淺析地方政府行政審批制度改革的演進路徑和困境

陳雨

摘 要：改革開放以來，如何在日趨激烈的區域競爭中占據有利位置，抓住機遇，實現跨躍式發展，成為各地方政府的目標與任務，各地方政府也為之競相采取相關優惠政策和整治措施，以實現招商引資的擴大和施政環境的優化。在這樣的背景下，地方政府行政審批事項過多過濫、以審批替代管理、審批行為不規范，以及新企業難注冊、群眾找人辦事難、項目難通過等一系列問題既成為了社會熱點問題，也成了政府再造的重點任務。地方政府行政審批制度改革涉及方方面面，是一項牽引力大、效果顯著的系統性改革，關系到能否建設一個社會信任、企業認可、公眾滿意的有效、有為的政府。在這一系列改革過程中，逐漸形成了獨特的演進路徑，但也不斷面臨新的難題和困境。

關鍵詞：行政審批；改革；演進路徑；困境

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）31-0171-02

一、基本概念

（一）行政審批

目前，國內學術界還沒有形成一個一致認可的、權威準確的有關行政審批的概念，各個學者從不同角度、不同學科出發，都給出了不同的定義，這里只做簡單描述。最早對行政審批的權威定義，是2001年12月11日國務院行政審批制度改革工作領導小組印發的《關于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》（國審改發[2001]1號），該文件的表述為：“行政審批機關（包括有行政審批權的其他組織）根據自然人、法人或者其他組織依法提出的申請，經依法審查，準予其從事特定活動、認可其資格資質、確認特定民事關系或者特定民事權利能力和行為能力的行為。”這是一個當時較為普遍的定義。行政審批是實現政府行政管理目標的一種事前管理行為，政府通過行政審批規范社會各個項目和活動，通過允許和禁止來引導社會活動，實現政府目標的同時維護公共利益。它既是權力和義務的統一，又具有時效性和一定的自由裁量權，是一種具有法律效力的行政行為，通過行政審批可以實現配置資源、控制風險、維護秩序等目標。

（二）行政審批制度和行政審批制度改革

行政審批制度就是關于行政審批的審批范圍、審批權限、實施機構、實施程序和審批責任等內容的一個完整體系。行政審批制度改革，簡單來說，就是指對當前行政審批制度中所存在的與我國現階段實際發展不相適應的審批項目和出現的問題進行調整、修改和變更。行政審批制度實質上也是一種資源、權力和各種權益的分配制度，在變革過程中也必然包含著錯綜復雜的利益和矛盾沖突，而這些又沖擊并深刻影響著改革的進程、路徑和戰略安排。

二、地方政府行政審批制度改革的演進路徑

任何事物的變化發展都離不開其內在規律和外部環境的影響，地方政府行政審批制度改革中出現的問題反映了地方政府行政管理的問題，而實施行政審批制度改革則體現出了我國推進政府轉變職能，提高治理能力進而實現善治目標的決心和能力。自改革開放以來，我國從中央到地方對政府行政審批制度開展了多次改革并形成了獨特的演進路徑。

（一）從簡化事項到整體優化

簡化行政審批事項一直是歷次地方政府行政審批制度改革的重點，它能夠起到化繁為簡的作用，既方便各審批部門也方便申請人。但是從政府為申請人提供優質服務的層面上看，事項簡化忽視了審批事項之間的關聯性，沒有描繪出申請人所需的完整申辦流程，對申請人的指導幫助不夠充分，對于服務型政府的構建顯然這一點還遠遠不夠。條塊分割的政府管理體制，政府對事權和事項按層級、權力分工進行的劃分往往造成申請人辦成一件事需要來回奔走于幾個不同的部門。因而只有著眼于行政審批的整體優化，才能消除審批許可中的條文抵觸、交叉重疊和“踢皮球”現象，才能進一步解決審批的碎片化問題，從而提高審批部門的整體辦事效率，提升政府的整體效能。當前，“一站式”政務服務中心的創新實踐，豐富了行政審批制度改革的服務性內涵和整體性要求，利用信息化技術整合數據，建立無縫鏈接的審批服務流程，提供不受時空限制的咨詢服務，打破不同審批部門的邊界，使得審批服務真正面向公眾。從這一點看，整體優化是簡化事項的延續和深化，在提高公眾對政府認同感的同時也促進了政府整體運作的改進。

（二）從管制審批到方便申請

行政審批是政府規制的表現，管制行政帶來的官本位觀念和對市場經濟的制約，不受限制的權力帶來的尋租和腐敗以及地方保護主義都形成了對地方政府行政審批的詬病，這也是因為管制審批著眼于控制行政審批的活動和結果，注重權力行使。隨著新公共管理、新公共服務理論的引進，許多觀點被逐漸接受和認可，政府、公眾、學者對建設服務型政府也逐步達成了共識。在此背景下，地方政府行政審批也開始從注重管制逐漸變為重視方便申請，開始注重尊重申請人的意愿和感受，出發點是讓申請人享受更加快捷、方便的服務。通過改變理念，轉變服務方式，使得申請人對審批部門更加認可、更為滿意，從而進一步提升政府公信力，使得行政審批的公共價值得到更為充分的體現。

（三）從重視權力到注重責任

行政審批過程中，許可權只有不扭曲才能更好地發揮權力應有的作用，申請人的合法權益才不會被侵害，才能使行政審批不會成為尋租和腐敗的溫床，才能使行政審批真正成為社會公平秩序和市場秩序的維護者。因此，注重行政審批權行使的同時要更加重視其背后的責任，加強對這一公權力的監督。隨著行政審批制度改革的深入開展，地方政府應借助信息化技術和通過構建政務服務中心，加強行政審批的監管力度、豐富審批方式，開始重點關注如何促使審批職能公開透明、審批責任明確并使監督工作得到進一步強化。

（四）從重視改革方式到注重體制創新

隨著地方政府行政審批制度改革的不斷深化，單純變革審批方式的局限性已逐漸顯現，這必然要求改革能夠與政府職能轉變和政府管理體制創新相結合，從而建立起與社會主義市場經濟、社會主義法治社會、社會主義民主政治相適應的新型行政審批體制。行政審批制度改革不可能脫離政府現行的管理體制孤立地實現根本性變遷和單方面創新，行政審批制度改革的體制創新應該與未來政府定位的制度體系、與能體現行政體制改革變化趨勢的制度框架等逐步達到健全和完善的動態均衡，最大程度地實現地方政府行政審批制度改革的現實作用和價值目標。

（五）從傳統審批轉向注重搭建智能服務平臺

地方政府傳統行政審批改革注重審批項目數量上的合并與減少，隨著市場經濟的發展和全面深化改革的推進，這一模式顯然已經不能適應政府職能轉變的要求和行政管理體制改革的需要，因此還應充分利用互聯網和信息技術，搭建智能服務平臺，提升政府“一站式”服務能力。地方政府要加快依托互聯網大數據和云計算等信息技術的發展與應用，提升政府網上辦事能力和服務水平，推動審批信息系統的數據集成，促進信息公開和不同審批部門共享審批信息資源與數據，方便企業和社會公眾更加快捷方便地了解所申請項目的詳細情況。地方政府還應加快建設電子政務與電子行政審批服務系統，通過依托電子政府的信息化建設，搭建起電子審批系統，實現審批服務的電子化與智能化，縮短審批時限，削減審批成本，提高審批效率。

三、地方政府行政審批制度改革的困境

地方政府行政審批制度改革需要和制度創新、體制創新有機結合起來，對行政審批的重構和改革是一項十分龐大和復雜的工程。這必然不是一項能夠容易完成的任務，不可避免地要面對巨大的阻力，在改革過程中不斷面臨著各種各樣的難題與困境。

（一）利益沖突的阻礙

地方政府行政審批制度改革將審批部門的審批許可權及其行使方式作為改革對象，自然會演繹為對其現實權益的剝奪、削弱，相關部門的利益也將或多或少遭到削減。既然地方政府行政審批制度改革的實質是簡政放權并要求審批部門對不合理的既得利益進行放棄，在現實利益面前，審批部門上上下下面對這樣的利益沖突時必然會選擇堅守陣地，維護自身利益，阻礙改革的深入推進。

（二）行政體制的僵化

在集中統一領導的條塊分割、分層授權的行政管理體制下，地方政府行政審批制度的體制性弊端可表現在兩個方面：一方面是審批部門繁多，流程環節復雜，權職冗雜的同時責任缺失；另一方面是缺乏完善的監督機制，普遍存在著審批權益部門化，政府權益部門化的現象。這兩方面突出了地方政府審批當中的集體性公權私用，這也就說明改革固有的行政審批制度，必然會觸動傳統僵化的行政體制并受其束縛。

（三）缺乏充分的法律依據

地方政府行政審批制度改革缺乏嚴格的法律基礎，《行政許可法》存在著規范性發條過于原則、限制性表述過于簡潔的情形，對行政審批的行為缺少強制要求，對解決當前行政審批制度改革中出現的問題缺乏有針對性的明確指引，加之法律法規的修訂完善帶有滯后性，許多急需的法規、規則和法條遲遲不能出臺，使得地方政府行政審批制度改革缺乏充分的法律依據。

（四）傳統觀念的束縛

我國幾千年來的專制統治，加之長期計劃經濟的影響，審批的無處不在，使人民群眾對政府有著高度的依賴性；另一方面，轉型期市場混亂、社會無序等問題的出現，也加大了人民群眾需要行政審批的呼聲。從歷次行政審批改革的經驗上看，地方政府行政審批的行為方式和慣性思維并沒有得到根本轉變，行政審批仍是政府把自身意圖加之市場的工具和手段。因此，觀念上，政府管制成為了理所當然，政府官本位思維也進一步加強。而在審批機關內部，由于傳統思維的影響，政府審批工作人員對行政審批制度存在問題的認識不足、對其規律揭示不夠、對改革價值認識不深以及服務理念的缺失，都導致改革的進程和效果大打折扣。

四、小結

總之，地方政府行政審批制度改革在其漫長的發展過程中形成了獨特的演進路徑，也陷入了新的困境。改革不能沿用原有的思維方法和實施路徑，要把握其內在規律，充分認識其所處困境，才能突破原有瓶頸，把行政審批制度改革的靜態清理和動態管理結合起來，進而化解改革工作的困局，掌握足以支持改革推進的方法，推動地方政府行政審批制度改革的進一步開展。

參考文獻：

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