PPP模式的效應、問題及優化對策研究

楊俊龍

摘要：PPP模式在國外的應用相對成熟，20世紀80年代，PPP模式最早在英國出現并得到推廣，繼而在美國、加拿大、法國、德國、西班牙、澳大利亞、新西蘭、日本等主要西方國家得到廣泛應用。PPP模式在我國現階段推廣使用，具有三方面重大效應：緩解政府債務壓力，降低政府融資風險；發展混合所有制經濟，提高資源配置效率；增強各方契約意識，切實轉變政府職能。現階段推廣使用PPP模式需要重點關注四方面的問題：個別官員的傳統官本位思維，個別社會資本賺快錢的思維，PPP模式下公眾利益容易受到損害，PPP模式可能形成新一輪的政府債務。文章最后提出PPP模式的優化對策五點建議：加強PPP模式應用的宣傳，合理確定PPP項目庫建設，完善相關責任人責任追究，國家審計全過程監督PPP項目，逐步完善相關的法律法規。

關鍵詞：PPP模式；社會資本，資源優化配置；公共服務

中圖分類號：F283文獻標志碼：A文章編號：1001-862X（2017）03-0040-007

一、PPP模式研究的簡要綜述

PPP模式在國外的應用相對成熟，20世紀80年代，PPP模式最早在英國出現并得到推廣，繼而在美國、加拿大、法國、德國、西班牙、澳大利亞、新西蘭、日本等主要西方國家得到廣泛應用。

文森特·奧斯特羅姆（1999）提出“多中心治理理論”，強調私營部門積極承擔責任參與公共事務治理，這為PPP模式的運用提供了理論基礎。Stephen P.Osborne（2000）認為PPP模式能夠整合社會資源，改善公共服務質量，提高公共服務效率，推動公民社會建設。E.S.Savas（2000）認為典型的PPP產品包括公路、橋梁、機場、供水、管線、發電廠，甚至監獄、博物館、學校和市政設施也能使用PPP模式。Erik-Hans Klijn，Geert R（2002）分析了荷蘭的三個PPP公共交通設施項目，認為由于政府部門與社會資本的利益并不一致，而且PPP項目涉及政府、企業、社會團體、個人之間的沖突，理論上的PPP在現實中很難推進。

王守清，柯永建（2008）對特許經營項目融資定義、特點等進行了系統介紹；伍迪、王守清（2014）指出，PPP是涉及金融、法律、稅收、財務、市場、工程技術、經營管理和政治等多因素的復雜過程；宋波，徐飛（2011）以經濟學和過程管理為理論基礎，系統探討了PPP模式的應用，并通過案例分析，提出了相應的理論支持；關于PPP模式的優點，賈康、孫潔（2009）認為通過PPP提供社會公共產品時，會實現公共利益最大化，而且私人部門參與者的利益也可以得到一定水平的保證；吳卓瑾、喬寶云（2014）認為PPP模式能有效結合政府與社會資本的優勢，解決公共服務的資金、管理等各方面的問題。

孫學工、劉國艷、杜飛輪、楊娟（2015）認為現有PPP模式不適應新形勢發展要求，現行金融體系也不適應PPP項目融資，迫切需要進行相應改革；張曉青（2015）認為可以發揮商業銀行資金量大、渠道廣泛的優勢，大力拓展PPP業務；王璽、夏強（2016）對PPP項目的財政承諾進行了分析，提出了管理PPP項目財政承諾的基本框架；吳孝靈、周晶、彭以忱、段慶康（2013）探索了PPP項目的政府補償制度，分析了在實現投資者要求收益的同時，最大化項目社會效益的制度體制。

周正祥、張秀芳、張平（2015）關注如何調動社會資本參與公共基礎設施建設的積極性，認為這是PPP模式廣泛推廣亟待解決的關鍵問題；陸曉春、杜亞靈、岳凱、崔智鵬（2014）對PPP項目監管中存在的問題進行了研究，建議設立公共產品質量監管機構，從法律層面保障公共產品質量；關于PPP模式的制度建設，孟春（2016）認為必須構筑統一的PPP法律和政策體系以推動PPP項目運行中合同爭議的合理解決，并穩定社會資本的預期以吸引社會資本參與PPP項目；劉曉凱、張明（2015）也認為需要加快法治建設以發展PPP模式；蘇亮瑜、羅劍（2015）則對PPP產品的機制設計提出了創新，認為PPP產品設計可以實行分級證券化基金模式。

目前仍然缺乏國家層面的制度和統一的基礎性法律體系，以界定PPP項目運行中部門間的分工、協調、審批、監管等諸多問題（劉薇，2015）；地方政府債務高且沒有足夠的財力支撐PPP的實施，PPP模式實施的統一性、協調性不高（鄭志峰，2016）；PPP項目合作期限太長，社會資本擔憂PPP合同履行過程變數太多（九三學社中山市委會相關負責人，2016）；制度缺位、信用缺位、主體缺位和環境缺位（管清友，2015）。

二、PPP模式的三點重大效應簡析

1.緩解政府債務壓力，降低政府融資風險。近年來，我國經濟社會發展取得長足進步，整體經濟實力大幅度增長，綜合國力和國際地位大幅度提升。各級政府發揮著重要作用，由于政府投資額度的加大，不可避免地帶來各級政府的負債。由于中國債務門類繁多，負債規模也難以準確統計，各地融資平臺也越來越多樣化、隱蔽化，地方財政蘊含著較大的風險。為了規范地方政府性債務，有效發揮地方政府規范舉債的積極作用，切實防范和化解財政金融風險，促進國民經濟持續健康發展。2014年10月2日，國務院發布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，目的是加快建立規范的地方政府舉債融資機制。經國務院批準，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。推廣使用PPP模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。地方政府新發生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內，并根據擔保合同依法承擔相關責任。地方政府要加強對或有債務的統計分析和風險防控，做好相關監管工作。PPP是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，按照合同約定，一般來說，財政補貼或政府付費的期限較長，每年需要的財政支出相對較少，同時，資金使用的透明度相對較高。因此，可以緩解政府債務支出壓力，降低政府融資風險。

2.發展混合所有制經濟，提高資源配置效率。在中國，PPP模式是中央政府力推、各地方政府廣泛響應推廣起來的，是中國在走向現代化的全面改革過程中發展混合所有制經濟以解放生產力的戰略選擇。十八屆三中全會提出，積極發展混合所有制經濟。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。允許更多公有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟。國有資本投資項目允許非國有資本參股。允許混合所有制經濟實行企業員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體。隨著中國經濟的持續高速發展，基礎設施供給不足對經濟發展的限制效應再次凸顯，單靠政府的財政力量無法滿足這些基礎設施所需的巨額投資。并且投入后政府還要承擔巨大的赤字風險，特別是在教育、醫療、衛生、能源、環保、交通及其他公共設施等方面。基礎設施建設資金的短缺，為國內外社會資本以PPP模式參與我國公共基礎設施投資建設提供了良好的契機。與此同時，以單一政府主體供給的基礎設施及公共服務供給效率降低，基礎設施投資對經濟增長的貢獻也呈現出下降趨勢。多國實踐表明，在基礎設施及公共服務領域引入社會資本，采取政府和社會資本合作PPP的模式不僅可以擴大融資渠道、降低融資成本，減輕政府財政壓力，降低債務風險，而且還能夠改善公共財政和政府治理，提升公共基礎設施產品和服務的供給效率。英國早在1992年就開始在基礎設施領域應用PPP模式，75%的英國政府管理者認為PPP模式下的工程項目能達到或超過項目的要求，能夠節約17%左右的資金投入。從工程預算來看，約80%的工程耗資在預算之內，高于傳統招標方式25%左右。在PPP模式下，政府可以更專注于優化政策規劃，從全局的高度有效對沖相關風險；企業可以發揮追求投資回報的天然優勢，在穩定的合作模式下，專注于操作環節來追求自己的利益落實；專業中介機構可以更好地發揮它們在設計、建設、財務、法律等具體事務方面的優勢來降低風險。這幾個方面的結合，各自發揮自身的比較優勢，實現資源的優化配置，提高資源利用效率。通過PPP模式大面積推廣應用，可以使得政府與社會資本長期合作得到進一步的加強，使得各種資本要素充分組合，形成你中有我、我中有你的混合所有制經濟，使得社會主義經濟制度更加完善，更加具有效率，使得中國特色的社會主義制度更加具有活力和生命力。

3.增強各方契約意識，切實轉變政府職能。目前，中國經濟發展進入新常態，處于增速放緩、結構調整、轉型升級的重要時期。但是我國有些地方財政負擔嚴重，經濟發展需要保持適度公共投資規模與地方政府短期償債壓力過大之間的矛盾突現。從大的歷史趨勢看，地方融資平臺在本世紀初發揮了推動城市建設的巨大作用，由于債務的不可持續性，今后PPP模式將部分取代傳統上由地方政府融資平臺操作的公共基礎設施建設。PPP項目通常需要投資額巨大，合作周期長、影響合同履行的因素復雜，完備的合同系統和良好的爭議協調機制是項目長期順利進行的重要保障，需要在項目前期就制定完備的合同體系，避免后續長達幾十年的經營期內一旦出現問題則束手無策。PPP項目建成運營周期往往長達幾十年，甚至上百年。項目建成之后幾十年的運營期內，企業為了獲得穩定的投資收益，會努力降低維護成本，這也促使其在建設階段提高項目質量。1995年起，為了吸引外商投資，在國家計委的主導下中國實施了多個BOT項目，對中國PPP模式的規范化、專業化及本土化進行了有益的嘗試，但也遭遇了水土不服的困境。而后，2004年隨著建設部126號文的頒布實施，特許經營概念正式引入市政公用事業，中國PPP模式出現了第二輪發展浪潮，覆蓋行業顯著擴大，項目參與主體、實施結構、影響因素日趨復雜多元。PPP項目大多以籌集社會資金為單一導向，政府與社會資本雙方之間，前者甩包袱、后者占市場的心態在很多項目中表現得十分明顯，項目中長期發展、社會效益和經濟效益缺少人問津。中國PPP模式在這一時期，有明顯異化的趨勢，直接限制了PPP模式在新常態下集約化、精細化發展。經濟新常態下，現在政府的原有優勢明顯減弱，需要政府相應轉變工作思路和機制，致力于營造有利于創新、包容多樣性和不確定性的體制及政策環境，而不是直接沖到前線，抓投資、上項目，否則，難以為繼。PPP模式合作期限長，涉及合作面較廣，這就要求各方都按合同約定的要素進行，政府提供相應的政策環境、財政補貼或政府付費等，特別目的公司，按照約定要求，提供基礎設施和公共服務。盡管在實施過程中，還會存在這樣或那樣的問題，但是隨著PPP模式的不斷推廣使用，我們相信，會逐漸增強各方契約意識，切實轉變政府職能。

三、PPP模式中重點關注的四個問題

1.個別官員的傳統官本位思維。PPP模式是一種政府與社會資本合作的模式，它可以緩解基礎設施建設資金緊張現象，是一種雙贏或多贏的合作模式，目前已在英國等國家得到廣泛推廣和應用，在我國也得到了高度重視。推進PPP模式在我國的應用需要具備一系列條件，其中政府的支持非常重要。但是一些地方政府官員還是習慣舊常態下的經濟工作方式，經濟增長主要靠投資、靠出口、靠大量資源投入，組織投資上要么“等靠要”，要么是賣地、借款，還有就是喜歡自己單家獨干。還有一些地方政府敏感性強，聞風而動，但只是把PPP模式作為又一次爭取資金的機會，不顧自身財力及項目實際情況，盲目選擇PPP模式進行投資建設，可能造成更為嚴重的潛在政府債務。在政府與社會資本的合作中，往往做不到主體平等，官本位思想較為嚴重，一般來說，政府總是強有力的一方，常常是社會資本一方如果違約，政府可以追究相關社會資本一方，但如果是政府一方出現違約，社會資本一方相對較為難以追究。PPP項目的全過程都是通過合同約定對項目進行約束，因此PPP項目的順利完成需要在整個建設周期和運營周期內相關方都按約定進行。但政府部門一直以來都是處于主導地位、權威地位，對于自身守約不是十分重視。在傳統的基礎設施建設過程中，我國各級政府面臨地方債務壓力較大、信用環境差等問題。招商引資時積極承諾，完成基礎設施建設運營后不能按照合同約定進行支付，尤其是面臨政府換屆、重大政策調整時，政府之間推諉現象時有發生，損害了社會資本的合法權益。由于長期以來的傳統慣性發展，官本位思想嚴重，這是影響PPP模式的推廣和運用的主要問題之一。

2.個別社會資本賺快錢的思維。2014年12月30日至2015年1月1日，2015正和島新年論壇（昆明）暨新年家宴在云南昆明舉行。著名經濟學家吳敬璉先生在主題演講“面對新常態”中稱：“因為驅動要素發生了變化，舊常態不能繼續了。這是一個無可爭辯的事實，不管你有多么強烈的愿望都不可能讓它繼續下去了。”吳敬璉先生演講的題目被冠稱為“野蠻生長賺快錢的日子一去不復返”。但受傳統的慣性思維影響，一些社會資本為了賺快錢的目的，搞利益輸送，在PPP模式中也不例外，此所述利益輸送有別于利益補償，是指以暗透標底或惡意低價中標及其他不正當手段追加預算、指定受益企業等非法行為，私授公共利益或轉移公有資產。利益輸送在我國法律界尚沒有明確的共識和界定，PPP模式推廣中出現這種不公平不公正的利益輸送現象，無疑會侵害公共利益，對守法經營社會資本造成不良示范，也將阻礙PPP模式的正常健康發展。一些社會資本偏好投資期限短、收益高的項目。在經濟轉軌過程中，資本市場、房地產市場或自然資源壟斷性行業的投資周期短且收益率高，產生了巨大的財富效應，對社會資本產生了巨大的吸引力。一些社會資本競相跟風，投資風格偏好期限短、利潤高、風險低的項目。即便是在高速公路等基礎設施領域的投資，一些也更愿意采取BOT或特許經營等方式進行，不愿承擔建設或經營風險。一些社會資本在PPP項目招標中以低價中標，中標后，往往以各種理由提價；如果條件得不到滿足，就以拖延施工或干脆退出相威脅。由于此類項目涉及公共產品或公共服務，地方政府無法承擔項目中斷的后果，因此，往往處于被動地位。這也是導致PPP模式不能得到廣泛推廣應用的主要問題之一。

3.PPP模式下公眾利益容易受到損害。PPP模式的基礎之一在于利益共享，否則就不可能形成持續性的合作伙伴關系，但利益共享并不等于共同利益。事實上，政府與社會資本的利益訴求在長期的項目合作過程中總是處于博弈狀態。政府追求公眾利益，而社會資本追求經濟利益最大化，兩種不同的利益訴求形成了兩種性質不同的價值目標，即社會公眾利益最優化和社會資本利益最大化。這兩者交織在一起，極易引發合作過程中政府與社會資本之間的緊張關系，一方面社會公眾利益牽制著社會資本利益，而另一方面社會資本利益也可能損害社會公眾利益。現實中，無論PPP協議的初始設計如何精心，契約的不完全性決定了社會資本在中標PPP項目后，基于政府公共部門對項目建設的最終責任，社會資本很可能要求對合約條款進行有利于自身利益的更改，或者增加政府的公共成本投入，或者減少自己依據初始合同而本應承擔的風險。由于政府一方的所有者的缺位或相關政府責任人的社會責任感缺乏，在政府與社會資本的繼續合作中，政府一方很容易退讓，而為社會資本獲取利益而讓步，最終導致社會公眾利益受到損害。PPP模式下，由于有些政府官員缺乏必要的專業知識、技能和科學的評估方法，或沿用老的管理方法來管理，容易出現決策失誤，甚至導致腐敗，從而使國有資產由于管理者腐敗而直接損失，過低的估價和決策失誤而間接流失。另外，政府與社會資本合作過程中也會使國有資產損失，包括政府財政直接損失和國有企業虧損。我國市場經濟體制還不完善，在公私合作過程中部分有權力的政府官員中飽私囊，損害公共利益。PPP模式中，政府部門更加關注自身財政壓力與投資方向，會盡可能甩掉自身所需承擔的責任，導致政府部門在某些領域的責任缺失，造成政府角色的缺位和錯位，損害公共利益。

4.PPP模式可能形成新一輪的政府債務。2015年6月15日，財政部部長樓繼偉在《北大商業評論》上發表“中國的總體債務規模可控”一文。文中談到，中國的總體債務規模是可控的，包括國債和地方債。按照最寬口徑來估算，2014年底中國的負債率（即整體債務占GDP比重）不到40%，相比其他國家是比較低的。地方債的規模比國債規模要大，國債將近10萬億元，地方債在審計署2013年6月審計后估算為12萬億到13萬億元之間。未經國務院批準，地方政府不得發債，經國務院批準的地方發債額度只有1萬多億元。但是，各種地方融資平臺的債務是以企業債的面目出現的，而地方政府有債務償還的責任，這種地方債務比較多。為加強地方政府性債務管理，促進國民經濟持續健康發展，根據黨的十八大、十八屆三中全會精神，國務院發布了關于加強地方政府性債務管理的意見（簡稱國發43號文）。就加快建立規范的地方政府舉債融資機制，文中提出賦予地方政府依法適度舉債權限、建立規范的地方政府舉債融資機制、推廣使用政府與社會資本合作模式、加強政府或有債務監管四項內容。文中強調，對地方政府債務實行規模控制，嚴格限定地方政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理三個方面。同時，43號文提出“鼓勵社會資本特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營”。在地方政府面臨債務壓力加大和大規模基礎設施建設資金需求存在較大缺口的背景下，發改委和財政部出臺推廣運用PPP模式的相關政策，PPP模式立刻被地方政府當作新的融資渠道，甚至被當作緩解債務壓力“甩包袱”的手段。在此理念下，一些地區推出PPP項目時，并沒有考慮項目是否滿足對社會資本開放的條件、收益與風險是否匹配等，盲目推出；有的地方承諾支付高額回報或高額補貼，項目表面是社會資本參與，實為“名股實債”，甚至地方財政隱性“兜底”等，這一切可能會產生新一輪政府債務。

四、PPP模式優化對策的五點建議

推廣應用PPP模式具有十分重要的現實意義和積極的正面效應，但也存在許多制約因素和突出問題。但是，如何解決這些難題，推動該項工作取得重要進展，辦法只有一個，那就是“擼起袖子，加油干”，在“干中學，干中練，干中解決問題，干中獲得效益”。鄧小平同志在改革之初曾告誡全黨：“世界上的事情都是干出來的，不干，半點馬克思主義都沒有。”我們不能指望在做一件事情之前，把各方面問題都解決好，因為有很多問題，只有在過程中才會出現，而解決問題的方法這時才真正管用。這一切都要求我們在推進PPP模式落地生根的同時，總結經驗和教訓，完善相關法律制度，推動經濟社會全面進步。為此，我們要重點做好以下五點工作。

1.加強PPP模式應用的宣傳。推進PPP模式的廣泛應用，決不只是一個融資機制的選擇，而是一種管理創新。而該項管理創新，與十八屆三中全會全面改革部署密切相關，與市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用密切相關，與發展混合所有制經濟密切相關。推動PPP模式的廣泛應用，調動政府、社會資本和企業的積極性，使專業的人做專業的事，提高經濟效率。PPP模式項目的廣泛推行，將為一批企業和大量的社會資本提供新的發展機遇和發展空間，有利于社會主義市場經濟的完善發展。政府發揮好引導作用，更專注于優化政策規劃，切實維護好社會公眾利益。PPP模式是多種所有制經濟的相對優勢互補混合、風險共擔、利益共享的形式，實現最大的包容性，促進和實現有效供給釋放潛力，使得國家通過發展混合所有制經濟以解放生產力的宏觀戰略得到全面落實，對于提升國家治理體系和治理能力現代化具有至關重要的意義。

2.合理確定PPP項目庫建設。國家財政部提出PPP模式適用于投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，各級相關部門應優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。財政部目前主推的PPP項目更傾向于經營性項目。國家發展改革委員會認為，PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，應優先考慮采用PPP模式建設。英國政府則明確，PPP是為了有效節約地提供安全的公共基礎設施，招投標方法要看企業是否能夠實現最佳的物有所值。歐盟的《PPP成功指南》中提到，決定物有所值的因素有：減少的全壽命期的成本、更好的風險分擔、更快的完工、改善的服務質量。不能把PPP模式當作“萬靈丹”，不管項目的特性和環境，各級政府及相關部門，應該根據各地實際需要和財政收支等情況，確定適合采用PPP模式的項目進入項目庫，絕不能僅從融資角度出發，不管適合不適合，都往項目庫里裝。要特別提醒的是，因為PPP項目復雜，談判耗時，前期費用高，因此對項目規模有一定的要求，否則不合算，規模較小的話，會導致前期費用占項目總投資比例過大。

3.完善相關責任人責任追究。PPP模式是指政府與社會資本為提供公共產品和公共服務，以特許經營協議為基礎，彼此之間形成的一種伙伴合作關系。作為市場經濟國家普遍運用的一種公共產品和公共服務的提供方式，PPP不僅有助于緩解財政壓力，增加、改善和優化公共產品和公共服務供給，提高財政資金使用效率，而且充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，是轉變政府職能、提升國家治理能力的一次體制與機制變革。PPP模式的本質在于政府資源與市場資源在數量、稟賦上的優勢互補，并特別強調共贏理念、公平公正及風險共擔，充分發揮政府部門與社會資本各自的優勢。PPP模式中政府與社會資本的合作伙伴關系，對傳統官本位思維的沖擊，對政府主導投資的觀念改變，都將產生深遠影響。PPP項目的歸口監管部門，既有各級財政部門，也有各級發展與改革委員會等部門，各地又有差異，這就導致審批復雜、責任不明確、項目碎片化管理等問題出現。我們暫且不考慮應該有哪一個部門來負責此事，因為這個問題較為復雜，也不是暫時能夠解決的，即使把它歸為哪一個部門管理，也不一定解決問題。為此，不管項目由哪個部門負責發包，項目實施過程中質量由哪個部門負責監督，項目建成后運行質量由哪個部門監管，等等，它們都是由相關政府部門負責人代表政府參加這項工作。各級相關部門的責任人必須客觀、公正地代表政府一方，既能從財政節支的角度考慮問題，又能切實考慮社會公眾利益，同時也能使社會資本獲得應得的經濟利益。既要考慮項目建設過程中的成本費用總支出，又要考慮項目運行的總成本費用支出等，相關部門負責人的責任心就變得非常重要，有責任，敢擔當，有能力，又干凈。凡是出現吃拿卡要、以權謀私、權錢交易、收受賄賂、損害公眾利益、為官不為等行為，都將受到嚴厲制裁。完善相關責任人的責任終身追究制度，對于切實轉變政府職能，推動PPP模式廣泛的應用，提高效率，優化資源配置，將具有重要意義。

4.國家審計全過程監督項目。將PPP模式引入基礎設施項目的建設領域，對于緩解政府財政資金不足、提升項目管理效率和投資效率具有十分重要的意義。PPP模式建設項目周期長、復雜多樣、資金量大，其建設實施需要科學和靈活的項目管理模式，對PPP項目是否進行審計監督在不同地區做法不同。隨著PPP模式的推廣使用，國有資產在基礎設施項目中所占投資比重將日益降低，非國有資本的介入使“基礎設施項目”與“政府投資項目”不再具有統一含義，這必將對政府投資項目建設管理和審計產生重要影響并帶來巨大挑戰。但PPP項目的產生源于公共項目供給的基本屬性，公共產品和公共服務必須由政府提供，PPP模式建設項目所提供的產品和服務是公共利益的載體，其雖因融資方式不同帶來了實施和管理方式的變化，政府是最終公共產品和公共服務提供者的角色沒有變，是最終出資人的實質并未改變。黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化。審計機關是對政府投資建設項目實施具有重要影響的相關方，國家審計監督對PPP模式建設項目的規范運作具有不可替代的重要影響，若審計監督等有效監督機制缺位造成投資成本增加和綜合效益下降，社會公眾利益將受到損害。在國家治理視角下的PPP項目國家審計全過程監督，具有鮮明的創新性和時代性特征。按照五大發展理念，通過PPP項目全過程審計監督，進一步推動政策落地，鼓勵發展創新，維護保障民生，促進深化改革，提升資金績效，促進反腐倡廉，最終促進國家良治。為此，國家審計部門要從PPP政策貫徹落實情況、項目立項可行性、實施過程合法合規性、投資績效等多維度對PPP項目開展跟蹤審計和評價。

5.逐步完善相關的法律法規。PPP模式是一種合同式的項目投融資和管理方式，它的有效運作需要一套完整的法律條文和政策作為依據來確保參與各方的談判有章可循。完善的PPP法律法規體系與監管制度是推廣應用PPP模式的基礎，可以提供充分的政策支持，有效降低項目風險、增強投資者信心。英國的PPP發展最早，也最為成熟，其相關立法也比較完善。盡管英國適用判例法，在PPP立法方面沒有專門制定單行法，但并不以為它沒有成文法。英國更多地通過標準示范合同來對PPP進行法律規制。美國也屬普通法系，主要是判例法，但與英國不同的是，它的成文法更發達一些。盡管它沒有專門的PPP法典，相關立法散見于各州立法之中。PPP在實施中主要適用相關的州立法，當然也須滿足聯邦法律的要求。日本從上世紀90年代開始推行PPP，并制定完善PPP的相關立法。1999年制定《利用民間資金促進公共設施等整備相關法》。為配合該法的實施，日本政府還先后頒布了PPP進程指南、風險共享指南、物有所值指南等配套法規和指引，先后于2011年、2013年兩次對PPP法進行修改。日本PPP主要采用政府付費的方式，項目的組織實施主要由地方政府主導。PPP模式涉及包括政府部門、社會資本投資人、基礎設施建設、運營、維護企業以及社會公眾在內的諸多參與者，對很長一段時間內的政府財政承受能力、私人融資收益和風險、基于基礎設施和公共服務的社會保障等諸多方面的利益產生影響，一方面需要有目的、靈活的安排，保證并創造物有所值，使得政府、社會資本和公共利益均可以從PPP項目中獲利，另一方面則要控制風險，防范PPP項目的履行不當或履行瑕疵，保證項目持久、有效地進行。為實現上述要求，需通過立法等方式建立公平有效的PPP制度環境，合理分配項目風險、減少不確定性、降低交易成本，為吸引社會資本參與投入、為公眾提供更優質基礎設施和公共服務提供制度保障。總體說來，我國應結合本國相關法律法規的具體情況，借鑒國外成功經驗，逐步形成以《特許經營法》專門立法為主，行政法規和地方法規、部門規章、指南和指引相配套的規范系統法律體系。

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（責任編輯 吳曉妹）