000元以下小額支出報銷單和差旅費報銷單為直接報銷單外，其他支出的報銷單需一一對應所屬預算執行審批單，如會議費報銷單、委托業務費報銷單、其他費用報銷單等。系統為這10類報銷單相應設計了標準化的專用電子單據，以實現對各類支出相關規定的有效落實。

（1）報銷管理的工作流程。預算執行審批表通過最終審批后，系統自動將審批結果消息發送給業務發起人。業務司局可據此開展業務，業務完成、票據取回之后，業務人員可在系統的報銷管理模塊中填制、生成相應報銷單，提交給本司局審批人員審核，審核通過后的電子報銷單自動流轉給財務部門審核人（會計）審核；會計通過核對原始憑證，簽署審核意見，審核同意后打印報銷單據，并粘貼原始票據，傳遞至出納辦理資金支付或結算。單據流轉方向如圖4所示。

（2）報銷管理模塊的主要特點和功能。一是實現預算執行審批表對報銷支出的控制功能。一般報銷單（不含直接報銷單）是由業務員從審批通過的審批單選取生成。以會議費報銷為例，業務員要報銷會議費支出，需進入系統選定本次報銷對應的會議審批表，點擊后自動生成會議費報銷單，會議審批表上已填制的經費來源、會議計劃、會議名稱等主要信息自動復寫到報銷單上，無需重復錄入，業務員只需根據實際情況，修改或填寫實際參會人數、天數、報銷金額、附件張數等信息，但實際報銷金額、人數、天數等不得超出預算審批表申報、審批的預算金額等相應數據，否則報銷單無法保存、提交，從而實現了預算執行審批表對報銷單填報的控制，并進而使報銷單繼續自動實現了審批表的所有控制功能，確保了所有支出不超預算、不超定額標準等規定和管理、控制目標。二是實現報銷單據填報的標準化、規范化。結合不同經濟支出科目管理控制的需要，系統對差旅費、勞務費、培訓費等10類報銷單設置標準化的專用電子單據和系統審核功能，實現報銷單填制的標準化、規范化，提高財務報銷審核的準確性和財務支出的規范性。三是實現報銷單自動生成記賬憑證功能。由于報銷單填制的每筆支出必須明確、細化到經濟支出科目，且報銷模塊與會計核算子系統總賬模塊無縫銜接，系統將根據報銷單支付方式和經費來源、經濟支出分類、經費年度等，自動指向會計核算的相關借貸科目，并提取單據說明作為摘要，從而實現報銷單據的數據信息自動對應生成總賬模塊完整的記賬憑證。會計人員在出納報銷確認后，可選定單筆或多筆報銷業務，一鍵即可完成記賬憑證的生成。同時，針對預算管理子系統按照經費預算項目的明細項目進行控制和列支的管理特點，會計核算子系統中的會計平臺通過合并同一經費預算項目下不同明細項目的支出，使記賬憑證中的經費預算項目和財政部下達的預算項目一致，達到內部管理、外部管理的統一協調。四是實現對報銷業務原始信息的自動采集功能，為后續的查詢、統計、分析提供豐富的信息資源。報銷單不僅自動采集了審批單從業務發起之初填報的所有原始數據、信息，同時還通過在表體上多欄填報的方式，細致、具體地反映某項業務的不同經費支出用項及支付方式等。如會議費支出，業務員可分欄具體填報會議費、交通費和其他費用等；支付方式細化到公務卡、支票、匯款、現金，如選擇匯款，還必須錄入收款單位，方便自動生成憑證時一張報銷單可根據業務情況或支付方式不同多條分錄錄入不同科目、匯款單位自動錄入摘要，同時打印單據中顯示報銷總體金額中具體的公務卡支出金額、匯款支出金額、現金支出金額等，方便出納核對以及付款。此外，由于系統將原始憑證中原本很難收集、分析的信息（特別是人數、天數、京內京外、定點與否等非貨幣性信息）數據化，所以可以為財務部門或相關業務部門后續的查詢、統計、分析以及管理細化、深化工作提供準確的數據基礎和豐富的信息資源。

圖4： 報銷管理模塊單據流轉方向

4.綜合查詢模塊

為切實發揮系統信息采集、匯總、分析的優勢，滿足業務人員、財務人員和各級審批人員對業務開展、管理、決策等多方面的信息需求，系統通過對數據進行多維度分析，提供四類查詢功能：（1）固定報表查詢。系統從不同角度提供了“預算執行表”“內部預算明細執行表”“經費支出查詢表”“報銷情況查詢表” “會議費支出情況查詢表” “會議計劃執行查詢表”“會議費額度支出查詢表”“培訓計劃支出查詢表”“政府采購額度支出查詢表”9張固定格式統計報表，方便業務部門（財務部門）查詢、統計本部門（單位）在一定階段的所有經濟業務事項支付情況和預算執行進度以及某具體項目所有明細支出等，有利于對本部門（單位）項目執行的整體把控，督促業務執行和為下一年預算編制提供歷史數據參考。（2）組合條件查詢。即業務（財務）部門可以通過設置不同條件進行組合查詢，如選擇明細項目、業務處室、支出類型等，可以直接形成所需分析統計報表，并可以以EXCEL文件輸出后做進一步分析。（3）個人業務查詢。提供業務人員查詢本人所有申請的單據及審批狀態、具體內容，本人在一定時間段所經辦的所有經濟業務事項的支付情況，以及各級審批人員查詢本人審批過的所有單據等。（4）制度查詢。系統支持財務部門在本模塊中持續發布并更新制度、文件、通知、培訓資料等相關材料，單位員工在辦理具體業務時可在線查閱、學習相關制度、規定，從而提高財務業務辦理的效率和規范性。

5. 系統管理模塊

為實現預算管理子系統的各業務管理功能，以及該子系統與原財務核算子系統的無縫鏈接、檔案和數據資源共享，系統改造還包括對系統管理模塊的改造，通過基礎平臺對整個信息系統予以支持。系統管理模塊主要由系統管理員進行系統初始化設置和維護，實現賬套設置、用戶權限管理、業務流程管理、審批流設定、單據模板管理、基本檔案管理（包括部門、人員、會計科目等基礎檔案和其他保障系統正常運行的基礎數據的增加、修改、刪除等，實現人員與部門關聯、部門與項目關聯、經濟支出與會計科目關聯等）、會計平臺管理（即針對不同報銷單據以及不同付款方式等，定義與之相匹配的對照要素、憑證模板等，以自動生成記賬憑證）等功能。

除上述功能模塊實現的功能外，本系統還設置、實現了其他一些管理功能，如預警控制、合同款的分期付款管理等。以預警控制為例，它包括超時預警和業務規范性預警。超時預警，即業務員有審批單審批通過后15天未報銷、會議費審批通過10天未報銷時，在經辦人登錄本系統時，系統會自動彈出“您有審批單（會議費）審批通過15天（10天）未報銷，請及時報銷”等警告框提示，從而督促業務員盡快完成業務辦理和財務報銷手續；規范性預警，即所有單據填寫時必填事項不能缺省，預算金額不能超剩余預算指標、支出標準不能超定額標準等，否則會提示錯誤信息并不予保存。

（二）系統建設實施步驟

本項目于2012年初完成初步的需求調研，結合其它部委先進財務管理信息系統的建設經驗，提出了本項目建設的目標、總體方案、功能架構和建設內容等，并于2012年6月底完成項目科研立項，納入2013年項目預算。系統建設于2013年通過政府采購方式確定開發商后正式開始實施。

系統實施大體分為以下7個步驟：（1）需求調研、分析。即重新梳理預算管理、報銷支出、相關業務管理規定和審批流程，深入調研業務部門和相關歸口管理部門的管理需求，確定系統主要功能模塊、具體內容和工作流程等。（2）系統軟件開發、改造。包括對預算管理子系統的軟件開發和對財務核算子系統的升級改造。（3）環境初始化和數據準備。即建立用戶、角色并分配權限，完成各功能模塊初始化設置和相關動態數據提供，并根據調研結果在系統中進行全流程、全單據測試。（4）組織宣傳、培訓。為取得業務部門的理解和配合，保證系統上線后的平穩運行和運行效果，財務部門利用多種機會和場合宣傳預算管理要求和系統部署的必要性、優點，并于系統上線的前、后分別組織了三次全員培訓，確保每個員工都能熟悉和了解系統功能、操作方法。（5）試點運行。即導入2013年相關數據組織2個司局進行了1個月的試運行。（6）整體上線運行。即根據試運行結果對系統進行適當改進、優化后，于2013年12月底將2014年預算“二上”相關數據分解后導入系統，系統正式運行實施。（7）后期維護和升級。即對運行中發現的軟件問題及時改進，根據新的管理需要，逐步擴展相應的管理內容，如根據2014年新出臺的培訓費管理辦法，增加了培訓計劃、支出標準等控制內容和相關統計報表等。

四、系統運行的成效評價

預算管理一體化信息系統實施運行已滿兩年，從實際運行效果來看，較好地實現了系統建設目標，為某部機關本級提高管理效率、規范財務支出、提升財務管控能力和服務水平提供了良好平臺和堅實基礎。具體體現在如下幾個方面。

（一）促進了單位行政管理和財務管理工作效率的顯著提高

⒈縮短了經濟支出業務的審批等待時間，增強了業務辦理的時效性

通過預算執行申請、審批及財務報銷審批的電子化、網絡化處理，各層級審批人員能在本人在線的任何時間辦理業務申報或審批，審批結果實時傳遞給下一審批人，最終審批結果第一時間自動反饋給業務發起人，從而大大節約了審批鏈上的無效等待時間，提高了單位整體行政工作效率。

⒉避免了各審批環節審批簽報的重復填寫工作

各經濟支出事項的所有信息只需業務發起人一次填制，通過系統可自動逐層流轉到審批流里的每一審批人，不再需要另行填制審批簽報單，避免了層層審批環節信息的多次重復填寫，節約大量人力、時間（僅財務審批環節，2014年通過系統審核預算執行申請6000余份，相當于每個工作日財務人員可少寫審核簽報24份）。

⒊提高了預算執行審批的效率和效果

由于預算控制、相關制度、規定、流程等的控制絕大多數都由系統自動實現，審批人員只需關注少數關鍵點的控制，這樣不僅可以提高審批的準確性，同時還節約出大量的精力和時間用于更重要的管理、預測、分析和決策等事項。

⒋實現了自動生成會計憑證功能，極大提高了會計核算工作效率和效果

財務報銷后，會計人員可以單張或批量通過本系統直接生成記賬憑證，無需修改，每張憑證中包括的科目、項目、金額、摘要、付款方式、會計科目等十幾項信息不再需要手工錄入，只需輕松一鍵完成，使財務核算效率和準確性都大大提高。因此，2014年某部財務核算室在經費支出大幅增加、工作人員減少2人的不利情況下，會計核算工作卻比往年更加及時、準確。

（二）提高了單位整體預算管理水平

⒈提高了預算執行的規范性

通過預算執行的事前控制、實時計算出剩余指標額度，系統自動控制了預算執行支出申請的填報和審核，使業務發起之初就實現了預算指標和相關計劃指標的有效控制，杜絕了超預算、超計劃經濟支出事項的發生。

⒉促進了預算執行進度的加快

在對各內部部門進行預算執行進度考核的背景下，各業務部門的員工和領導都能通過系統隨時了解和掌握每個項目以及其中每項具體業務的執行進度，這樣不僅增加了業務部門和業務人員加快預算執行的壓力和自覺性，同時也為其找準預算執行的難點和關鍵業務及時提供了準確信息，有助于加快項目實施、預算執行進度。

⒊強化了預算觀念，促進單位預算編制水平的提高

由于系統的實施運行，預算執行受到細化的預算指標的剛性控制，沒有預算或沒有足夠預算指標的事項完全無法開支，使業務部門從一般工作人員到領導決策者都深刻體會到“先預算后支出”的剛性約束力、經費預算與業務工作的緊密關聯性、預算編制工作的龍頭作用和重要性，從而更加注重預算編制與工作計劃的有機結合，注重提高預算編制的準確性和精細化水平，進而為整個預算管理工作奠定了良好基礎，促進了單位整體預算管理水平的提高。

（三）促進了相關內部控制制度的落實，提高了單位經濟支出業務活動的規范性

本系統以預算管理控制為核心，以經濟支出事項申報、審批和財務報銷業務為抓手，將制度規定、審批流程和資產管理、政府采購、會議、培訓等相關業務主要控制要求有機地嵌入、固化在系統內，一方面使全體員工在業務開展之初就了解和明確業務和財務的具體規定、限制、標準，從而可以從源頭上有效促進業務活動開展和財務支出的規范性；另一方面，通過系統對各項經濟支出業務審批的自動控制、實時控制、剛性控制和審批流程控制，避免了越級審批、越權審批、審核失誤或人為操縱等人為因素的影響，實現了內部控制標準對各項經濟業務的“自動”約束，從而大大提高了經濟支出業務活動和財務管理的規范性。

（四）提升了財務部門信息服務能力和價值

本系統通過預算管理子系統對審批業務數據的源頭采集，以及各模塊間信息的高度集成，互聯互通，實現了業務信息向財務信息的實時轉換，使財務信息實時歸集、整理、分析、反饋到業務部門和相關各方，提高了財務信息的時效性、完整性和共享性，消除了存在于財務部門內部以及財務部門與業務部門、業務歸口管理部門之間的信息孤島現象，確保了業務信息與財務信息的一致性、業務處理與財務處理的同步性，從而更方便地為各方提供各種財務、業務統計、分析數據和報表，更有效地為單位各方、各層級的管理決策提供信息支持，促進了單位管理控制在總體與局部上的高度協調一致，有效擴大管理范圍，提升了單位整體管理控制能力。

（五）推動了財務會計與管理會計的融合發展

系統的實施運行將原始憑證中原本很難收集分析的信息數據化,并能自動生成記賬憑證，在有效提高會計核算的準確性、完整性和及時性，完善和提升財務部門會計核算和對外提供信息、報表服務功能的同時，還將大量財務力量從簡單、重復、繁重的會計核算和數據處理中釋放出來，投向預算管理和控制，財務預測、決策以及信息分析、提供等管理會計工作，從而促進了財務部門職能由側重財務會計向財務會計和管理會計共同發展、融合發展轉變。

（六）促進了財務部門職能、作用的發揮

系統提供的預算管理全過程一體化處理功能，促進了財務監管變事后被動監督為事前、事中的管理、控制，有效提升了財務部門對經濟業務的管理控制職能。同時，系統強大的信息數據采集、整合、分析功能，以及完善的報表查詢體系，為單位內部各業務部門的管理及時提供決策參考信息和各種統計分析報表，極大地提升了財務部門的信息服務職能。此外，通過本系統的實施，單位內部相關業務管理規定和審批流程固化于系統內，將涉及多個部門、多個領域的經濟支出決策事項整合在統一平臺上處理，實現了業務信息和財務信息實時共享、互通，促進了部門間、各業務流程間的相互協調和溝通，有效提升了財務部門的財務溝通和協調職能。

五、系統建設、運行的經驗總結

預算管理一體化信息系統自建成實施以來，運行平穩，成效顯著，成為某部機關內部使用范圍最廣、使用頻率最高、得到廣泛認可和好評的業務管理系統。總結本系統實施運行的成功經驗，除了系統本身設計的科學性、合理性和實用性，主要還有以下幾個方面對于行政單位財務管理信息系統的建設可資借鑒。

（一）全員參與、自下而上編制預算是本系統應用的工作基礎

這是本系統能以預算管理控制為核心的重要條件，否則，預算編制不是由業務部門全員參與編制、不能緊貼工作任務，或預算指標不細化，將導致預算執行環節大量實際業務因與系統中的預算指標無法對應、匹配，不能通過系統審核進而無法開展的尷尬局面，甚至進而招致業務部門的不滿或抵觸。

（二）整體規劃、分步實施是系統順利實施、應用的關鍵因素

本系統在實現三個“一體化”總體規劃的基礎上，秉承先易后難、先重點后全面分步實施的原則，逐步將財務管理和業務管理所涉及的管理業務和控制要求嵌入到系統中，2014年主要實施了一般財務支出業務的預算管理控制和會議業務控制，2015年、2016年在上一年平穩運行和員工熟悉系統的基礎上，又升級增加了培訓業務和資產配置、政府采購業務的系統控制和多項統計功能，今后還需適時根據應用環境變化和新的管理要求進行改進、升級，增加與其他業務系統或軟件平臺的對接和數據集成。通過這種循序漸進的建設、完善，可以減少單位員工、相關部門的適應難度和抵觸情緒，確保系統在最短時間內的推廣，以及系統建設成效、目標的實現。

（三）發展和完善財務信息系統應該注重加強管理與提供服務并重

財務管理信息系統的建設，不僅要滿足財務部門自身的管理需求，更要關注業務部門和使用人員的相關需求，通過將預算管理、內部控制、會計核算、統計分析、數據查詢等不同功能統一平臺處理，為業務部門和系統使用者提供更多服務和便利，是財務管理信息系統實現效能最大化的關鍵。

（四）做好宣傳和培訓工作是推廣、應用財務信息系統的重要組織保障

財務管理信息化不僅涉及財務部門，更涉及單位的其他部門、人員和業務，只有通過加大宣傳、培訓力度，加強與相關綜合管理部門的溝通、合作，讓所有部門和人員都支持、熟悉這個系統的功能、作用、要求和具體操作，系統的運行才能保證順暢、高效，系統功能才能得到最大程度的發揮。

參考文獻

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