提高地方黨委把握方向、謀劃全局能力研究

上海市黨建研究會

在黨的整個領導體制的架構中，地方黨委作為承上啟下的一個重要層級，擔負著貫徹執行黨中央和上級黨委的路線、方針、政策和國家的法律、法規，全面領導本地區政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設的重大責任，是本地區的領導核心。提高地方黨委把握方向、謀劃全局能力，對于更好地進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭、推進黨的建設新的偉大工程、推進中國特色社會主義偉大事業意義重大。

一、地方黨委提高把握方向、謀劃全局能力的主要成效

近年來，特別是十八大以來，中共中央高度重視地方黨委把握方向、謀劃全局能力建設。地方黨委在中央嚴格要求和率先垂范的引領下，把握方向、謀劃全局能力不斷提升，成效顯著，確保了地方經濟社會各項工作有序高效運行。

1.聚焦經濟社會發展的重點難點，地方黨委把握方向、謀劃全局能力在實踐中明顯提升。面對紛繁復雜的經濟社會發展各項工作，地方黨委緊緊抓住事關地區長遠發展的根本問題、需要攻堅克難的重點問題和亟待改革突破的關鍵問題，深入研究，全力推進，以關鍵性突破帶動全局工作。上海市委率先提出加快轉變過度依賴外需拉動經濟增長的模式，加快形成服務經濟為主的產業結構。自2013年起，上海市委連續四年采用重點調研課題方式，聚焦年輕干部隊伍建設、創新社會治理加強基層建設、加快推進具有全球影響力的科技創新中心建設、“補好短板”等牽一發而動全身的重點難點問題進行深入研究。地方黨委對經濟社會發展規律的認識逐步深化、把握大局能力明顯增強，逐步從片面追求“GDP”指標向積極倡導“創新、協調、綠色、開放、共享”發展轉變。北京、天津、重慶、山東、浙江等26個省市自治區地方黨委主動調低GDP增速目標，上海更是直接取消GDP增速預期目標，以集中力量開展經濟結構調整和發展方式轉變，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展，為長遠發展積蓄后勁。上海市委按照習近平總書記關于“創新社會治理，核心是人，重心在城鄉社區，關鍵在體制創新”的指示，建立調研后續銜接機制，根據調研成果集中力量抓落實，推出創新社會治理加強基層建設“1+6”文件，創新社會治理體制機制，努力探索一條符合特大城市規律和特點的社會治理新路。

2.抓牢領導班子和干部隊伍建設這個關鍵，地方黨委把握方向、謀劃全局能力提升有了組織保障。黨的十八大以來，我們黨把加強地方黨委領導班子的能力素質建設作為提高地方黨委把握方向、謀劃全局能力的關鍵。不斷加強干部能力素質培訓，整合黨校、行政學院等資源，健全完善立體式的培訓體系，圍繞產業轉型發展、社區管理和公共服務等專題組織培訓研討，讓地方黨委班子成員了解掌握經濟社會發展趨勢和社會治理的前沿理念。不斷加強干部的實踐鍛煉，在經濟發展第一線培養鍛煉干部，讓他們在“接地氣”“墩墩苗”中進一步增長經濟社會管理才能。不斷完善地方黨委班子配備，拓寬選人用人渠道，選拔一批具有復合經歷和專業知識背景的干部充實到地方黨委班子中。2013年，上海市委面對全市一半以上市管干部將在5年內退崗退休的嚴峻局面，按照拓寬來源、優化結構、改進方式、提高質量的要求，突破傳統意義上的部門界限和領域歸屬，不講條塊之分，不論中央單位與地方單位的區別，不究黨政機關、事業單位與企業的差異，拓寬選人用人視野。特別是從中央在滬單位、高校和企業等組織部門按照干部管理權限和傳統體制無法覆蓋、采取常規方式和舉措較難涉及的領域選拔干部，充實到區一級地方黨委班子中。

3.逐步完善領導經濟社會發展的制度規范，地方黨委把握方向、謀劃全局能力建設取得制度依靠。改革開放以來，我們黨通過加強黨內制度體系建設不斷規范地方黨委把握方向、謀劃全局行為，來提高地方黨委把握方向、謀劃全局能力。中共十八屆五中全會提出，要加強地方黨委領導經濟社會發展工作的制度化建設，重點是完善地方黨委研究經濟社會發展戰略、定期分析經濟形勢、研究重大方針政策的工作機制，推動黨領導經濟社會發展制度化、規范化、程序化。2016年1月，經過修訂的《中國共產黨地方委員會工作條例》正式公布，作為新形勢下做好地方黨委工作的基本遵循。條例明確地方黨委是本地區的領導核心，主要實行政治、思想和組織領導，把方向、管大局、作決策、保落實，同時對地方黨委發揮領導核心作用的途徑和方式作出規定，從制度上明確了地方黨委提高把握方向、謀劃全局能力的主要著力點。

4.構建縱橫結合、科學有序的領導體制，地方黨委施展把握方向、謀劃全局能力的工作格局初步形成。全國各省市自治區地方黨委普遍構建“總攬全局、協調各方”的工作格局，從整體上強化黨的領導核心作用，理順黨委與人大、政府、政協之間關系，統籌好紀檢、組織、宣傳、統戰、政法等方面工作，使各方各司其職、各盡其責，相互配合，形成合力。依托這一工作格局，地方黨委廣泛開展社會協商，認真聽取群眾意見，提高把握方向、謀劃全局的針對性、科學性。上海市委結合特大城市特點，探索構建“1個黨委+3個黨組+X個大口黨委十X個區委”模式，建立完善大口黨委體制，加強黨對專業條線部門的歸口管理；探索建立

“兩級政府、三級管理、四級網絡”城市管理體制，加強黨對城市基層工作的領導，在全市構筑起縱向到底、橫向到邊的工作網絡，有效地整合各方力量推動全局工作。如，上海市委在出臺老年綜合津貼制度前，依托這一工作布局開展一年多的立法調研、方案論證，廣泛聽取人大、政協、民主黨派和媒體、一般市民的意見，召開座談會630多次、涉及1.2萬多人，另有1.5萬多人接受問卷調查。通過綜合各方意見，對原方案作出兩次大的調整。新制度雖然取消了70歲以上老年人免費坐車優惠，但獲得了公眾的普遍支持。

二、地方黨委把握方向、謀劃全局能力方面存在的主要問題

面對“四大考驗”“四種危險”，與新常態對地方黨委領導經濟社會發展能力提出的更高要求相比，從全國來看，部分地方黨委在把握方向、謀劃全局能力方面尚存在諸多不適應之處。

1.部分地方黨委對中央的路線方針政策理解不深、看齊不夠，有本位主義毛病和落實不力的問題。對于在思想上政治上行動上與黨中央保持高度一致，部分地方黨委只是停留在言論表態上，或者從本位主義的角度出發，進行有利于保護自身利益的解讀。對中央的決策部署和政策規定貫徹執行不夠堅決，采取實用主義態度，強調本地區的特殊性，合意的就執行，不合意的就“打太極”，偏離中央精神。有的甚至采取“上有政策、下有對策”“當面一套、背后一套”的做法，有令不行、有禁不止。有的地方黨委在制定本地區發展規劃時存在“規劃規劃、墻上掛掛”“規劃

是一套、做起來是另一套”思想，對于中央關于推進綠色發展的要求，雖然出臺生態優先的發展戰略，但在實際工作中仍然重開發輕保護，繼續引進國家禁止、不符合產業政策的項目。

2.部分地方黨委政績觀存在偏差，片面追求眼前利益和經濟效益，對統籌經濟社會全面發展考慮不足。部分地方黨委片面理解和追求政績，急于出成績、出政績，“總

想發展得快一些，總想多上項目，上大項目”，卻不顧當地財力物力能否承受，也不管是否符合當地發展需要。重近期效果，輕長遠利益，對看得見、摸得著、見效快的政績樂此不疲，對看不見、費力大、周期長的基礎性工作和艱苦工作卻不愿投入精力。重經濟發展，輕社會治理，部分地方黨委把主要精力放在謀劃推動經濟發展上，對社會治理重視不夠，公共服務短缺低效。重局部利益，輕全局利益，部分地方黨委存在為發展經濟、解決就業對污染企業睜一只眼閉一只眼，甚至為其充當“保護傘”，只要城市這一頭忽視農村那一頭，造成“城市像歐洲、農村像非洲”的現象。

3.部分地方黨委存在慣性思維，求穩怕變，對實現經濟社會創新轉型發展缺乏攻堅克難的擔當精神。在經濟發展進入新常態背景下，部分地方黨委在把握地區發展方向時創新意識不強，難以擺脫慣性思維和路徑依賴，存在“以前怎么干就怎么干，別人怎么干就怎么干”思想，沿襲過去習以為常并行之有效的大規模投資、“鋪攤子”發展制造業，以生產要素高投入驅動經濟發展的老套路，認為開拓性地抓發展、抓調整，難免會冒一定的風險，不如采取老辦法保穩定。攻堅克難能力不足，把握大局時“挑

著干”，對于積存多年的頑瘴痼疾和深層次矛盾不敢為、不愿為。部分地方黨委滿足于當前的發展成績，缺乏強烈的危機感和緊迫感，對全球及我國經濟發展趨勢的分析預判不夠，對本地區未來發展的未雨綢繆不夠，對現在工作中存在的隱患認識不夠。尤其是對于中央正在推行的自貿區試驗改革、司法體制改革等專業性較強的改革舉措，研究不夠深入，掌握不夠到位，拿不出科學有效的政策措施和應對措施。

4.部分地方黨委對本地區區情和百姓關切把握不夠準確，存在盲目照搬其他地區經驗和違背民意、侵害民利的問題。部分地方黨委以人民為中心意識不強，在謀劃本地區工作時只看上面“天氣預報”，或是“掐著評分表干”，不看下面的實際需要。存在主觀臆斷情況，做調查研究浮于表面、流于形式，約個時間地點，匆匆“接頭”，問個數字、填個表，打聲招呼轉身走，沒有真正深入基層，使得地方黨委對本地區民情民意的掌握不夠準確全面，甚至出現違背民意、侵害民利的現象。對于本地區實際情況，尤其是優勢和特色把握不夠準確，對地區發展定位雷同，產業方面的重復建設和同質化競爭明顯，中心城市更多是樓宇經濟，千樓一面；郊區都是園區發展，園園相似。

三、進一步提高地方黨委把握方向、謀劃全局能力的對策思考

1.清醒把握政治方向，牢固樹立“四個意識”，是地方黨委提高把握方向、謀劃全局能力的首要前提

首先，必須牢固樹立政治意識，把好地方發展的政治方向，自覺維護黨中央權威和黨中央集中統一領導，在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致。在思想深處堅信黨中央對于形勢判斷和全局把握的正確性，在行動上正確處理保證中央政令暢通和立足實際創造性開展工作的關系，確保黨中央大政方針、國家發展戰略和調控措施切實體現在本地區工作中，不走樣、不變形。

其次，必須牢固樹立高度自覺的大局意識，統籌好國內國際兩個大局。要拓寬地方黨委班子成員的國際視野，樹立世界眼光，深入了解全球發展趨勢，廣泛吸納國外政黨在治黨和治國理政方面的經驗教訓。要正確把握黨和國家事業發展的大局大勢，主動把謀劃本地區經濟社會發展規劃、制定改革發展穩定全局性舉措等工作放到中央統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局中去思考、去定位，去擺布，著眼大局、把握大局、服從大局、維護大局。

第三，必須嚴守黨的政治紀律和政治規矩，養成執行紀律、遵守規矩的思想自覺和行動自覺。地方黨委在謀劃地區工作全局時必須把守紀律、講規矩擺在重要位置，嚴格按照黨性原則辦事，認真貫徹民主集中制，要避免民主不夠、個人說了算，以及集中不夠、班子里各自為政、形不成正確集中的情況。按黨紀黨規辦事、按制度程序辦事，不允許超越權限辦事，確保各項規定和各條規矩落到實處、執行到位。

2.準確把握本地區經濟社會發展在國際國內的方位，是地方黨委提高把握方向、謀劃全局能力的核心內容

一要堅持抓重點帶全局，聚焦事關本地區長遠發展的關鍵環節帶動全局工作。地方黨委不管具體事務，但又要提出大的思路、把握總的方向，特別是在當前經濟社會發展各項工作紛繁復雜、艱巨程度前所未有的情況下，既要注重總體謀劃，又要注重牽住“牛鼻子”。從完善制度性設計入手，實行重點課題調研制度，不求數量求實效，每年聚焦一項或幾項事關本地區經濟社會長遠發展的根本問題深入開展調研；完善調研后續銜接機制，把調研成果轉化為具體舉措，以關鍵性突破帶動全局工作。

二要堅持問題導向，分析本地區亟待改革突破的突出問題，攻克制約發展的瓶頸。地方黨委要善于發現問題，尤其是影響改革創新、協調發展的瓶頸問題，涉及各種復雜利益關系調整的綜合性問題，以及群眾最不滿意、反映最強烈但又容易被忽視的細節性問題。更要善于解決問題，聚焦影響改革創新、協調發展的短板和薄弱環節精準發力，以免久拖不決制約本地區長遠發展。

三要堅持目標導向，立足本地實際，圍繞本地的特點特色和所處發展階段確定發展方向和目標。發揮好地方黨委在本地區重要規劃制定過程中的領導作用，通過提出規劃建議，確定發展理念，牢牢把握規劃制定的正確方向，確保中央和上級黨委的方針政策在規劃中得到充分貫徹；確保規劃確定的社會經濟發展長期目標符合本地區的實際，體現群眾和社會各方面的利益與訴求。

3.牢固樹立以人民為中心的科學政績觀，是地方黨委提高把握方向、謀劃全局能力的價值追求

一是把回應人民群眾的期待作為工作指向。地方黨委在把握方向、謀劃全局時要深入一線面對面聽民聲、察民情，真正掌握本地區的實際情況，摸清影響改革發展穩定的突出問題，了解人民群眾的所思所盼。要精準對接人民群眾最迫切期盼解決的問題，真抓實干，做到老百姓關心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推進什么，讓各項改革措施真正落在群眾心坎上。

二是緊緊依靠人民群眾來謀劃和推動發展。地方黨委在把握方向、謀劃全局過程中必須樹立統籌融合、協同發展理念，打破地域和行政體制分割等束縛，依托“總攬全局、協調各方”工作格局，充分調動整合條與塊、頂層與基層、體制內與體制外、本土與外來的各類人員的積極性，實現區域內發展資源的合理配置、優勢互補，最大限度地凝聚群眾的力量，帶著群眾一起干。

4.打造本領過硬、結構合理、整體合力強的領導班子，是地方黨委提高把握方向、謀劃全局能力的組織保障

一是堅持率先垂范，以上率下，加強中央對地方黨委的指導督查。中央要重視對地方黨委把握方向、謀劃全局的工作指導和監督，定期開展領導班子成員的教育培訓，從整體上提高地方黨委把握方向、謀劃全局能力；加強對地方黨委貫徹落實中央重大決策和重要工作部署情況的指導和督查，對于偏離中央政策、違背民意的情況及時指出并糾正。地方黨委既要以身作則當好標桿，為基層作出表率和榜樣，又要真抓善抓，加強對基層的監督檢查，形成一級做給一級看，一級帶著一級干的良好局面。

二是選配好“班長”，花大力氣提高領導能力。地方黨委書記自身能力的強弱對于整個班子把握方向、謀劃全局能力起著決定性作用。地方黨委書記不僅要具備團結帶領班子成員統籌開展地區工作的基本素質，還要具備擔當意識，切實把地方黨委該擔的責任擔起來，干事上敢于擔當，管人上不怕得罪人。要善于保持地方黨委工作的延續性，“一張藍圖繪到底”，使本地區各項工作不因主要領導的更替而發生顛覆性改變，“一茬接著一茬干，一棒接著一棒跑”。

三是優化地方黨委領導班子構成，增強整體合力。進一步充實熟悉宏觀經濟、工業、農業、金融、外經外貿、城市建設、社會管理的專業型干部，保持班子中復合型干部與專業型干部的合理比例，使地方黨委對中央制定的專業性改革舉措的把握更為精確到位。進一步拓寬選人用人視野，打通機關與企事業單位間的交流溝通渠道，選拔一批具有企業、高校等復合經歷和背景的干部充實到地方黨委班子中，以利于他們把各自不同的知識和經驗，充分運用到區域經濟社會發展的實踐之中。

5.聚焦科學執政、民主執政，全方位多渠道傾聽民意、匯聚民智，是地方黨委提高把握方向、謀劃全局能力的重要支撐

一是暢通民意表達渠道，集中民眾智慧和力量，為地方黨委把握方向、謀劃全局提供更為堅實的民意基礎。地方黨委在謀劃事關地區經濟社會發展的長期性全局性問題，特別是與人民群眾息息相關的民生問題時，要廣開言路，運用信訪接待等傳統表達渠道和廣播電視、網絡等新媒體手段，分層次、分問題地深入聽取各方意見，集中進行充分的討論、協商和辯論，在討論當中形成共識，完善地方黨委的政策部署。

二是發揮人大人民民主和政協協商民主作用，為地方黨委把握方向、謀劃全局起到反映民意、建言獻策、規范監督作用。地方黨委在謀劃事關地區全局和長遠發展的重大問題時要廣泛聽取人大、政協的意見。充分發揮人大代表與人民群眾聯系密切的特點，協助地方黨委問政于民、問需于民、問計于民；發揮政協聯系廣泛、位置相對超脫、智力密集的優勢，為地方黨委提供高質量的決策參考。

三是加強智庫建設，圍繞地區發展重大問題開展研究，提出前瞻性、針對性、儲備性資政對策。發揮智庫在服務地方黨委綜合研判和戰略謀劃中的作用，推動智庫圍繞全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨的重大任務和本地區經濟社會發展的重點難點問題，通過政策研究、課題調研、戰略規劃、項目評估、信息服務、反映民意等形式，開展前瞻性、針對性、儲備性政策研究，協助地方黨委更好地把握發展方向、謀劃全局工作。

6.加強地方黨委在意識形態領域的話語權建設，為地方黨委提高把握方向、謀劃全局能力營造輿論氛圍

一是圍繞地方黨委的重點工作，主動設置議題，凝聚共識，營造良好的輿論環境。地方黨委應具備較強的輿論引導能力，善于圍繞地區重點工作和熱點問題設置話題，引導公眾“想什么”“怎么想”，從中疏導公眾情緒、凝聚社會共識，為地方黨委把握方向、謀劃全局營造良好的執政施政環境。

二是面對突發公共事件，掌握輿論引導的主動權，讓正面消息和主流價值觀得到充分有效傳播。從近年來應對諸如廣東茂名PX群體事件、天津港特重大爆炸安全事故、長江客輪沉沒事件、上海金山居民抵制PX事件、“7·20”幸福通航水上飛機首航事件等突發公共事件的正反兩方面經驗中可以看出，地方黨委必須掌握輿論引導的主動權，通過召開新聞發布會、政務微博和微信等迅速發聲，說明地方黨委和政府在做什么，事情有什么進展，讓正面信息和主流價值觀得到充分有效的傳播，使社會輿論在大方向上符合社會發展的大趨勢，符合黨和政府執政施政的需要。

（責任編輯 矯海霞）