中國參與全球經濟治理的路徑選擇

〔提 要〕全球經濟治理的新變化既為中國的參與帶來了新機遇，也增加了風險與挑戰。機遇主要來自全球治理理念的多元化、治理規則的新發展和新興國家影響力的總體增強。與此同時，阻礙性力量有所加大、支撐性平臺作用有限、不確定性因素日益增多等使中國參與全球經濟治理的制度性約束增加。為了更有效地參與全球經濟治理，提升中國“共商、共建、共享”治理理念的影響力，中國和其他發展中國家需在機構平臺建設、議題設置及構筑重點國家和地區的經濟安全防護網絡方面加大投入。

〔關 鍵 詞〕全球經濟治理、治理理念、中國外交

〔作者簡介〕徐秀軍，中國社會科學院世界經濟與政治研究所副研究員

〔中圖分類號〕D822.3

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2017）6期0028-12

在推進全球經濟治理變革方面，發展中國家發揮著越來越積極和重要的作用。作為經濟實力不斷提升的全球性大國，中國和其他新興國家依托各種全球性和區域性經濟治理平臺，提出了一系列改善全球經濟治理的主張，推動全球治理變革進程。中國的主張既反映中國參與和推動全球經濟治理的經驗總結，也在理念上影響全球經濟治理的發展方向。但也應該注意到，全球治理體系未能反映過去數十年國際經濟力量對比的新格局，代表性和包容性很不夠。這使得中國等新興國家參與全球經濟治理仍然面臨諸多挑戰。

一、全球經濟治理形勢的新特征

21世紀尤其是2008年金融危機以來，全球經濟治理涌現出一些新的形勢與變化。一方面，隨著一些新興領域的全球性問題不斷涌現，全球經濟治理的內涵和外延不斷拓展，內容和形式日益豐富；另一方面，隨著全球經濟格局的發展演進，全球經濟治理的形勢隨之呈現一系列新的特征，給發展中國家擴大參與提供了新的機遇。

（一）主體作用發生變化

一般認為，全球經濟治理的主體包括國家、國際經濟組織以及企業與個人。國際金融危機后，全球經濟治理的主體發生了兩個重大變化：一是國家（政府）在全球經濟治理中的主導和引導作用更加突出；二是政府間合作與協調機制在全球經濟治理中扮演更加重要的角色。國家（政府）的作用在金融危機前后發生了較為明顯的改變。金融危機前，作為傳統全球經濟治理機制的主導者，主要發達經濟體在全球經濟治理中的作用較為突出。金融危機后，隨著經濟實力對比的變化，新興經濟體對全球經濟治理的參與度和影響力明顯增加。政府間合作機制的作用方面，金融危機后新興全球經濟治理機制涌現并發揮重要作用，其中二十國集團（G20）的作用尤其突出。同時，金磚國家合作機制成為新興市場與發展中國家參與全球經濟治理的重要依托平臺。

（二）參與理念出現分化

在全球經濟治理的參與理念上，近年來主要國家之間出現了較大分化。這主要表現為，一些國家更加積極地支持開放的全球經濟，另一些國家的內顧傾向卻日益加重。在G20等全球經濟治理平臺上，中國等經濟全球化的支持者積極倡導開放、包容、合作、共贏的治理理念，而一些國家國內保護主義思潮蔓延失控，多邊經貿合作和經濟全球化政策倒退。這其中，作為全球最大的經濟體，美國內顧傾向的政策調整使全球經濟治理面臨巨大挑戰。在經貿領域，美國政府在對外經濟合作中的立場趨于強硬，對于從中國、德國等美國逆差對象國進口的商品設置各種形式的貿易壁壘，對一些特定商品征收懲罰性關稅。美國政府的對外貿易政策，不僅可能直接誘發貿易戰，還將增加金融市場的不確定性?？傊饕獓覅⑴c全球經濟治理的理念分化增加了形成全球經濟治理共同行動的難度，從而使全球經濟治理的未來發展充滿了變數。

（三）實現途徑經受挑戰

由于經濟全球化的驅動力、世界經貿格局及國際經濟競爭與合作的態勢等均發生重大變化，世界各國參與全球經濟治理的基礎和條件及其對全球經濟治理的認知和期待亦隨之發生較大改變，全球經濟治理的實現途徑也因此有所調整。這主要表現在以下三個方面：首先，全球多邊經貿治理進程受阻。以世界貿易組織（WTO）為代表的全球多邊貿易體制發展坎坷，貿易投資保護主義盛行，全球經濟治理機制改革進展緩慢，掣肘全球經濟治理的健康發展。其次，區域經濟合作進展緩慢并出現起伏。英國脫歐、美國退出跨太平洋伙伴關系協定（TPP）等使區域經濟合作出現新的變數，跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定（TTIP）、亞太自由貿易區（FTAAP）、區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）等新的自由貿易協定談判困難重重，區域經濟治理的動力有所減弱。最后，雙邊合作模式日益受到主要大國的推崇并成為實現全球經濟治理的主要渠道之一。一方面，美國等發達國家對外經濟合作更加倚重雙邊渠道；另一方面，一些致力于推動多邊合作的國家也不得不選擇雙邊渠道來應對外部挑戰。

（四）規則體系面臨重構

全球經濟治理的規則體系主要有兩個基本特征：一是全球經濟治理機制和規則在促進金融穩定、貿易自由和貿易平衡、投資公平等方面存在的局限日益凸顯。2008年國際金融危機的爆發，將西方主導建立的全球經濟治理體系存在的問題暴露無遺，繼續一般性修補難以應對日益凸顯的全球性問題。 二是全球經濟治理規則體系呈現碎片化趨勢。在新一輪全球經濟治理規則調整中，大國之間的博弈越來越集中于規則制定權的爭奪。由于多邊治理進程受阻，全球主要大國主導推動了一系列的區域和雙邊經濟一體化倡議，并力圖藉此打造全球經濟治理規則的升級版，彌補現有全球經濟治理體系的不足。這帶來的直接后果之一，便是全球經濟治理規則的“意大利面碗”效應不斷加劇。不同標準的新規則既成為全球經濟治理規則體系重構的組成部分，也預示著未來全球經濟治理規則體系還將面臨更系統、協調難度更大的整合。

總之，全球經濟治理正處于深度調整與變革的進程之中，是中國等新興經濟體參與全球經濟治理的重要時代背景。盡管這些調整與變革面臨巨大的阻力和不確定性，但它仍為新興國家進一步參與全球經濟治理提供了新的契機。

二、中國參與全球經濟治理的機遇

在國際政治經濟格局深刻演變的背景下，作為全球經濟治理的新生力量，中國進一步參與全球經濟治理，很大程度上體現出新興市場國家在表達利益訴求、推動構建國際政治經濟新秩序方面的主動性在增強。以下新機遇的出現為中國提升參與度和影響力提供了重要條件。

（一）中國經濟實力的快速提升為中國參與全球經濟治理奠定新基礎

得益于改革開放30余年間經濟的快速增長，中國在世界經濟中的地位不斷提升。根據國際貨幣基金組織（IMF）數據，2010年中國按市場匯率衡量的經濟總量超過日本成為世界第二大經濟體，并達到美國的38.1%；2016年中國按市場匯率衡量的經濟總量為日本的2.28倍，并達到美國的60.3%。在貿易和投資方面，中國已于2013年成為世界第一大貨物貿易國，2014年躍居全球第一大投資目的地，并成為資本凈輸出國。在貨幣金融方面，人民幣在2016年成為全球第三大貿易融資貨幣、第六大支付貨幣、第五大外匯交易貨幣。IMF也因此將中國視為全球系統重要性經濟體之一，認為這些經濟體的內部經濟政策會通過外溢效應對全球經濟產生系統性影響。這為中國參與全球經濟治理奠定了新的堅實基礎。

（二）全球經濟治理理念的多元化為擴大中國理念的吸引力提供新契機

2008年國際金融危機深刻暴露了以自由化、私有化和市場化為基礎的新自由主義經濟模式的局限性和弊端。在新的、廣為接受的治理理念尚未形成之際，全球經濟治理理念呈現多元化的發展格局，為中國等新興力量在新一輪全球經濟治理體系改革中發揮積極作用提供了機遇。經過30多年的經濟高速增長，中國在發展領域積累了豐富的經驗。在長期的國際經濟合作實踐中，中國逐步形成了“共商、共建、共享”的全球治理基本理念，它體現了對全球治理體系公正性、平等性、開放性和包容性的追求，是中國提出的以合作共贏為核心的新型國際關系理念的重要組成部分。在多元化治理理念的比較與競爭中，這種理念正得到廣泛的接受，使中國參與全球經濟治理并發揮積極作用有了牢固的基礎。

（三）全球經濟治理平臺的新一輪創設為中國方案的實踐提供新舞臺

2009年9月，在G20匹茲堡峰會上，與會領導人達成共識并確定了G20代替八國集團（G8）成為全球經濟治理的首要磋商平臺。這是新興經濟體推動全球經濟治理體系變革的重大進步，為中國參與全球經濟新秩序的建設提供了新的平臺。2016年9月，在G20杭州峰會上，中國國家主席習近平全面闡述了完善全球經濟治理的中國方案，提出全球經濟治理應該以平等為基礎、以開放為導向、以合作為動力、以共享為目標，并呼吁共同構建公正高效的全球金融治理格局、開放透明的全球貿易和投資治理格局、綠色低碳的全球能源治理格局、包容聯動的全球發展治理格局。這是中國首次利用G20平臺全面闡述自己的全球經濟治理觀，并在國際社會得到積極響應。金磚國家合作機制為中國等新興國家在全球治理中發揮更大作用提供了又一個新平臺。金磚國家領導人會晤機制成立以來，成員國之間的合作領域不斷拓展和深化，取得了許多令人矚目的成績。例如，金磚國家宣布建立法定資本1000億美元的新開發銀行和初始資金規模為1000億美元的應急儲備，對現有的國際金融治理機制形成補充。

（四）全球經濟治理規則的系統性調整為中國優勢的發揮提供新空間

開放經濟條件下，全球經濟對中國的影響越來越大，中國參與全球經濟治理的經濟利益驅動亦越來越強。隨著中國經濟實力的日益上升和對外經濟交往的日趨深化，中國在全球經濟治理領域的作用與地位不斷提升。在新一輪的全球經濟治理規則的系統性調整過程中，中國在全球經濟治理部分領域中的優勢也日益凸顯，并為中國進一步提高全球經濟治理的話語權奠定了基礎。當前，中國已成為全球經濟治理和國際經濟體系變革的重要推動力量之一，為了深度融入全球經濟防范外部風險，中國更加積極地參與全球經濟治理，推動國際經濟體系的發展與完善。由于大國政策的溢出效應和拉動效應，中國更加開放包容的經濟政策取向和行為對其他國家經濟政策調整產生了積極影響。同時，在中國的推動下，金磚國家新開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行（亞投行）等一些新的機制和規則得以建立，并且這些機制更好地反映了相關國家的利益訴求，體現了國際關系民主化的發展趨勢。

三、中國參與全球經濟治理面臨的挑戰

從現實來看，影響中國在全球經濟治理中發揮作用的原因是多種多樣的。歸納起來，挑戰主要來自以下四個方面。

（一）制度性約束更加明顯

近年來，中國在全球經濟治理中的地位明顯提升。例如，在IMF和世界銀行達成向新興市場國家轉移份額的改革方案中，中國發揮了重要的推動作用。然而，對于國際機構的改革議程和方向，新興國家的話語權仍明顯小于美國等發達國家。在國際貿易領域，美日歐等發達國家繞開多邊框架，試圖通過TPP等區域貿易談判，取得規則制定的先發地位。盡管受美國國內政治等因素影響，TPP有最終流產的可能，但歐美發達國家輸出規則的目標不會改變，發展中國家仍在規則制定中處于被動地位。2008年國際金融危機使發達國家經濟遭到重創，發達國家與新興市場國家的力量對比有了很大改變。全球經濟治理體系改革從愿望和呼吁，演變成具體的行動和方案，但進程仍滯后于現實的改變。在危機初期，發達國家為了爭取新興市場國家的支持，采取了某些改革和讓步。隨著發達國家經濟逐漸恢復，新興市場國家卻開始增長乏力甚至經濟滑坡。在這種情況下，發達國家的改革動力大大下降，原有的讓步也不愿意履行，全球經濟治理體系的改革進程受阻。

（二）阻礙性力量有所加大

國際金融危機對國際社會的一個重要貢獻在于，它深刻暴露出當今全球經濟治理體制的諸多弊端和不足，讓人們認識到變革現有全球經濟治理體制、重構全球經濟治理規則體系的重要性和緊迫性。以中國為代表的新興國家致力于推進現有全球經濟治理體制的改革，使其更加公正合理。而以美國為代表的發達經濟體仍在加緊謀求新一輪經貿規則的制定權。對于未來全球經濟治理的主導地位，既得利益國家或國家集團不會輕易放棄，并且會對潛在的挑戰國保持高度警惕和防范，有關分歧與競爭將深刻影響未來全球經貿、金融和貨幣治理格局。

（三）支撐性平臺作用有限

在現有全球經濟治理機制中，中國發揮影響的平臺主要有金磚國家合作機制（包括金磚國家新開發銀行）和亞投行。金磚國家合作機制建立后，其溝通渠道不斷擴大。金磚國家合作包括領導人會晤、部長級會議、專家組會議和民間論壇等多種機制，形成政界、商界、學界、民間四位一體的合作模式。金磚國家的主要定位是政策溝通平臺，因此五國會晤達成的共識和行動計劃不具有強制約束力。即使是在新開發銀行這一金磚國家共建的首個實體機構中，其行動效率也受到很多制約。在籌建之初，發展中國家曾對其寄予厚望，但由于建設進展較為緩慢，新開發銀行并沒有發揮出應有的作用。金磚國家經濟增速整體有所放緩，部分國家因受外部因素影響經濟增長陷入停滯等，也在一定程度上給金磚國家合作帶來負面影響。亞投行目前仍處于起步階段，其對現有國際貨幣金融體系的影響還很有限，在支撐中國參與全球經濟治理方面的作用還有待提升。

（四）不確定性因素日益增多

過去一年來，發達國家出現了一系列所謂的“黑天鵝”事件，深刻反映了發達世界的“逆全球化”思潮暗流涌動。英國公投脫歐及其可能引發的連鎖反應必將對歐洲經濟一體化帶來巨大損傷，同時還對全球其他區域的經濟一體化帶來負面的示范效應。美國新總統特朗普公開宣稱實施保護主義措施并試圖發起貿易戰，宣布退出TPP，并要求重新談判北美自由貿易協定（NAFTA），這些措施勢必引起其他相關國家采取類似內顧傾向的應對措施。特朗普政府推行的“美國至上”貿易政策試圖追求對美國更為有利的貿易條件，但卻破壞了全球的公平貿易秩序，最終將掣肘全球貿易和經濟的持續增長。在一個全球經濟高度相互依存的時代，這些內顧傾向的政策不僅給全球經濟增長帶來挑戰，也將從根本上損害政策實施者的利益。從短期來看，由于經濟上對發達國家的不對稱依賴以及政策應對經驗上的不足，以中國為代表的新興國家在相關政策面前將面臨更大挑戰。此外，此起彼伏的地區政治動蕩給中國的對外經濟合作頻增變數。動蕩的政治環境和復雜的社會問題分散了相關國家推動全球經濟治理的精力，中國參與全球經濟治理的前景也因此增加了變數。

四、深度參與全球經濟治理的路徑與思路

在參與全球經濟治理、推動全球經濟治理體系改革方面，中國還有發揮更大作用的空間，可沿以下思路進一步做出努力。

（一）改革與創新并重，優化全球經濟治理體系

全球經濟治理體系的發展演變與國際力量結構的變化密不可分。中國等新興國家的崛起，不可避免地將改變全球經濟治理各個領域的利益分配格局，從而帶來不同類型國家之間圍繞全球經濟治理體系變革的競爭。發達國家在維護現有全球經濟治理體系方面有既得利益，追求制定對新興和發展中國家約束性更高的全球經濟治理規則。對新興國家來說，完善現有全球經濟治理體系是其參與全球經濟治理的基本訴求。一方面，由于新興國家在很多現有全球經濟規則制定過程中的參與缺位或不足，現有體系未能充分反映它們的利益訴求。另一方面，新興國家也是現有全球經濟治理體系的受益者?，F有的全球經濟治理體系為新興國家經濟發展創造了穩定的外部環境，減少了全球挑戰及其應對的不確定性。由此可見，維護現有體系的穩定發展是包括中國在內的新興國家的現實選擇。也就是說，要在不根本變革現有體系的基本前提下推進對現有全球經濟治理體系的改造和完善。但要注意到，在傳統全球經濟治理機制的改革步伐遠遠落后于世界政治經濟發展的現實這一背景下，新建一些國際機制和規則有助于形成改革現有體系的推動力量，也能在一定程度和范圍內彌補現有體系的不足。

（二）創造南南經濟合作的新動力，提升發展中國家經濟主張的影響力

在全球經濟治理機制中，盡管發展中國家的發言權不能與主要發達國家相提并論，但發展中國家并非全球經濟治理的旁觀者，而是重要的參與者，是中國必須借重的依托力量。在全球經濟治理框架下，發達經濟體還擁有七國集團（G7）這一代表自身利益的國家集團。在很多議題上，G7國家往往都要進行內部溝通，并形成共同的立場和主張，從而最大限度地維護自身利益。但發展中國家由于缺少相應的溝通和協調機制，導致部分國家之間分歧較大而無法形成合力，在與發達國家的博弈中也因此處于劣勢。為此，中國應該和廣大發展中國家一起，在全球經濟治理平臺上協調彼此政策分歧，形成共同聲音，不斷擴大全球經濟治理話語權。在此過程中，金磚國家合作機制能起到重要的聚合作用，其適時擴大有助于將更多發展中國家整合到一個機制框架下，增強發展中國家的整體影響力。此外，應加強以南南合作為基礎的國際發展合作框架，發展新型多邊開發機構，在推動多邊經濟外交的同時，中國應積極建構具有平等性、包容性、和平性和建設性的全球伙伴關系網絡。

（三）加強平臺建設，充分發揮務實機制的作用

在全球經濟治理領域，G20與金磚國家合作機制是中國與全球主要國家開展務實合作的重要平臺。目前，G20與金磚國家合作機制形成了以峰會為引領、協調人和財金渠道“雙軌機制”為支撐、部長級會議和工作組為輔助的架構。但總的來說，兩個機制均未形成組織章程，也沒有設立秘書處，每次會議的主題主要由東道國擬定，領導人峰會議程的延續性得不到保障。并且，這些不同層次的交流與協調機制在國際規則制定中的地位與作用不盡相同，應當有區別地加以對待和利用。對于不同平臺和層面上的交流和合作，由于各國利益和戰略考慮存在差異，不必強求各國在所有問題上達成共識或保持一致，而是要立足于解決共同面臨的實際問題，最大限度地開展貿易投資、貨幣金融和發展等領域的務實合作。具體到G20和金磚國家合作機制等新興全球經濟治理平臺，務實層面的工作組機制往往在規則談判中發揮基礎性作用，并直接考驗中國等發展中國家的議題設置和規則談判能力，因此要予以高度重視并加大相應的投入。

（四）重視議題設置，進一步提升發展問題的地位

全球經濟治理體系涉及的議題和領域十分廣泛，并且新的議題和領域還在不斷增加，但發展問題已取代危機應對并重新回到全球經濟治理的核心位置。當前，世界經濟面臨的增長動力不足、發展不均衡、發展機會不均等、發展成果分配不公平等問題日益凸顯，全球經濟治理體系變革的緊迫性越來越突出。從深層次上講，當今世界各國經濟增長、合作、治理和發展模式存在的缺陷與障礙是全球性問題不斷涌現的根源之一。作為全球最大的發展中國家，中國積累了豐富的發展經驗，并創造性地提出了創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展的新發展理念。中國以發展為核心的“一帶一路”倡議的目標與理念、合作模式和實施手段，以及在解決發展失衡、治理困境、數字鴻溝、分配差距等問題方面做出的努力，也具有全球性意義。

（五）維護和平穩定的發展環境，構筑經濟安全防護網絡

維護國際公共安全事關各國切身利益，也是每個國家應盡的責任。當前，國際社會特別是主要大國之間的政策協調和風險管控是影響全球經濟治理成效的重要變量之一。在經濟層面，美歐日等主要發達經濟體政策調整頻繁并各自為政，新興與發展中國家經濟增速總體放緩和分化，給世界經濟復蘇前景蒙上了陰影；國際大宗商品價格低位波動，既沖擊能源生產國經濟穩定，也加劇全球通縮風險；發達國家債務水平居高不下，新興市場債務水平快速提升，進一步增加了各國經濟面對外部沖擊的脆弱性；貿易投資增長乏力，保護主義甚至民粹主義勢力抬頭，制約了全球經濟一體化的深入發展。在政治層面，西亞北非、朝鮮半島、拉美、南海等地緣政治動蕩風險增加了維護地區安全和世界和平的不確定性。中國提出的“一帶一路”倡議覆蓋了大量經濟社會發展水平相對落后的國家和地區，其中一些國家面臨戰爭、國內族群沖突、社會動亂、治安環境惡劣、恐怖主義、突發性的傳染性疾病和自然災害等各種形式的問題、挑戰和風險。這些問題給中國參與區域、跨區域和全球經濟合作進程帶來負面影響。為此，需要根據不同國家和地區的風險類別和級別因地制宜地建立和完善安保體系，構筑重點國家和地區的經濟安全防護網絡，為中國參與全球經濟治理保駕護航。

【完稿日期：2017-11-6】

【責任編輯：李 靜】