強化基層黨組織的整體功能

于亞杰

黨的十八屆五中全會指出：“加強黨的各級組織建設，強化基層黨組織整體功能”。基層黨組織是基層單位的領導核心，由于自身的政治屬性而產生的行政化模式，以及長期以來對政治功能的過度倚重，已無法有效應對市場經濟快速發展及社會階層分化引發的利益分享失衡問題。正如恩格斯所言：“政治統治到處都是以執行某種社會管理職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才持續下去”。總體上看，現階段基層黨組織政治功能的弱化及其社會功能的匱乏，制約著它密切聯系群眾，服務群眾及服務社會發展之根本要求。因此，在新的社會環境下，基層黨組織如何強化應有的政治功能和社會功能，既是構建全民共建共享的社會治理格局的一種實現路徑，也是消解由利益分享失衡引發的社會矛盾及社會不穩定因素的關鍵所在。

“治理是各種公共的或私人的機構和個人管理共同事務的諸多方式的總和。它使相互沖突或不同的利益得以調和，并且采取聯合行動的一種持續過程。諸多方式既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”。我們認為，從基層黨組織建設角度看，一方面它作為社會治理的核心主體，應當鼓勵和支持基層政府、街道（社區）居委會、企事業單位、社會團體、非贏利組織、公眾等多元主體圍繞重大社會事務管理問題，以及針對各方的群體利益，經濟社會發展、公共產品和公共服務供給等共同利益問題進行協商，調和彼此間利益沖突或分享失衡，進而采取一致的合作行動。另一方面，在基層黨組織領導下的社會治理，應當強化和發揮它的整體功能，即通過采用諸多方式實現參與各方公共利益的最大化這一治理目標，并以此消解由利益分享失衡引發的社會矛盾和社會沖突。鑒于此，借助于治理理論的主要觀點，結合當前社會生活的實際情況，力圖從治理主體培育、治理機制創新、治理方式社會化等方面，嘗試探討基層黨組織建設視角下的社會治理問題。

一、多方參與：基層黨組織對治理主體的培育

黨的十八屆五中全會提出“構建全民共建共享的社會治理格局”。在社會治理實踐中若僅依靠基層黨組織自身“單打獨斗”，難以對基層社會事務及社會問題進行有效治理。社會治理主體多元化的要求決定了現實生活中其他主體也必須被納入到社會治理的共建之中。然而，“公民社會、非政府組織的力量不可能是全部內生的，它需要外部力量的推動及合適的成長環境，這個重任更多地落在了地方政府身上”。從基層黨組織建設角度看，其應當采取行之有效的措施培育治理主體，引領基層政府、非政府組織和公眾等共同參與社會治理的共建。

1.發揮自身的引導作用

基層黨組織發揮自身的引導作用，就是讓基層政府、街道（社區）居委會、企事業單位、社會團體、非贏利組織、公眾等主體積極地參與到社會重大事務的管理及推進經濟社會發展的實踐活動中來。研究者認為，“他們在社會公共事務治理中發揮著不同的作用，通過彼此間的分工與協作、溝通與配合，結成社會治理的立體性交叉網絡”。從作用上看，基層黨組織是推動共建共享的社會治理格局得以生成，以及保障社會治理實踐活動得以持續的核心主體。非政府組織是充滿活力的社會性組織，是社會重大事務的直接參與者和某些公共利益的代言人，為社會重大事務的決策及社會問題的解決提出針對性的意見和建議。并且，非政府組織也是公共產品和公共服務的重要提供者，為經濟社會發展提供必要的資源和資本支持。公眾作為社會治理的受益者和參與者，在社會治理實踐過程中反映自己的意愿和利益訴求，從而把由利益分享失衡可能引發的社會矛盾消解在萌芽狀態。

基層黨組織作為社會治理的核心主體，需要采用制度安排、政策設計及宣傳教育、溝通交流等多種行之有效的措施或辦法，鼓勵和支持其他主體參與社會治理，在調和各方利益沖突后采取一致的合作行動，打造多方共同參與社會治理的共建模式。伴隨著現代社會發展而大量涌現的社會組織具有參與公共事務管理的主觀意愿，并且，公眾在現實生活中利益表達及維權意識有所增強，在此情況下基層黨組織通過合理地引導和有效地組織，保證他們更加積極地、主動地參與到社會治理的實踐活動之中。基層黨組織發揮自身的引導作用也意味著需要改變過去黨政不分、政社不分及“大包大攬”的思維模式，需要用更加包容和更為積極的心態接納其他主體的參與，形成由基層黨組織、基層政府、非政府組織、公眾等多元主體共建共享的社會治理格局。

2.營造利益共享的氛圍

平行化的治理模式其核心是要恰當處理各個治理主體之間的利益關系。基層黨組織倡導其他主體參與社會治理，能夠使各方主體圍繞利益沖突或利益分享不均衡進行調和，進而保證彼此間采取相互聯合或相互合作的行動。就是說，社會治理主體間利益沖突若得不到調和，意味著多方參與的社會治理的共建模式將難以生成。同時，在營造利益共享過程中需要參與者認知和了解的是，伴隨著社會階層嚴重分化而凸現的利益分享失衡及利益分配不均問題，尤其是社會生活中貧困群體和弱勢群體的涌現，在很大程度上需通過社會治理這種新的公共管理模式，才能使利益沖突得到有效的調和，最終也才能真正實現全民共享經濟社會發展成果。另外，基層黨組織在營造的利益共享氛圍中也應強調參與者權利與義務的對等及促進治理主體間增進互信與合作等。

從基層黨組織建設角度看，強化它的政治功能和社會功能，即采取社會治理方式的社會化途徑，目的是為了實現參與各方公共利益的最大化。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，使公共利益最大化。在此意義上，基層黨組織在營造利益共享的氛圍中以實現各方公共利益最大化為價值導向，這能夠極大地動員基層政府、非政府組織和公眾參與社會治理的實踐活動。從結果看，治理主體最終實現了自身的群體利益，共享經濟社會發展成果及公共產品和公共服務供給等共同利益，反過來又能最大限度地激發社會活力和公眾創造力，使他們凝聚和團結在基層黨組織的周圍，增強了他們參與社會治理的自覺性和主動性。

3.培養參與者的共建能力

無論是基層黨組織和基層政府還是非政府組織和公眾，不僅需要在心理上具有參與社會治理的主觀意愿，同時也應當在行為上具備參與社會治理的能力。那些在實際上已經達到或者可以被認為達到政治高度穩定的處于現代化之中的國家，至少擁有一個強大的政黨。基層黨組織作為黨執政的組織基礎，在推進治理能力現代化的進程中應當充分發揮自身的政治資源和擁有的社會資源優勢，強化其作為核心主體應當必備的整體能力，如領導、組織、管理、協調、參與能力，等等。同時，基層黨組織還應當善于運用社會規范、輿論引導、道德約束、心理疏導等非正式手段，培養和塑造其他參與主體參與社會治理共建的能力。

從社會治理的能力要求看，政策認知、協商合作、規則制定、溝通互動、有序參與等應當是各治理主體都應具備的能力。“治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動”。對于非政府組織和公眾來說，這些能力的培養既需要基層黨組織予以大力幫助和支持，也需要自身在社會治理的實踐活動中有意識地強化。需要強調的是，治理主體享有政治權利和社會權利的過程也是一種參與社會治理實踐的過程。在基層黨組織的領導下，其他參與主體借助于法律賦予的政治權利能夠享有參與社會重大事務的管理，以及憑借享有的社會權利能夠保障和實現各自應有的社會利益。在此意義上，可以說基層黨組織、基層政府和非政府組織中的個體及普通民眾的共建能力，也能夠在選舉權、參與權、民主權、監督權等政治權利和就業、醫療、住房、養老、教育等社會權利的享有過程中得到一定程度的培養和塑造。

二、協商合作：基層黨組織領導下的治理機制創新

從主體間關系看，基層黨組織領導下社會治理的實踐過程就是多元主體圍繞社會重大事務管理及各方的利益沖突進行協商并采取合作行動的過程。在社會科學領域內，機制指的是，在人們交往過程中的某個場域內，通過某種動力促使參與主體通過某種方式、途徑或方法趨向或解決目標的過程。基層黨組織與其他參與主體之間為了解決利益沖突而采用的協商合作這種途徑，理應是基層黨組織領導下社會治理機制創新的著力點和主要意涵。就是說，為了促成治理主體共同參與社會重大事務管理及調和彼此間的利益沖突，應當把協商合作作為基層黨組織領導下治理機制創新的著力點和主要意涵。

1.治理機制的目標

社會治理的目標在于實現多元化主體的公共利益最大化和經濟社會發展成果的共享。對于基層黨組織來說，應當與其他參與主體通過協商合作并發揮自身政治功能和社會功能，逐步實現社會治理的目標。這一目標涉及治理主體自身群體利益的實現，以及經濟社會發展和公共產品、公共服務供給等共同利益的實現。從群體利益上看，黨組織的性質和宗旨決定了基層黨組織所謂的群體利益，就是使其代表的其他主體的公共利益得以實現，即需要通過社會治理這種新的公共管理模式最大限度地維護和實現廣大人民群眾的根本利益。同樣，基層政府作為黨的意志的執行者，也應當通過社會治理幫助非政府組織和公眾維護和實現他們的公共利益，而不是成為利益的角逐者甚至是對立面。非政府組織自身的合法利益及其可能代表的某個群體利益，以及弱勢群體和普通民眾的群體利益等，也能夠通過協商合作及在基層黨組織整體功能的發揮中得以充分表達并予以真正實現。

從所謂的共同利益看，社會治理主體都應當群策群力，主動投入到經濟社會發展之中，提高經濟發展水平和提升經濟發展效益，逐步實現共建共享。基層黨組織作為社會治理的領導者和基層政府作為社會治理的負責者，應當積極調動自身政治資源和整合多方社會資源，結合當地實際情況，制定行之有效的經濟社會發展目標和相關實施政策。非政府組織和公眾也應當為當地經濟社會發展建言獻策，為之提供必要的人力資本和奠定堅實的社會基礎。作為“善治”的治理，利用市場或準市場的方法提供公共服務。當前，在基層黨委和基層政府擁有的社會資源有限情況下，非政府組織應當為公共產品和公共服務的供給提供必要的資源支持和資本保障。同樣，公共產品和公共服務作為治理主體的共同利益，其供給增加也離不開公眾尤其是那些經濟和社會精英的配合和支持。

2.治理機制的特點

概括地說，基層黨組織領導下的社會治理機制具有平等性、互動性和民主性等主要特點。具體而言，雖然各個治理主體在社會治理實踐中承擔的角色不盡相同，但是，針對重大社會事務的管理問題及各方的利益沖突問題等，相互間都是以平等的身份進行有效的溝通和協商，進而達成合作行動。在基層黨組織的領導下，基層政府不再依賴于行政命令、強制權力等傳統管理模式，而是與參與主體之間通過平等協商、相互合作，調和相互間的利益沖突和利益分享失衡。羅茨認為，治理是以信任和規則為基礎進行調節，保持相當程度的平等性。在治理規則或決策等方面治理主體必須共同遵守，沒有任何主體享有特權，彼此間是一種平等的伙伴關系。

實際上，治理主體之間協商合作的過程也是彼此間圍繞公共問題及利益沖突進行多維度的互動過程。這種新的公共管理不應是過去政府單線式、垂直式的社會管理模式，而是治理主體間在社會實踐活動中相互作用、相互影響，以互動方式進行的協商合作。治理是一個上下互動的管理過程。從方向上看，這種互動既包括自上而下的互動，也包括自下而上的互動。從主體上看，這種互動又是多維度的，涉及不同主體間就不同社會事項而產生的交叉式的、多層面的互動。另外，社會治理主體之間通過諸多集體性的互動，不僅為社會事務管理和利益沖突提供了協商合作的平臺，同時在一定程度上也能夠化解由利益分享失衡可能帶來的社會矛盾。

社會治理機制的民主性特點意指各主體間在管理社會重大事務和調和利益沖突中力求做到公平、公正、公開。基層黨委和基層政府應當堅持民主原則，使那些具有普遍性的社會問題及具有代表性的利益訴求被納入到協商與合作的對象中，以民主的方式保證這種協商合作實現規范化與科學化。當前，基層黨組織和基層政府應當改變過去“一言堂”“憑經驗、拍腦袋”的決策模式，在重大社會事務管理中充分發揚基層民主，集思廣益，廣開言論，在協商合作中讓其他參與主體依法實現自己的民主權利。在基層黨組織的領導下，充分保障其他參與主體享有民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督等權利，實質上也是不同治理主體圍繞社會重大事務和利益沖突問題等進行的一種協商合作。

3.治理機制的要素

從基層黨組織建設角度看，把協商合作作為社會治理機制創新的著力點和主要意涵，需要建立健全相應的推動機制，從而把參與主體的利益需求和意見建議轉化為一種政策或決策或規則的有效選擇。這種協商合作并不是自然而然形成的，需要在基層黨組織的領導下通過建立相應的推動機制，使治理主體間就重大事務和利益沖突問題進行有效協商，進而采取一致的合作行動。

一是建立基層黨組織的融入機制。對于基層黨組織而言，不僅要采用行之有效的措施吸納非政府組織和公眾參與社會治理，同時還要在法律規定下積極地融入其他參與主體的實際社會生活之中，以此保障前者和后者都能夠真正地就社會重大事務管理及利益沖突進行協商合作，而不是僅僅停留在形式參與的層面上。在基層社會，政黨介入社會的基本方式就是基層黨組織徹底回到社會，積極參與社會建設。就是說，基層黨組織作為社會治理的核心主體或領導者，只有主動地了解和掌握基層自治組織和非政府組織在現實生活中所面臨的社會公共問題和社會難點問題，以及真正地了解和掌握公眾的利益訴求和實際需要，才能形成有社會價值的，有現實意義的協商合作，實現基層黨組織領導下的治理機制創新。

二是構建非政府組織發展的導向機制。近些年，除了基層自治組織獲得一定程度的發展之外，非政府組織在數量上如雨后春筍般地不斷涌現，如社會團體、民間組織、志愿者協會、維權組織等等。這些非政府組織主要來自于社會基層，與普通公眾有著最為直接的聯系，具有自發性、公益性和代表性。然而，如何幫助這些非政府組織逐步樹立平等、互動、民主的意識，以及如何幫助他們具備與其他主體之間進行協商合作的條件和能力等，需要基層黨組織和基層政府予以必要的扶助和支持。反過來，如果非政府組織不具備協商與合作的條件和能力，那么他們即使在形式上參與到社會治理的實踐活動中，也不符合基層黨組織領導下社會治理機制創新的真正含義。

三是健全公眾的意見表達機制。社會治理下的多元利益主體能夠共同參與公共管理的過程，從而有機會為自身的利益要求說話。基層黨組織是聯系黨和群眾的橋梁，通過建立健全公眾的意見表達機制，能夠使公眾尤其是那些弱勢群體所面臨的民生問題及利益分享失衡問題被納入到協商解決的范疇內，進而實現有效合作。并且，通過公眾的意見表達機制能夠廣泛地征求和聽取公眾的意見和建議，為彼此間合作奠定基礎。在公眾的意見表達過程中，同樣需要基層黨組織塑造和培養他們逐步具備協商與合作的能力。可見，公眾憑借這種意見表達機制，推動治理主體間就社會問題和利益分享問題進行協商合作，本身就是實現基層黨組織領導下治理機制創新的一種表現。

三、功能轉向：基層黨組織建設中的治理方式社會化

總體上，實現各方公共利益最大化和共享經濟社會發展成果，以及消解由利益分享失衡引發的社會矛盾等社會治理目標，需要基層黨組織強化它的整體功能。我們認為，基層黨組織的領導、組織、協調、服務、監督等政治功能與其社會功能是密不可分的。在很大程度上，基層黨組織的社會功能就是其政治功能在社會生活領域中的具體應用和實踐化的展開。因此，從治理目標上看，基層黨組織由政治功能到社會功能的轉向及由此實現治理方式的社會化，能夠保障公共利益的最大化及保證全民共享經濟社會發展成果。正如有研究者所指出的那樣，社會治理是當代社會公共管理職能社會化的結果。

1.實現治理方式的社會化需要以正式和非正式的規則為途徑

針對黨的路線、方針所制定的制度、政策、法律、決議等是一種正式的規則，基層黨組織和基層政府應當在社會生活中予以宣傳、貫徹和執行，并在治理實踐活動中采取正式或非正式的手段或措施實現參與主體尤其是公眾利益的最大化，以及保障社會各階層共享經濟社會發展成果。無論是私人的還是公共的，正式的還是非正式的，它們作為制度安排的復合體都同時發揮作用。而非政府組織和公眾在參與社會治理實踐過程中更多采用內部約定、習俗規范、道德輿論、價值取向、情感態度等非正式規則維護自身的群體利益及化解由利益沖突可能帶來的社會矛盾。

2.實現治理方式的社會化需要以服務于社會為重任

黨的十八大提出：“加強基層服務型黨組織建設”。這一重大決定也要求基層黨組織應當由過去的管控功能轉向服務社會功能。越是基層組織，發揮服務和關懷社會的功能對協調黨與社會關系越是有效。基層黨組織和基層政府扎根于現實生活之中，不僅能夠與其他參與主體就社會重大事務和利益沖突問題進行面對面的協商與合作，而且也能夠直接為經濟社會發展及解決就業、住房、醫療、養老等公眾需求提供服務，所以更有助于實現社會治理的目標。同時，非政府組織和公眾在基層黨組織的領導和鼓勵下，也能夠為經濟社會發展提供一定的資源與資本支持。尤其在公共產品和公共服務供給上，非政府組織通過利用自身擁有的社會資源優勢，幫助基層政府提供某些公共產品和公共服務。可見，基層黨組織以實施社會服務功能為重任，是治理方式社會化的一種集中反映。

3.實現治理方式的社會化需要以精細化手段為基礎

在社會生活領域中，無論是協商合作還是實現公共利益最大化，采用精細化的手段能夠促成社會治理方式的社會化。治理主體若采用粗放式的手段是無法達到社會治理目標的。一方面，在社會治理方式的文本層面上，制度、法律、政策、規章、規范等正式規則和非正式規則應當具有針對性和可操作性，而不是粗略化的、空泛的、無法實施的。另一方面，在社會治理方式的操作層面上，采用的手段也應當是精細化的，而不是簡單的、機械的乃至粗暴的。這種精細化的手段既需要借助于先進技術實現一種精準化的治理，也需要吸納一些情感因素實現一種人性化的治理。同時，社會治理涉及社會事務和利益沖突的復雜性和多樣性，也決定了其需要采用精細化的手段。

（作者單位：南開大學周恩來政府管理學院）

（責任編輯 矯海霞）