《上海市食品安全條例》重點和亮點內容解讀 (一)

◆馬志英 / 文

《上海市食品安全條例》重點和亮點內容解讀 (一)

◆馬志英 / 文

編者按

3月20日，被稱為“史上最嚴”的《上海食品安全條例》開始實施。為全力保障廣大市民“舌尖上的安全”，建設市民滿意的食品安全城市，本刊特邀請食品安全專家馬志英為我們解讀《上海食品安全條例》重點及亮點內容。馬志英現任上海市食品研究所技術總監、上海市食品協會專家委員會主任、上海市食品學會食品安全專業委員會主任。作為食品安全專家，他曾參加《上海市食品安全條例》修訂的專家咨詢等工作。解讀內容將分三期刊登。

一、《上海市食品安全條例》立法背景和意義

《上海市食品安全條例》（下稱條例）在2015年初開始啟動制定，歷經2年時間，經上海市人大常委會三次審議、三次聽取全體市人大代表意見后，于2017年1月20經市十四屆人大五次會議表決通過，并于2017年3月20日正式實施。

《條例》是在原2011年發布的“上海市實施《中華人民共和國食品安全法》辦法”（下稱實施辦法）基礎上進行修改制定的，原《實施辦法》對于構建上海市食品安全現代治理體系、保障市民健康、維護城市安全發揮了積極作用。但《實施辦法》難以適應全面落實“四個最嚴”、食品安全國家戰略和新《食品安全法》的需要，亟需制定適應新形勢下食品安全工作需要、體現超大型城市特點的《上海市食品安全條例》，以容納更多的創制性規定，進一步從法治層面完善食品安全監管體制機制，提升上海市食品安全水平。這次修法工作著力“三個堅持”：堅持最嚴的要求，在上海地方立法中突出創制性的特點，嚴格落實食品安全各方責任;堅持最嚴的準入標準，倒逼企業落實主體責任;堅持問題導向，著力解決食品安全突出問題。制定《條例》，是推動解決上海市食品安全短板問題，積極回應社會和廣大市民對食品安全的普遍關切和期盼。

上海作為一個超大型城市，保障人民群眾“舌尖上的安全”歷來是全市工作的重中之重。近年來，食品安全總體狀況繼續保持有序、可控、穩中向好的態勢。以2016年為例，上海各類食品安全風險監測總體合格率為97.3%，較前一年提高了0.3個百分點；共報告發生集體性食物中毒事件7起，中毒人數229人（無死亡），集體性食物中毒發生率為0.95例/10萬人口，繼續保持在2011年以來集體性食物中毒報告發生率不高于1例/10萬人口的較低水平。

但是上海市食品安全還是存在不少問題，主要表現在食品行業基礎仍然較差，“小”“散”的整體產業現狀仍沒有根本改變，上海年銷售額在2000萬元以上的規模企業僅占企業總數的18%左右，全市通過HACCP等體系認證的生產企業數僅占20.6%，企業管理水平也參差不齊，企業法人、負責人的食品安全意識依然薄弱；有些企業的生產衛生狀況仍不盡如人意，這也是監督檢查中最常見的問題，占日常監管中發現問題的60%以上。違法行為仍時有發生，為追求高額利潤，鋌而走險，甚至衍生成為行業“潛規則”；上海市的食品和食用農產品供應外來依存度高，源頭尚未得到控制；在食品安全的綜合執法實行中專業性較弱；上海地區部分食品合格率偏低，特別是養殖水產品、餐飲即食食品等多年來風險監測合格率相比其他食品都出現較低的水平；還有食品安全的風險交流不充分，生產者、消費者、政府、媒體和專家各方面的信息不對稱，出現的問題不少。同時，在市場準入，食用農產品、網絡食品、小型餐飲服務等還存在一些短板問題，不能適應全市人民對食品安全的更高期待。有必要完善本市食品監管的體制機制，固化食品安全工作的成功經驗，切實推動解決群眾反映的突出問題。

制定《條例》是貫徹上海建設市民滿意的食品安全城市、建成現代化國際大都市的內在要求。“十三五”是上海建設社會主義現代化國際大都市的關鍵時期，市委、市政府提出了“建設市民滿意的食品安全城市”的目標。圍繞這一工作目標，有必要通過立法明確食品生產經營企業的主體責任，依法賦予承擔食品安全監管職責的政府職能部門相應的監管權力，強化制度規范，以更高的標準、更嚴的要求構建本市“舌尖上的安全”體系，展示上海現代化國際大都市的形象，進一步提升上海城市綜合競爭力和軟實力。同時，制定《條例》是落實黨中央加強食品安全工作要求，全面實施《食品安全法》的迫切需要。習近平總書記、李克強總理等中央領導對食品安全工作作出重要批示，強調堅持“四個最嚴”，全面做好食品安全工作。為了落實黨中央要求、確保國家法律在本市的有效實施，有必要結合本市實際，對食品安全監管作出具體的細化規定，充分體現實施國家食品安全戰略，從嚴落實政府及各部門的食品安全監管責任，從嚴加強食品安全源頭治理，從嚴落實食品生產經營主體責任，著力解決食品安全突出問題，從嚴防控食品安全風險，從嚴處罰食品安全違法行為。

二、《上海市食品安全條例》框架及其主要內容

《上海市食品安全條例》共計八章一百一十五條，根據國家《食品安全法》的規定，從原來的《實施辦法》六章擴展為八章，保留《總則》、《食品生產加工小作坊和食品攤販》、《監督管理》、《法律責任》、《附則》五章；調整一章，將《一般規定》更名為《食品生產經營》；增加《食品安全風險監測、評估和食品安全標準》、《食品安全事故預防與處置》兩章。條文數量，從六十二條增加到一百一十五條，其中，全新條文五十三條，修改條文五十五條，修訂幅度達93.8%。內容上，補充細化了市場準入的一般規定、生產經營者的主體責任、食用農產品監管、網絡食品經營要求等內容。

總體內容來看，《條例》完善了食品安全監管體制和相關的政府職責，著力消除食品安全監管縫隙;設置了嚴格的市場準入門檻，強化源頭治理，通過嚴格的市場準入，防止不合格的食品流入市場;落實生產經營各環節企業主體責任，針對本市食品安全重點領域、重點環節，進一步完善相關監管措施;增設食用農產品一節，加強食用農產品監管;根據國家相關規定，總結本市有關網絡餐飲服務管理的實踐經驗，探索對網絡食品經營的監管;從保障食品安全和滿足市民日常飲食需求相結合出發，著力加強對無證食品生產經營活動的綜合治理;根據食品安全的實際，擴大了監管的覆蓋面，強化了重點食品和相關業態的監管;延續和固化本市食品安全風險監測和風險評估體系建設，加強食品安全風險監測、事故處置和社會監督;著力解決食品安全違法成本低、執法成本高的問題，警示食品生產經營者嚴守食品安全法律底線，嚴厲打擊食品安全違法行為。

三、《上海市食品安全條例》重點和亮點內容解讀

亮點之一：完善統一全市食品安全監管體制

上海市原先的食品安全監管體制是由質量技術監管部門監管食品生產、工商行政管理部門監管食品流通、食品藥品管理部門監管餐飲等分段監管模式，這種監管模式存在各部門之間統一協調問題，造成監管有盲區和縫隙，最有代表性的例子就是豆芽菜監管歸屬哪個部門的問題，當時農業、質監、食藥監、工商行政各監管部門沒有統一意見，造成無人監管的局面，后經國務院和各省市政府主管部門協調才得以解決。上海市的食品安全監管先后經幾次調整，逐漸形成統一監管模式。這次《條例》明確了由食品藥品管理部門統一監管的體制。規定市、區人民政府對本行政區域的食品安全監督管理工作負責，市、區人民政府設立食品藥品安全委員會，主要承擔研究部署、統籌指導食品安全工作等職責，通過列舉方式重點規定政府主要監管部門職責：市食品藥品監督管部門負責對食品、食品添加劑生產經營活動實施監督管理；對食品安全事故的應急處置和調查處理進行組織指導；對突發食品安全事件處置中監管職責存在爭議、尚未明確的事項，先行承擔監管職責；市質量技術監督部門負責對本市與食品相關產品生產加工的質量安全實施監督管理；區市場監督管理部門及其派出機構負責對本區域內的食品、食品添加劑及食品相關產品生產經營活動實施監督管理等。建立市、區和鄉、鎮三級食品安全監管協調機制，協調、解決多頭分管、責任不清、職能交叉的問題。針對過去對一些食用農產品的銷售監管存在多頭分管、責任不清的問題，這次《條例》規定食用農產品的銷售活動納入《食品安全法》調整范圍，由食品藥品監督管理部門統一監管；縣級人民政府食藥監部門可以在鄉鎮或者特定區域設立食藥監派出機構，將監管服務延伸到鄉鎮街道等基層，有效提升監管效能；將市場監管體制改革的成果予以總結和固化，對區市場監管部門及其派出機構的主要職責作了原則性規定。

（未完待續）