“專題詢問”的實踐與思考

滕修福

質(zhì)詢和詢問制度是現(xiàn)代代議制度下早已被廣泛實行的一種權(quán)力制約制度。隨著頂層推出的“專題詢問”，質(zhì)詢和詢問制度隨著我國人民代表大會制度的不斷完善得到創(chuàng)新發(fā)展。而“專題詢問”在被各地人大廣泛借鑒、運用的基礎(chǔ)上，則要注重在實踐中不斷完善其功能和監(jiān)督實效。

“專題詢問”從嚴(yán)格意義上來說，還算不上是法律用語，只能算是人大工作用語。“專題詢問”是頂層推出的，是法定監(jiān)督形式“詢問”的創(chuàng)新和發(fā)展。

2010年6月24日上午，十一屆全國人大常委會第十五次會議分組審議國務(wù)院關(guān)于2009年中央決算報告時進(jìn)行了專題詢問。受國務(wù)院委托，財政部多位負(fù)責(zé)人到會回答詢問。這是全國人大常委會首次進(jìn)行專題詢問，之后全國人大常委會陸續(xù)組織開展了一系列的專題詢問，從而帶動了“專題詢問”這一監(jiān)督方式在地方各級人大常委會的效仿。

之所以地方各級人大常委會紛紛效仿專題詢問，筆者認(rèn)為，全國人大常委會所示范的專題詢問，監(jiān)督剛性適中。既不像質(zhì)詢那樣，批評意味太濃，且法定程序嚴(yán)格，難以啟動；也不像詢問那樣，雖然可以隨問隨答，但一問了之，沒有下文。

七年多來各級人大常委會所開展的專題詢問，進(jìn)一步強(qiáng)化了各級人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的剛性，著力推進(jìn)了國務(wù)院及各部委和地方“一府兩院”的相關(guān)工作。但是，基于專題詢問只有全國人大常委會的示范引領(lǐng)，沒有明確的法定程序和要求，一些地方在實踐中難免會出現(xiàn)偏差，有的地方甚至只是走過場、趕時髦，被譏諷為“導(dǎo)演式”詢問和作秀等。

應(yīng)當(dāng)遵循“詢問”的

法定原則性

既然“專題詢問”也是一種“詢問”，那么開展“專題詢問”時應(yīng)當(dāng)遵循“詢問”的法定原則性。地方組織法第二十九條規(guī)定“在地方各級人民代表大會審議議案的時候，代表可以向有關(guān)地方國家機(jī)關(guān)提出詢問，由有關(guān)機(jī)關(guān)派人說明。”監(jiān)督法第三十四條也規(guī)定“各級人民代表大會常務(wù)委員會會議審議議案和有關(guān)報告時，本級人民政府或者有關(guān)部門、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)派有關(guān)負(fù)責(zé)人員到會，聽取意見，回答詢問”。

依據(jù)上述條款，詢問具有以下法定原則性：一是提出詢問的主體法定，即各級人大代表和人大常委會組成人員；二是提出詢問的時間法定，即應(yīng)當(dāng)是人代會或人大常委會會議期間；三是提出詢問的內(nèi)容法定，即應(yīng)當(dāng)是與正在審議的議案和報告相關(guān)；四是提出詢問的對象法定，即應(yīng)當(dāng)是正在審議的議案和報告所涉及的相關(guān)機(jī)關(guān)及其部門；五是答復(fù)詢問的人員法定，即應(yīng)當(dāng)是正在審議的議案和報告所涉及的相關(guān)機(jī)關(guān)及其部門負(fù)責(zé)人員，未必非要主要負(fù)責(zé)人親自答復(fù)。

至于對詢問答復(fù)是否滿意、答復(fù)意見如何跟進(jìn)落實等，法律沒有明確；但是，實踐中專題詢問予以了明確，這就是專題詢問的剛性所在。

近年來，隨著全國人大常委會在領(lǐng)導(dǎo)重視、組織規(guī)范、選題確定、成效跟進(jìn)上不斷發(fā)力，開展專題詢問日漸成為全國人大常委會依法強(qiáng)化剛性監(jiān)督、有效監(jiān)督的重要方式。2015年4月，全國人大常委會辦公廳進(jìn)一步制定了《關(guān)于改進(jìn)完善專題詢問工作的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），對進(jìn)一步發(fā)揮專題詢問的作用，豐富詢問內(nèi)容，改進(jìn)詢問方式，增強(qiáng)專題詢問的針對性和實效性提出了具體舉措，彌補了“詢問”立法的短板和空白，必將進(jìn)一步引領(lǐng)地方各級人大常委會專題詢問的規(guī)范化、制度化、常態(tài)化，以進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督剛性。

做好五個環(huán)節(jié)提高

監(jiān)督效能

各級人大常委會組織開展專題詢問，要遵循詢問的法定原則性，緊扣“專題”二字，精準(zhǔn)選題，精心組織，一問到底，問出成效。

首先，要制定完善專題詢問辦法。省一級人大常委會應(yīng)當(dāng)依據(jù)地方組織法、監(jiān)督法和全國人大常委會開展專題詢問的頂層設(shè)計，遵循《若干意見》精神，制定和完善諸如“專題詢問辦法”之類的地方性法規(guī)，以指導(dǎo)和規(guī)范轄區(qū)內(nèi)地方各級人大常委會組織開展的專題詢問；基層的市（自治州）縣（區(qū)）人大常委會也應(yīng)當(dāng)制定和完善諸如“專題詢問辦法”之類的規(guī)范性文件，依法依規(guī)組織開展專題詢問。每一次專題詢問都要有具體的實施方案，明確詢問專題，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)行責(zé)任分工，細(xì)化程序步驟及任務(wù)，強(qiáng)調(diào)如何跟蹤問效等。

其次，要體現(xiàn)監(jiān)督重點確定專題。詢問，依法是建立在各級人大代表或常委會組成人員參加會議行使審議議案和相關(guān)報告的基礎(chǔ)上；因此，專題詢問應(yīng)當(dāng)結(jié)合各級人大常委會聽取和審議“一府兩院”相關(guān)專項工作報告的基礎(chǔ)上進(jìn)行安排。詢問，人大常委會組成人員在審議議案和報告時，可以隨時行使，隨問隨答；但是，專題詢問則不可以，應(yīng)體現(xiàn)監(jiān)督重點。對此，《若干意見》要求，要把涉及改革難度大、存在問題多、社會關(guān)注度高、關(guān)系群眾切身利益的報告和議案確定為專題詢問的選題。

筆者認(rèn)為，各級人大常委會在制定聽取和審議“一府兩院”專項工作報告年度計劃時，要一并確定開展專題詢問的選題，突出監(jiān)督重點。年度專題詢問的選題不宜多而濫，應(yīng)少而精，一兩個或兩三個選題即可；列入專題詢問的專項工作，應(yīng)當(dāng)是問題相對比較集中和突出的，且亟待解決的，這樣才有必要通過專題詢問這一剛性監(jiān)督手段加以推進(jìn)，以期取得成效。

再次，要緊扣專題收集梳理問題。各級人大常委會聽取和審議“一府兩院”專項工作報告（包括人大執(zhí)法檢查）本身就是堅持問題導(dǎo)向的，監(jiān)督法予以明確了六個方面的選題途徑：“（一）本級人民代表大會常務(wù)委員會在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題；（二）本級人民代表大會代表對人民政府、人民法院和人民檢察院工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題；（三）本級人民代表大會常務(wù)委員會組成人員提出的比較集中的問題；（四）本級人民代表大會專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問題；（五）人民來信來訪集中反映的問題；（六）社會普遍關(guān)注的其他問題。”

對此，《若干意見》特別要求，專題詢問前要開展調(diào)研，認(rèn)真梳理出人民群眾普遍關(guān)注的熱點難點問題。根據(jù)該意見，專題詢問的選題要緊密結(jié)合人大代表提出的建議、批評和意見及人大各項工作中發(fā)現(xiàn)的突出問題；專題詢問前開展的調(diào)研和梳理出的熱點難點問題要以適當(dāng)方式征求人大代表、地方人大對專題詢問的意見。

筆者認(rèn)為，人大方面收集梳理的相關(guān)問題，應(yīng)當(dāng)要全部事前交給“一府兩院”相關(guān)機(jī)關(guān)予以研究處理，盡可能做到讓政府方面有備而答。這種人大方面出題，讓政府方面提前作答，屬于“開卷考試”，不能等同于“導(dǎo)演式詢問”，因為問題的解決是要靠政府方面來努力的，關(guān)鍵是讓政府方面的答復(fù)能一諾千金。人大方面收集梳理的相關(guān)問題，無論是否被詢問，政府方面都要向人大常委會作出書面答復(fù)，以備督查推動問題解決。

第四，要精心組織安排一問一答。《若干意見》特別強(qiáng)調(diào)，要充分發(fā)揮常委會組成人員在專題詢問中的主體和主導(dǎo)作用。根據(jù)該意見，在專題詢問中，常委會組成人員是專題詢問的主體，應(yīng)從組織方式和工作機(jī)制上充分保障常委會組成人員的詢問權(quán)利。該意見還提出，在詢問過程中，常委會組成人員的提問要抓住關(guān)鍵和要害問題，不回避矛盾，如對回答問題情況不滿意，可以進(jìn)一步深入詢問。答問人應(yīng)直截了當(dāng)、實事求是地做出回答，不走過場，現(xiàn)場不能答復(fù)或者不能充分答復(fù)的，應(yīng)說明情況并于會后及時書面答復(fù)。

筆者認(rèn)為，政府方面在認(rèn)真研究處理人大方面提供的相關(guān)詢問話題基礎(chǔ)上，安排好相關(guān)負(fù)責(zé)人員到會接受詢問；人大方面要明確詢問人提出相應(yīng)問題（涉及民生訴求和社會關(guān)切熱點難點問題為必出題），同時要允許人大常委會組成人員自由發(fā)揮提出詢問。在“開卷考試”的同時，也允許“閉卷考試”，這樣的一問一答，就不會被戲稱為“導(dǎo)演式詢問”。政府分管領(lǐng)導(dǎo)和部門主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)?shù)綀鼋邮茉儐枺绕涫浅Ｎ瘯M成人員在計劃之外提出的詢問，相關(guān)問題是需要主要負(fù)責(zé)人現(xiàn)場“拍板”的，這也是對監(jiān)督機(jī)關(guān)的尊重和敬畏。

第五，要跟蹤問效專題詢問成果。《若干意見》明確，全國人大常委會辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)在專題詢問結(jié)束后及時匯總整理《審議意見》，函送“一府兩院”研究落實，并要求在適當(dāng)時限內(nèi)向常委會書面反饋整改落實情況報告。全國人大相關(guān)專門委員會和常委會工作委員會應(yīng)當(dāng)對“一府兩院”整改落實情況進(jìn)行跟蹤督查，對整改落實情況報告進(jìn)行認(rèn)真審議，并向常委會提出審議意見。必要時，可以建議將“一府兩院”整改落實情況報告提請全國人大常委會會議審議，由常委會作出決議。根據(jù)該意見，如果多數(shù)常委會組成人員對應(yīng)詢部門的整改落實情況不滿意的，可以要求相關(guān)部門繼續(xù)整改并報送落實情況。

筆者認(rèn)為，跟蹤問效專題詢問成果，是專題詢問有別于一般性隨問隨答的剛性所在。一方面要跟蹤督查政府方面的現(xiàn)場答復(fù)（包括書面答復(fù)）是否說話算話、一諾千金，一方面要跟蹤督查政府方面對人大常委會審議意見的整改落實是否到位。必要時，根據(jù)人大常委會的決議、決定，可以依法一并啟動質(zhì)詢案，或組織特定問題調(diào)查，或提出撤職案、罷免案，進(jìn)行追責(zé)問責(zé)。