我國政府補貼的法律治理

呂清正+郭志遠

摘要：我國的政府補貼，主要依據規范性文件，規模龐大，種類繁雜。政府補貼的權力缺乏有效約束，嚴重影響了財政支出的公共性，不利于維護公平競爭的市場環境。規制政府補貼，有必要從政府補貼的范圍限定和權限配置入手，以補貼基本范圍的法定，限制法定補貼的設立，橫向上強化權力機關的財政決策權，縱向上在地方財政自主的改革框架下，明晰地方政府的補貼權限。并從抑制補貼規模的擴張、控制法定補貼的設立、完善財政監管以及健全審查機制等方面，整治我國補貼支出的無序現狀。

關鍵詞：補貼；財政；政府補貼；法定補貼；權限配置

中圖分類號：D922.2文獻標志碼：A文章編號：1001-862X（2017）03-0095-006

一、問題的提出

政府補貼，是指一國為實現或者推行某種特定公共政策，依法對特定的產業、企業或者個人無償的直接財政資助，與稅收優惠、低息貸款政策、政府采購政策等經濟激勵措施并列。從我國長期實踐看，政府補貼可以分為體制型政府補貼和機制型政府補貼。[1]121-123體制型政府補貼，主要是在計劃經濟時代為了維持產品低價和彌補虧損，已不再是我國政府補貼的主要形式，但是現在仍可能存在于個別領域，比如中石化在2005、2006年連續獲得巨額政府補貼。[2]機制型政府補貼是市場經濟條件下政府經濟調控的政策工具，當正外部性的產品社會邊際效益大于私人邊際效益，可能出現供應不足，矯正性補貼可以實現外部邊際效益加到私人邊際效益中實現內在化。[3]現階段，政府補貼種類繁多、規模龐大，尤其是地方在稅收競爭和官員政績的驅動下，政府對競爭優勢企業的補貼成為普遍現象，政府補貼為刺激經濟發展和擴張財政規模而成為政企之間強強聯合、共同進退的利益輸送方式。[4]不當的政府補貼加劇了企業之間的不公平競爭，地方財政支出結構扭曲，地區間財力差距拉大[5]，簡言之，我國政府補貼制度主要存在兩方面問題：一是政府補貼過度依賴規范性文件，層級低而零散繁雜，對補貼的設定權限、適用范圍、監督等缺乏嚴格約束。二是有些補貼并非為了實現社會公共利益，用全體人民或納稅人的錢補貼少數群體或企業，損害了補貼支出的公共性。地方政府在稅收競爭中也經常使用先征后返、政府補貼等不當手段，甚至采取一對一的約定，損害了補貼發放的合法性和公平性。

二、政府補貼的范圍限定

政府補貼的合法性與正當性，主要體現在目的上是為了實現公共利益。所謂公共利益，或公共需要，不表示人人都需要，或一般說的大家需要，而是維持一定社會存在和正常發展，必須以社會為單位組織實施的諸多事務的需要，代表社會成員的共同利益和長遠利益，主要是市場失靈領域，是國家和財政的職責。[6]35政府補貼針對特定主體，直接受益范圍有限，但是同樣可以促進某些公共目標的實現，如刺激正外部性產品的供給、產業升級等。以政府補貼的主要目的和功能為標準，分析資源配置和收入再分配兩個領域的政府補貼，考察政府補貼的合理范圍。

（一）資源配置領域的政府補貼

資源配置領域，政府補貼主要是為了實現正外部效應的內在化。一般來說，私人產品具有競爭性和排他性，由市場提供；公共產品具有非競爭性和非排他性，無法有效阻止搭便車的行為，經營者很難通過市場交易方式實現成本上的補償，由公共財政負擔產品的全部成本，與彌補部分成本的政府補貼并不相同；而混合產品兼備公共產品和私人產品的性質，提供方式較為復雜。在現實生活中，同時具備非競爭性和非排他性的純公共產品并不多見，而較為普遍的是具有公共產品的部分特征的混合產品。政府補貼解決外在效益高而內在效益低的產品出現供給不足的問題，滿足社會需求，提高社會資源配置的效率。在個別情況下，私人產品也可能出于特殊原因而獲取政府補貼，如對農機具的補貼、“家電下鄉”的補貼。政府補貼是否合法和正當，應當以公共利益的評判為標準。在資源配置領域，政府補貼如果不是著眼于解決市場失靈問題和提高資源的配置效率，無論受益范圍的多寡，都不能證明其正當性。比如，在中央政府調控房價的背景下，某些地方政府出于財政利益，補貼購房，扶持房地產業，補貼流向高收入群體，助長房產投機和房價上漲，由于沒有提高資源的配置效率，并不體現公共利益。相反，刺激“知識經濟”長期增長的主要因素是創新、研究與開發活動以及人力資本投資，這些因素都屬于競爭領域里的微觀經濟活動，但是它們具有強大的外溢效應，需要補貼在內的財政支持。[7]

（二）收入再分配領域的政府補貼

收入再分配領域，政府補貼主要是為了促進和實現底線公平。財政支出的公平正義，關鍵在于保障社會弱勢群體有尊嚴的生活和同等的教育權利，優先對教育、公共醫療、法治等軟公共品的投入等。[8]無論人們在家庭背景、經濟能力、教育程度等方面的差異有多大，公民的生存權、受教育權等基本人權都應當得到保障，社會弱者也有權利得到相應的幫助和救濟。[9]這些基本需求具有剛性，是人權的一部分，很多國家的憲法將其規定為公民的基本權利以保障和實現底線公平。在社會大眾關于公平的不同認識中，找到大家共同接受的利益分配底線，在這個底線層面實現公平。在再分配的過程中，政府補貼的正當性也必然是促進和實現底線公平。在某種意義上，市場奉行“叢林法則”，通過優勝劣汰保證形式公平的規則配置稀缺資源。但是經濟的合理性不等于價值的合理性，由于經濟個體的資源稟賦，如教育、財產繼承、身份地位、機遇等因素的差異，單純的市場機制會導致財富集中到少數人手中。過度的貧富分化可能激發社會矛盾，危害社會穩定和影響社會發展，所以政府應當介入社會分配領域，運用再分配手段救濟和補償弱勢群體，緩解市場機制帶來的弊端。不同于社會保障支出，政府補貼作為收入再分配的手段，只惠及特定群體，具有政策性、時效性等特點。補貼的實現方式，既可以在生產、流通環節實施，也可以在消費環節實施；既可以針對產品價格進行間接補貼，也可以對消費者直接補貼；既可以現金形式，也可以其他形式。補貼對再分配的影響是否具有正當性，應當考察主要的受益者是不是普通消費者或者弱勢群體。

（三）政府補貼的范圍法定

在資源配置領域，產品是否具有競爭性往往取決于市場和技術條件，產品是否具有排他性常常依賴于技術條件和法律規定，所以，依據競爭性和排他性兩個特征對產品做出的分類并不是絕對的。[1]36即便是混合產品，提供方式既可以通過征稅彌補成本，免費供給，也可以通過收費彌補成本，有償供給，還可以是兩者結合的混合提供方式。至于采取哪種提供方式，政府往往需要比較效益和成本。征稅的公共提供方式，雖然有利于增加供給，滿足需求，但是除征管成本和繳納成本，還存在征稅帶來的社會福利損失。收費的市場提供方式，雖然有利于減輕政府負擔，但是也可能出現產品供給不足或者利用不足。采取混合提供方式，政府補貼也不是唯一的方式，還可以是政府授權經營、政府參股等方式。[10]而在收入再分配領域，政府補貼是運用再分配手段救濟和補償弱勢群體的一種措施，具有政策性和時效性。對弱勢群體的補助，有關社會穩定和基本公平，而無度地擴大再分配的規模，又會陷入“福利陷阱”，影響社會的經濟效率和可持續發展。

因此，對于政府補貼，法律難以完全通過列舉劃定范圍，但是界定政府補貼基本范圍，實現基本范圍的法定，依然很有必要。在資源配置方面，主要針對準公共產品的供給不足或利用不足而實施；在收入再分配方面，應當以促進和實現“底線公平”為基本要求，主要針對弱勢群體。政府補貼的基本范圍，以概括和列舉的方式界定，不能囊括政府補貼所有的現實情形，在實踐中由于各種勢力的博弈和利益平衡，也幾乎不可能達到清理政府補貼的功效。但是可以要求法定補貼的設定只能在基本范圍內，而基本范圍之外的補貼，不可設定法定補貼，只能在年度的財政預算中提出，經過嚴格程序批準后方可實施。

三、政府補貼的權限配置

政府補貼的權限配置，關系到補貼政出多門的治理，也影響到財政支出的結構優化，以及政府補貼的規?？刂?。合理配置政府補貼的設定權限的范圍，除了在政府與人大之間，還包括央地關系在內的上下級政府之間。

（一）設定權限的橫向配置

補貼設定權力在政府與人大之間的配置，關系到權力之間的相互制約，一方面，權力機關通過預算審批約束政府的補貼支出，另一方面，行政立法設定法定補貼，可以限制預算的競爭選擇。

預算權不是全部歸于政府或權力機關，通常表現為政府與權力機關之間的分享。其中，預算編制專業性和技術性很強，基于信息優勢和執行效率，政府行使預算編制權。由于政府職能的膨脹，財政支出規模不斷上升，財政資金的稀缺性更加突出，而社會不同利益結構的形成，公共支出的優先順序也引發各方利益主體的競爭。因此，預算編制是在政府財政部門主導下的博弈和選擇，而權力機關可以通過預算審批權約束政府的自由裁量權。同時，我國預算審議采取綜合審議的方式，效率較高，但是權力機關與政府完全可能在預算的個別收支項目發生分歧，要么整體否決影響國家機構的正常運轉，甚至立法權和行政權的對峙引發政治危機，要么權力機關的審議權流于形式?？紤]到我國預算法治現狀和預算效率，可以分項審議和表決部分重要事項，比如政府補貼，而分項審議和表決能夠成為保障補貼支出“公共性”的有效途徑。反觀現實，預算的專業性，甚至人為地語焉不詳，加之人大代表專業知識和時間的不足，權力機關對預算編制的審查批準往往沒有達到理想效果。尤其是地方政府間稅收競爭的背景下，利益集團利用經濟影響力，不斷擴大在財政支出中的利益分配，尤其是先征后返、政府補貼的泛濫，嚴重損害了財政支出的公共性。為此，必須堅持改革政府收支分類，展現政府活動的不同功能和政策目標、支出的經濟性質和具體用途。[11]同時應對財政權限進行橫向分權，將財政的重大決策權歸于權力機關。

預算過程本身是公共資金在不同支出項目之間優先順序的相互競爭，充斥不同利益主體之間的博弈，然而法定支出限制了預算中的選擇權，固化了利益分配結構。預算是對個別財政支出行為的授權，立法是對財政行為的原因行為的抽象授權，對于兩者的關系，多數國家認為彼此不得否認，也就是說，預算編制必須列支法定支出，預算案缺失法定支出，構成權力機關啟動預算修正權的理由；權力機關通過的預算即便違反立法，也不能推定預算當然無效，而是啟動相應的糾正程序。[12]162-169政府可能利用立法權制定法規規章，也可能利用法律草案的起草，加入經費保障的條款，其中有合理的，也存在諸多不合理性。利益集團利用經濟影響力，完全可能促使政府無原則地擴大再分配規模，扭曲財政資源的利益分配結構。[13]由于政府補貼本身就意味著財政支出責任，為了防止財政利益分配的固化，較為有效的方法是，原則上禁止規定強制性支出標準，以基本范圍的法定來限制設立法定補貼。

（二）設定權限的縱向配置

補貼設定權限在中央與地方、地方各級之間的配置，不僅有關央地的財政分權，而且干系到地方政府間的稅收競爭。一方面，上級政府可能通過設定強制性的補貼項目或補貼標準，下放支出責任，或者恣意干預下級政府的預算分配；另一方面，由于與稅收優惠的替代效應，政府補貼的濫用有可能惡化地方政府間的稅收競爭。

我國財政分權改革，各級政府之間的事權劃分不明確，上級政府往往在下放職責的同時，不相應安排財力，普遍出現財力上收，事權下移的現象。上級政府可能通過設定法定支出或者其他強制性支出，下移事權和支出責任，以致基層政府的財政支出壓力很大。不同地區、不同級別政府的經濟發展、財政能力和面臨的實際問題，差異巨大，地方政府需要根據自身的優先次序安排預算資金，統籌安排，但是面對層層加碼的強制性支出安排，地方預算自主權必然受到損害。為了防止為下級政府設置法定支出而轉移支出責任，應當合理劃分各級政府的事權和支出責任，將法定支出的設定權限，原則上限定在本級政府支出責任范圍內。對于政府補貼而言，地方政府對民生領域的補貼支出缺乏動力，可能發生下移支出責任或者支出不足的問題，而在稅收競爭中，地方反而存在補貼支出無序的內在沖動，在中央嚴禁地方擅自減免稅收的權力后，先征后返、政府補貼等現象又悄然興起，亟待推進地方治理和中央監控的法治化。

在財政分權改革過程，地方在鞏固支出自主權的同時，有可能被賦予適當的稅收立法權，整體化規制政府補貼和稅收優惠，并作為規范地方政府間的稅收競爭的切入點，具有現實必要性。首先，中央實行立法約束。中央立法對政府補貼的基本范圍做出層次化和整體化的規定，在基本范圍內立法設定法定補貼，而基本范圍之外的政府補貼，只能在年度的財政預算中提出。推動層次化和整體化的稅收減免的類型化體系，先對各部門稅法中稅收減免進行類型化和匯總，再突破部門稅法障礙，最終在整體稅種層面進行類型化，建立起稅收減免的理念、類型、具體事實的科層體系。[14]其次，賦予并明晰地方財政自主權，進而約束地方政府的補貼支出。法律賦予地方財政自主權，地方政府的補貼支出和稅收優惠，將在地方財政權限內得以規范和約束。

四、我國整治補貼無序的現實進路

我國的政府補貼，缺乏嚴格的法律約束，產生規模持續膨脹的慣性，又有補貼支出固化的頑疾，還有績效難以監控的弊端，嚴重影響財政支出的公共性，扭曲了財政支出結構。在清理不當補貼的基礎上，抑制規模擴張、控制法定補貼、完善財政監管、健全審查機制，是整治政府補貼無序的現實進路。

（一）抑制補貼規模的擴張

地方政府之間的稅收競爭依然激烈，而稅收優惠的權力受到嚴格限制，具有明顯替代效應的政府補貼，規模不斷擴張。政府補貼企業的過度膨脹，必然擠占民生和消費性支出，造成財政支出結構的扭曲，破壞財政支出的公共性。抑制補貼支出的擴張，有利于正確引導地方政府之間的稅收競爭，減少腐敗滋生，減輕財政負擔。首先，確立財政支出優先性的規則。法律可以確立財政支出優先的規則，主要包括法定支出優先、緊急支出優先、民生支出優先等。[15]在清理和規范法定支出的前提下，強調法律明確規定的支出優先，是實現財政法治和財政民主的重要保證。重大突發事件關系社會穩定和群眾安危，預算支出應當優先安排考慮。民生是國家治理現代化的落腳點。[16]民生支出，關系民眾的生存、發展等基本權利的保護，在預算編制中也應當優先考慮。其次，明確權力機關對預算的減額修正權。預算修正權是權力機關最重要的預算權力，沒有預算修正權，權力機關只能整體通過或整體否決預算草案，造成權力機關的審議權流于形式。權力機關審議預算的主要目的是控制政府財政支出，并且權力機關在編制預算方面也存在專業性和信息獲取能力的不足。因此，預算修正權的行使，各國通常支持減額修正（刪減項目或金額），嚴格限制甚至禁止增額修正（增加項目或金額）。[17]對補貼支出而言，如何控制政府補貼的支出才是亟待解決的問題，預算的減額修正權有利于控制補貼支出的無序增長。再次，對支出有相關聯收入來源的，可以設立政府性基金。政府性基金是為特定用途的支出建立獨立的財源，適宜于有相關聯收入來源的支出。[12]162-169某些補貼支出，如有相關聯的收入來源，可以設立政府性基金，?？顚Ｓ茫苊鈹D占其他支出。

（二）控制法定補貼的設立

如果立法設定補貼不受任何限制，政府可能通過行政立法設定法定補貼，上級政府也可能以法定支出形式干預下級政府的預算分配，人為肢解了《預算法》建立的預算正式規則，利益集團的影響也容易導致利益流向少數群體，因此，有必要限制法定補貼的設立，并且定期清理和調整。首先，限制設立的主體和范圍。有權通過立法設定法定補貼的主體，必須是人民代表大會及其常委會，也可以包括國務院。要在政府補貼的基本范圍內設立法定補貼，并且原則上限于本級政府的支出責任范圍。其次，限定法定補貼的最長期限。由于政府補貼一般具有顯著的時效性，法定補貼要順應社會經濟形勢的變化，及時修改或廢止，所以除全國人大設立的法定補貼之外，法律可以明確限定法定補貼設立的最長期限，避免法定補貼對財政分配格局造成長期固化。再次，原則上禁止規定強制性支出標準。政府制定法定的支出事項或支出標準，都可能侵蝕權力機關的預算權力，在利益集團影響和推動下以立法形式扭曲財政支出結構的行為也難以嚴格控制。因此，除全國人大及其常委會制定的法律外，不允許立法規定法定補貼的支出標準。而非法定的補貼，禁止強制性支出標準的規定，其支出必須通過年度預算審批。最后，構建定期清理和調整機制。政府補貼有較強的政策性和時效性，社會經濟的發展變化，對補貼的需求也是發展變化的，建立法定補貼的定期清理和調整機制，有利于防止財政利益分配的固化和補貼支出的無序擴張。法定補貼的立法后評估，需要重點考察補貼支出對公平競爭秩序的影響，以及補貼資金的公共性、成本效益等。為保障法定補貼的考核和調整，可以引入“落日法”立法技術，即一定期限后，不能獲得有權機關的肯定性評價，便自動廢止。

（三）強化財政監管

補貼的直接受益面有限，也不需要支付對價，其公共性和公平性易受到質疑。因而，強化監督機制，明確監督主體、監督措施、監督后的處理等，也是治理政府補貼無序的有效進路。[6]145首先，完善財政監督制度。財政支出的監督主體主要包括權力機關、財政機關、審計機關。權力機關通過預算和決算的審批，進行事前和事后的監督，同時事中監督也不可或缺。在人大內部設立專門的預算工作機構，輔助人大的預算監督，強化實質性審查監督。財政機關和審計機關的監督，偏重于預算執行方面，審計機關還可以對決算實行審計監督。財政部門需要強化內部控制機制，形成相互制約的工作機制。改革審計體制，保障審計監督的獨立性和權威性。[18]其次，建立信息公開、公平競爭的補貼支出程序。補貼的支出程序，包括補貼申請、批準、公示等，以信息披露和公平競爭為核心。監督政府支出的主要障礙是信息不對稱。要求政府履行信息披露職責，提高補貼支出的透明度，可以在一定程度上緩解信息不對稱問題，減少腐敗和執行偏差。為了使納稅人的錢花得更透明，信息公開不僅在于信息是否披露，而且在于信息的有效性程度[19]，比如補貼的依據、補貼的程序、補貼的績效等。競爭領域的補貼支出，還必須強調補貼獲取的公平競爭，不能專為特定企業而設或單獨談判商定。最后，完善補貼支出的績效管理。完善補貼的績效監督，將績效原則貫穿補貼的編制、審查和批準、執行等各環節[20]，并探索引入第三方評價機制，逐步建立事前有績效目標要求、事中有績效跟蹤反饋、事后有績效結果評價的全過程績效管理體系。[21]實現源頭上控制缺乏正當性和合理性的補貼，績效評價結果是下一個預算年度增加、維持、壓縮補貼的種類和支出規模的重要依據。

（四）健全審查機制

相關事務即便屬于地方事務，不在中央事權和共同事權的范圍內，中央政府仍可以行使法律監督權，以監督地方權力行使是否合乎法律。[22]除了全國人大的立法外，所有法律規范的合憲性與合法性都應當受到某種司法性質的審查。[23]與地方政府補貼相關的地方性法規、規章、規范性文件和其他政策措施，都應當接受公平競爭審查。同時，將地方政府補貼納入行政訴訟，創新公益訴訟機制，與私人直接訴訟機制相結合，擴大法院對地方法律文件的審查范圍。地方政府的補貼權限有可能在深層次干系到央地之間財政權力和立法權限的爭議，在全國人大常委會下設立專門機構，協調處理財政關系在內的央地關系。[24]同時，可以考慮在全國人大之下設立憲法委員會，負責審查全國人大常委會和地方人大的立法。

五、結 論

政府補貼的擴張和濫用，危及了財政支出的公共性，亟待從政府補貼的范圍、權限配置等方面建構政府補貼制度。政府補貼的范圍，有必要實現基本范圍的法律界定，在基本范圍內，可以立法設定具體事項的法定補貼，而基本范圍之外的補貼，只能在年度的財政預算中提出。政府補貼的權限配置，在橫向配置上，不允許政府在基本范圍之外設立法定補貼，原則上禁止規定強制性支出標準，并強化權力機關的財政決策權；在縱向配置上，各級政府之間的事權得以明確、合理劃分后，有權主體設定的法定補貼原則上也須在各自的支出責任范圍內，而且法律賦予并明晰地方財政自主權，政府補貼和稅收優惠的替代性，也在地方財政權限內得以約束。同時我國補貼支出的無序，需要從抑制規模擴張、控制法定補貼設立、完善財政監管以及健全審查機制等方面進行治理。

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（責任編輯 丹 若）