社會治理視域下安徽省社會組織發展的路徑選擇

葉三梅

摘要：隨著改革的不斷深化，如何推進社會治理創新，促進社會組織的發展是值得人們關注和研究的課題。十八大以來，安徽省社會組織呈現快速增長的態勢，發揮的社會作用也越來越大，但存在社會組織的公信力不強、公共決策的參與度不足、公共服務的供給率不高、社會組織的發展不平衡等問題。成因主要在于：社會組織的自身能力不強、定位不明確、治理體制不完備和扶持機制不完善。今后要規范行為，強化社會組織自身能力建設；轉變職能，理順政府和社會組織的關系；加強監管，完善社會組織的監管體系；完善制度，建立社會組織的政策培育機制。

關鍵詞：安徽省；社會組織；社會治理；扶持機制；政策培育

中圖分類號：C912.2文獻標志碼：A文章編號：1001-862X（2017）03-0129-005

黨的十八屆三中全會明確指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”[1]其中最大的變化就是把“社會管理”表述為“社會治理”，體現了我們黨對國家治理體系和社會治理規律的認識深化。推進國家治理體系和治理能力現代化，需要我們推進社會治理創新，促進社會組織發展，注重運用法治方式，實現多元主體共同治理。本文試圖運用社會治理的思維模式梳理安徽省社會組織的發展現狀，多角度剖析安徽省社會組織發展中存在的問題和原因，提出安徽省社會組織發展的基本路徑。

一、安徽省社會組織發展現狀及其存在的主要問題

十八大以來，安徽省社會組織的發展呈現以下特點：一從數量上看，社會組織呈現快速增長的態勢。截至“十二五”末，依法登記社會組織26190個，比“十一五”增長74.7%。二按組織類型分，社會團體和民辦非企業單位是社會組織的主體。截至“十二五”末，依法登記社會團體13300個，其中，民辦非企業單位12793個，基金會97個。三按登記層級分，市縣級基層社會組織是全省社會組織的主力軍。截至“十二五”末，依法登記省級社會組織1400個，市級6000個，縣級18790個。四從從業人數和資產規模來看，社會組織的規模和社會作用越來越大。截至2015年底，省級社會組織已形成固定資產102億元，從業人員2萬多人。其中，行業協會制定行規行約1107條，為會員維權2097次，參與制定行業標準196次；異地商會開展政企、銀企、企企對接317次，引進投資項目569個，投資總額71.6億元；各類民辦非企業單位總資產80.9億元，公益支出17億元；各類基金會開展公益項目200余項，資助10萬余人次，輻射人群20余萬。可以說，社會組織已成為安徽省擴大社會就業的重要途徑和推動經濟發展、繁榮社會事業、提供公共服務、擴大對外交往的重要力量。同時，社會組織在創新社會治理、促進社會和諧以及參政議政等方面也發揮了積極作用。

安徽省社會組織的各項機制還不夠成熟和規范，存在的問題主要表現在以下幾個方面。

（一）社會組織的公信力不強

社會公信力是社會組織賴以生存和發展的基礎，有無社會公信力決定著社會組織有無存在的意義和價值。目前，就安徽省社會組織發展情況看，存在內部管理不完善、自律機制不健全、組織行為不規范，甚至信譽缺失等問題。一是違反自愿原則募集善款。許多社會組織特別是公益性社會組織在本質上是政府部門的延伸，與政府部門之間存在著千絲萬縷的聯系，在資金募集方面，往往違背自愿精神，采取攤派形式開展募捐，造成公眾較強的抵觸情緒。二是募集資金使用情況不透明。一些社會組織缺少自律機制，存在捐獻制度缺位、資金運作不夠公開、財務制度混亂等現象，捐贈者無從了解捐款的使用情況，損傷了公眾投入公益事業的熱情和信心，導致社會組織公信力不強。三是專職和專業人員匱乏[2]，缺少管理的經驗和技能，甚至缺少服務的意識和理念，造成公眾對社會組織的不信任。

（二）公共決策的參與度不足

參與公共決策是社會組織的一項十分重要的職能。可以說，參與公共決策程度越高，社會組織的社會作用就越彰顯。然而囿于諸多因素，目前安徽省社會組織的決策參與度較低。一是社會組織參與公共決策的途徑過窄。[3]目前，就安徽省的情況看，公眾參與公共政策主要是通過地市一級的人大代表、政協委員、信訪舉報、申訴和控告等途徑，具體是通過人大議案或者政協提案的形式。這些途徑對于社會組織來說遠遠不夠，多數社會組織的成員并不是人大代表或政協委員，他們很難將自己的利益訴求全面完整地嵌入到政府的決策過程中。二是社會組織參與決策制定過程缺乏連續性。在決策制定過程中，即使社會組織有參與公共決策的意愿，但由于決策制定往往具有連續性，他們常常因為時間問題，無法自始至終地參與到決策的制定過程中。三是參與決策的內容無法滿足政府決策的實際需要。社會組織由于本身的專業知識的限制，往往只能就某個領域或局部問題提出專門建議。而政府決策往往需要更加綜合全面的考慮，提出解決問題的總體方案。

（三）公共服務的供給率不高

為社會提供高效的公共服務是社會組織專業性的體現，也是社會組織的優勢所在。長期以來，安徽省的社會組織，受競爭機制、資金和組織服務的專業化程度等因素的影響，社會組織在提供公共服務過程中往往存在效率低下、質量不高的現象。一是競爭機制不完善。社會組織之間開展必要的競爭，是保證社會組織健康發展的條件，可以激發社會組織的創造力，提高其管理和服務水平。但就安徽省的情況而言，在政府層面上，往往缺少社會組織之間競爭的機制和條件。特別是政府以行政手段合并一些宗旨類似、業務范圍相近的社會組織的做法，自然人為地削弱了社會組織之間的競爭。二是活動資金嚴重不足。資金的缺乏極大地限制了社會組織活動的開展和運行的效率。社會組織在開展公益活動時，往往由于過分關注盈利，不能保證其所提供的公共服務的質量和效率。三是缺少服務理念。多數社會組織都是由原先的政府機構轉變而來，由于傳統的官本位的思想，很多社會組織無法實現從管理向服務的轉變，出現因不愿意主動服務而導致效率低下的現象。

（四）社會組織的發展不平衡

一方面，與其他省份相比，安徽省社會組織還處于發展的初級階段，在數量、能力、環境適應性上與一些發達省份都有差距。安徽省社會組織規模弱小，比較零散，以社會組織的數量為例，安徽省萬人擁有社會組織數量仍然低于全國平均水平。截至2016年底，全省每萬人擁有社會組織4個，低于全國平均水平（全國平均每萬人擁有社會組織5.1個），同江蘇、浙江、廣東、上海、北京等社會組織發達地區差距更大。此外，安徽社會組織的發展在政策法規創新、承接政府職能轉移提供服務方面，與北京、廣東、浙江等發達省份相比還有很大的差距。另一方面，安徽社會組織發展無論是數量和質量，與安徽省打造“三個強省”、建設“美好安徽”的發展目標還有較大的差距，對我省經濟社會發展的貢獻率還很低。特別是一些支柱產業、優勢產業、特色產業的行業協會服務能力還不強，引領推動產業發展的作用發揮還不明顯；民辦學校、民辦醫院、民辦養老機構等民辦非企業單位質量不高、品牌不響、吸引力不強，不能適應日益增長的社會服務需求。同時，安徽省各地社會組織發展不平衡。就全省范圍看，合肥、銅陵、蕪湖等地社會組織數量較多、質量較高、影響力較大、發揮作用較明顯，皖北地區社會組織發展相對滯后，社會組織發展環境相對較差。另外，社會組織發展結構不平衡，以民辦學校、民辦醫院、民辦體育文化機構、民辦養老機構等為主的民辦非企業單位超過了社會團體的數量，呈現出蓬勃發展的勢頭，而以基金會為主的公益慈善類社會組織發展相對不足。

二、安徽省社會組織存在問題的成因解析

總體上看，造成安徽省社會組織存在以上問題主要有以下四個方面的原因。

（一）從組織行為上看，社會組織自身能力不強

一個社會組織的自身能力直接影響到社會轉型后社會組織的可持續發展能力。而社會組織的發展方向、發展規劃、人才儲備等都是社會組織自身能力建設的重要內容。政府職能轉變以后，大量的社會功能將由社會組織承擔，這就需要社會組織具有與之相契合的服務能力。從安徽省的社會組織發展現狀看，一些社會組織沒有合理對自身功能定位，無法找準自身的發展目標，面對轉型后的新領域、新環境無所適從，自身的服務能力與社會的期待還有較大差距。許多社會組織沒有自己的發展規劃，甚至是年度計劃也不全，工作的指向性不強。一些社會組織在組織結構、同類組織的行為方式、同類組織的目標和活動領域等方面趨同化現象嚴重。省、市、縣三級社會組織管理力量嚴重不足，多數縣（市、區）沒有專門機構，少數連專職工作人員都沒有，人才不足問題尤為嚴重，更不用說創新型人才的缺乏了。有的行業協會的工作人員來自于政府部門甚至是退出領導崗位的公職人員；有的社會組織工作人員素質不高，未經過專業訓練，具備公共管理知識和宏觀協調能力的高素質專業人員短缺；有的社會組織主要依靠志愿者在開展活動，自身人員編制極為有限，沒有建立人才進出機制，人才來源渠道也不通暢。

（二）從職能分工上看，社會組織定位不明確

從社會組織所承擔的職能看，安徽省社會組織依然存在定位不準、與政府職能的界限不清的現象。從理論上來說，作為政府與社會之間橋梁和紐帶的社會組織應當獨立處理社會事務。政府與社會組織的關系應當定位為指導與被指導的關系，而決非領導與被領導的關系。但實際上，一些社會組織尤其是行業協會，行政色彩仍然較為濃厚。有的社會組織的性質和管理體制類似于政府行政機關，無論從章程的制定、人事管理、日常決策，還是內部運行機制、激勵機制、監督機制等方面，都帶有明顯的行政化傾向。一些社會組織脫胎于政府部門，其機構、人員、設施等大都來源于政府，它們接受財政撥款，納入行政管理，具有行政級別，享受行政待遇。社會組織的官方背景使得組織的運行動力和目標指向受到官方影響，在某種程度上導致社會組織自身的話語權、自主權減弱，直接影響了社會組織的運作自主性和運作合理性，增加了社會組織對政府的依附性。同時，隨著社會組織管理制度改革的不斷推進，原有的登記管理機關與業務主管單位雙重負責的管理體制有所弱化，與原先的對社會組織管得太死的情況相比，部分管理事項又出現“缺位”、“真空”等新問題。

（三）從運行機制上看，社會組織治理體制不完備

促進社會組織的健康發展，不僅需要有良好的外部制度環境和因素，更需要有完備的內部自我管理和自我約束的治理機制。從外部制度環境來看，安徽省有關社會組織管理的政策文件多是專項性的，系統性的政策文件有但不足，政策之間的協同程度也不高；針對社會組織的法規和規章主要以程序性規范為主，實體性規范明顯不足；對于社會組織的監督管理更多停留在“年檢”環節，許多社會組織被查處的原因主要是“未如期參加年度檢查”或“參加年檢不合格”，而對社會組織的能力建設、功能促進、行為改造、績效評估、信息披露等方面監管力度不夠。從內部治理機制看，社會組織內部規范不夠健全。有的社會組織規章制度不完善，有些甚至只有不規范的口頭規定，沒有建立權責明晰、運轉協調、制衡有效的法人治理結構，沒有形成規范的民主決策和民主管理的程序，沒有推行信息公開和承諾制度，進而造成社會組織在實際運作中存在一系列失靈現象，特別是一些違規行為和腐敗現象，嚴重損傷了社會組織的公信力[3]，阻礙其持續發展。同時，社會組織參與市場的機制建設滯后，使得社會組織無法便捷、順暢、制度化地參與市場競爭。

（四）從政策制度上看，社會組織扶持機制不完善

社會組織的發展離不開政府的扶持。從目前的安徽省社會組織發展狀況看，政府對社會組織的扶持不到位也是制約社會組織發展的一個重要因素。總體來說，社會組織法規制度建設還相當滯后，立法層級不高。具體來說：一是對于特殊類型的社會組織（社區社會組織、慈善公益類組織）扶持不夠。社區社會組織由于條件差、人手少、能力弱、所承擔的社會事務繁雜，政府對社區社會組織的扶持顯得非常必要。慈善公益類社會組織的本質就是公益性和非營利性，這類社會組織就更加需要政府的全方位培育和支持。二是政府對社會組織購買服務支持還不夠。一方面，政府向社會組織轉移職能和購買服務還沒有健全的制度化、常態化和規范化的機制；另一方面，從安徽省的整體情況來看，多數地市政府的社會購買服務還沒有全面展開，同時對政府購買服務的范圍和領域還沒有完全界定。三是地市一級的政府對社會組織“孵化模式”的扶持不夠。對創建社會組織孵化基地的認識不足，對社會組織進駐的發展領域沒有設定條件。四是對社會組織的優惠政策不到位。從省級層面看，在稅收優惠、財政資助、人事管理、社會保險等方面缺乏健全的政策規定，特別是還沒有建立社會組織稅收優惠體系，缺少稅收優惠的統一標準以及稅收優惠的種類和范圍等。

三、安徽省社會組織發展的路徑選擇

2015年5月，安徽省成立了政府推進職能轉變協調小組，以全面推進簡政放權、放管結合和職能轉變。隨著政府職能改革的深入推進，安徽省社會組織將會承接更多的政府轉移職能。安徽省在社會治理方面將會逐步形成政府、市場主體和社會組織多元主體協同共治的格局。為了更好地發揮社會組織的社會治理功能，促進安徽省社會組織的健康持續發展，應致力于：

（一）規范行為，強化社會組織自身能力建設

一是社會組織要以安徽區域特點和發展目標為依據確定自身的戰略定位和發展趨勢，服務于民生建設，通過有效地公共行動滿足安徽省的需求。二是提高社會組織的可持續發展能力，從而保持社會組織的活力和適應環境的能力。包括完善社會組織的各項制度建設，加強自我管理，提高社會組織的執行能力；通過市場化運作提高社會組織的盈利和籌資能力；通過利用各類資源（政府、市場、其他社會組織、國際資源等）提高社會組織的資源整合與動員能力；通過關注國內外同類社會組織的最新發展，及時吸收新觀念、新知識和新方法等提高社會組織的制度創新能力和創新發展能力。三是抓好人才隊伍建設。省級政府層面應當把社會組織人才納入全省人才管理范圍，加大社會組織專業人才培育和引進力度。盡快出臺《社會組織人才隊伍建設指導意見》，通過特殊人才引進專項政策，把外省專業技術人員和專家學者吸引過來，切實做到既有權威性又有代表性。積極探索把志愿者充實到社會組織工作人員隊伍中來的模式。省級民政部門應借鑒國內其他地區社會組織和國外社會組織發展的經驗，做好社會組織的機構建設，配備專職人員，保證日常工作有序開展。與此同時，妥善處理好社會組織從業人員的社會保障問題，按照國家有關規定為其辦理社會保險。真正做到社會組織人才隊伍的年輕化、專業化和職業化，解決其人才儲備不足的問題。建立社會組織專家庫，為社會組織發展提供智力支持。加強社會組織負責人和從業人員的業務培訓，提升其政治素質和業務素質。

（二）轉變職能，理順政府和社會組織的關系

一是要加快政府職能轉移。根據安徽省2014年出臺的《關于進一步深化行政審批制度改革的意見》，建立省市縣級政府職能向社會組織轉移制度。將可由社會組織承擔的事務性管理工作、適合由社會組織提供的公共服務、社會組織通過自律能夠解決的事項，轉移給社會組織承擔。并通過多種舉措支持社會組織提供公共服務和社會服務。二是限期實施政社分離。確定一個明確的時間表，逐步減少直至取消在職公職人員在各類社會組織中任職或工作。同時，加大資產管理力度，真正轉變政府扶持社會組織發展的方式。社會組織在資產上要與主管部門脫鉤，政府以購買服務的方式向社會組織注資，從而逐步取代對社會組織的直接撥款，確保社會組織的獨立賬戶實至名歸。[4]三是對社會組織實行直接登記和放寬登記管理限制。除依據法律法規需在前置行政審批中對開辦資金予以要求外，公益慈善類、社會服務類、社會福利類和基層社區社會組織申請成立時，對其不作資金要求。允許在同一行政區域登記兩個以上業務范圍相同或者相似的公益慈善類、城鄉社區服務類和文體類社會組織。

（三）加強監管，完善社會組織的監管體系

一是完善社會組織的內部法人治理機制。建立和完善以相關法律為依據、以社會組織章程為核心的權責明確、運轉協調的法人治理機制，切實做到各項工作有規可依、有章可循。強化民主選舉、民主決策、民主管理，探索在社會組織內部設立監事會或者獨立監事，建立健全內部監督約束機制。同時，加快建立社會組織法人單位信息資源庫。二是完善社會組織管理機制。加強各級社會組織管理機構建設，特別是要建立健全縣級社會組織管理機構。完善相關法律法規，提高法律法規的系統性、協調性和配套性。建立健全各級政府對社會組織的管理制度，包括經費管理和審計制度、重大事項報告制度、社會捐贈公示制度、年度檢查和分類評估制度等，組織實施社會組織統一社會信用代碼制度建設。三是完善社會組織外部監督機制。省市縣政府應當指導制定社會組織信息公開辦法，鼓勵社會組織向社會公開資產財務和重大決策活動等信息，建立社會組織違法違規行為投訴的受理和獎勵機制。同時，探索建立專業化、社會化的第三方監督機制。四是建立社會組織優勝劣汰機制。改變一業一會的壟斷格局，探索一業多會的發展格局。[5]建立健全社會組織第三方評估機制，重視對評估結果的應用。最終要形成對社會組織的外部監督與內部自律相互配合、法律監督與制度監督相得益彰的監管體系。[6]

（四）完善制度，建立社會組織的政策培育機制

一是建立社會組織分類培育制度。政府層面要明確優先發展工商經濟類社會組織，重點培育適應安徽產業特色和企業發展需要的行業協會；大力培育發展以“徽文化”為代表的科教文化類社會組織，鼓勵發展科教文化類社會團體和民辦非企業單位；重視培育和發展公益慈善類社會組織，支持引導公益慈善類社會組織進入到助殘養老、扶危濟困、救助賑災、保護環境等最需要的民生領域，積極開展各種主題公益活動，從保障和改善民生入手，有效承接公共服務，積極推動公共治理，及時化解矛盾糾紛，從而形成一批特色和品牌社會組織。二是不斷建立和完善政府購買服務的相關配套政策，加大政府購買服務力度。根據國務院《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》和安徽省《關于政府向社會力量購買服務的實施意見》、《安徽省政府向社會力量購買服務指導目錄》、《安徽省政府向社會力量購買服務流程規范（暫行）》以及省文化廳等四部門聯合出臺的《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的實施意見》等一系列文件精神，對社會力量能承擔、適合采取市場化方式提供的服務事項進行全面梳理，及時調整完善政府購買服務目錄，擴大購買服務規模。各市縣以及相關職能部門要制定政府購買服務具體實施目錄，明確服務種類、性質、內容和具體實施項目。從而真正建立比較完善的政府購買服務制度，形成統一有效的購買服務平臺和機制。三是重視對樞紐型社會組織的孵化培育。積極探索建立樞紐型社會組織，整合社會資源，形成服務社會的整體合力。地市一級積極培育公益慈善類樞紐型社會組織，發揮其建設生態文明、維護公平正義、傳播公益理念等方面的積極作用；縣級重點扶持一批主要為老年人、殘疾人、留守兒童、單親家庭等特定群體服務的城鄉社區服務類樞紐型社會組織。四是完善稅收優惠支持政策。省級政府應盡快確立對社會組織的稅收政策，切實推進公益性社會團體、基金會的公益救濟性捐贈所得稅稅前扣除資格和非營利組織免稅資格的認定工作。

參考文獻：

[1]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013.

[2]彭柏林，李彬.當代中國公益面臨的兩大倫理問題[J].重慶理工大學學報（社會科學），2010，24（1）：104-109.

[3]崔文華.加強社會組織建設 促進社會管理創新[J].遼寧行政學院學報，2012，（1）：12-13，16.

[4]白羽，余博.鞍山市社會組織治理的問題及對策[J].沈陽干部學刊，2014，（6）：44-46.

[5]包穎.用國家治理理念謀劃社會組織改革發展——專訪民政部民間組織管理局局長王建軍[J].中國社會組織，2013，（12）：10-14.

[6]吳旭軍.安徽：推進社會組織事業新起點新發展[J].中國社會組織，2015，（5）：46-47.

（責任編輯 明 篤）