當前社會治理的重點、面臨的挑戰與任務

陳國強

十八大以后，尤其是在習近平總書記關于“四個全面”和“五位一體”治國理政思想逐步明確和深化的過程中，社會治理呈現出一些新的特點。由此，需要重新審視當前社會治理的重點、面臨的挑戰與任務。

一、當前社會治理的轉向

當前，隨著全面深化改革、全面依法治國、全面建成小康社會以及全面從嚴治黨的深入，社會治理的宏觀環境已發生了較大變化。與此同時，各地、各領域在社會治理的探索和實踐中，也取得了一些突破和成效，較好地促進了社會和諧發展。這共同促使當前社會治理的重點出現了一些變化。

第一，社會治理的熱度有所下降。主要表現在兩方面：一方面，社會矛盾、社會問題所引發沖突的數量和烈度都有所下降，這使原來由社會沖突倒逼而獲得重視的社會治理壓力得到緩和。《中國法治發展報告（2014）》指出，中國百人以上群體性事件從2000年的2起，逐年上升到2012年的209起，隨后在2013年出現下降（86起）。此外，近幾年大規模的惡性群體性事件也較少發生。

另一方面，中央對社會治理的關注度有所下降。十八大之前，中央對社會管理和社會建設進行過多次專題研究（比如2011年，省部級主要領導干部專題研討班的主題為“社會管理及其創新”），并出臺了多項文件（比如2006年的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》、2011年的《中共中央國務院關于加強社會創新管理的意見》）。但十八以后，中央幾乎未對社會治理做過專題研究。在中央政治局已召開的38次集體學習中，沒有出現過“社

會治理”這一專題。此外，中央深化改革領導小組成立后，在已召開的32次會議中共通過了218項文件，其中與社會治理直接相關的約9項，占比也較低。

第二，社會治理的重心出現轉向。盡管社會治理的熱度有所下降，但這并不意味著社會治理的重要性下降了。分析十八大以后中央對社會治理的要求可以發現，中央越來越強調社會治理中的規范化，也即社會治理中對規則和規范的建立與運用。從十八大后歷次中央全會看，較多強調了法律、道德、社會規范、制度等在社會治理中的作用。三中全會提出“堅持系統治理……要將法治和德治相結合，堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。”“堅持綜合治理，強化道德約束，規范社會行為，調節利益關系，協調社會關系，解決社會問題。”三中全會提出“深化基層組織和部門、行業依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用。”五中全會提出“加強社會治理基礎制度建設，建立國家人口基礎信息庫、統一社會信用代碼制度和相關實名登記制度，完善社會信用體系，健全社會心理服務體系和疏導機制、危機干預機制。”此外，從中央深化改革領導小組歷次會議通過的社會治理文件看，改革也突出強調了社會治理中的法治建設和制度建設。結合社會矛盾和沖突的下降，這種規范化也預示著社會治理從治標向治本轉變。而其要義包括治理者對規矩的運用和在治理中對規矩的樹立兩方面。

二、社會治理規范化面臨的挑戰

第一，社會治理中由多種社會規范共同調節的局面有所改變。當前，社會治理中利益（主要是經濟利益）成為社會成員處理各類事務的首要標準。市場化改革最大程度上釋放出了社會成員對利益的追逐，其一方面催生出經濟的高速發展，另一方面也重塑了社會成員的價值判斷。政府以發展GDP為首要任務，老百姓以物質財富的積累作為衡量成功的首要標準。因此，經濟利益脫離了法律、道德、文化、社會規范等的約束，影響和決定著社會成員的交往行為。然而，相較于其他一些規范，經濟利益是唯一強調自我擴張的規則，這無形中加大了社會成員之間的沖突。尤其是，中國社會具有與西方發達國家

“團體格局”相區別的“差序格局”特點，并隨著計劃生育等因素共同造成處于核心地位的家庭結構變化，對個體的約束減弱，自我主義的傾向進一步突出。這又與對經濟利益的追求相互促進，形成了社會治理中規范化建設的一大難題。

第二，社會治理中原有社會規范的運轉基礎喪失。中國傳統社會的大部分規范（尤其是道德和社會規范）是在一個熟人環境中形成的。而熟人環境的建立，得益于社會成員在空間范圍內的較少流動。正是在這樣一個靜止的熟人環境中，形成了調節各類社會關系、治理社會的各類規范。然而，改革開放后，隨著市場化改革的進行，中國社會的流動加速，不僅在城鄉之間形成了一支龐大的流動人口隊伍，而且加快了城市居民在社區間的遷移。由此，社會的陌生化程度日益提高。以往建立在熟人社會基礎上的社會調節規范逐漸失靈，而新的規范卻遲遲未能形成。

第三，社會治理中社會成員對社會規范認可度降低。改革開放后，社會成員間的差異日益增大。大家都努力在這種差異中尋求更好的發展。因此，社會的均等化程度深刻影響著個體對現有規范的認可程度。然而，一方面社會成員對當前社會流動機會的評價總體不高。以浙江省為例，浙江省社科院對浙江改革開放30年來社會成員流動情況研究顯示，社會總流動率為65%，達到較高程度。但對于今后提升階層地位的評價，只有約20%的人持積極態度。另一方面，社會財富分配不公的問題依然較為突出。根據國家統計局統計年鑒數據，我國勞動在國民收入初次分配中的占比從2002年的50.92%下降到2007年的39.74%。盡管2013年國務院批轉了由發改委、財政部、人社部制定的《關于深化收入分配制度改革的若干意見》，但短時內要扭轉這種局面較為困難。這些變化共同制約著社會成員對現有規范的認可程度。2013年，人民網強國論壇開展的“中國公民道德調查”顯示，有73.8%的受訪者認為社會不公會影響社會整體道德水平。

三、推進社會治理規范化建設的一些要點

根據中央關于社會治理的精神和要求，需要同時加強包括正式規范和非正式規范在內一切社會規范在社會治理中的作用。國家首先從正式規范上大力推進社會治理中的法治建設。但如何推進社會治理中的非正式規范建設，以及如何保障正式規范在社會成員中的內化，成為另一個突出的問題。從已有的一些研究看，以下三方面的問題值得關注：

第一，規范化建設中的范圍問題。社會規范的形成和運用是否具有空間范圍或群體范圍？這一問題較少引起重視。事實上，從傳統社會規范建立在熟人社會（一般都在縣以下）這一特點，推進社會治理規范化需要在一定的較小范圍內進行。這個范圍有利于構筑社會規范運行的基礎，也符合奧爾森對解決集體行動困境所開出的“小團體治理”藥方。但是，這個范圍多大比較合適？2016年，習近平總書記在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團審議時強調，“社會治理的重心必須落到城鄉社區”。城鄉社區正是社會規范形成、社會治理有效開展的平臺和范圍。

第二，規范化建設中的約束性問題。社會治理在城鄉社區開展，是否就意味著各類社會規范就能有效運轉？從當前社區中的市民公約、鄉村中的村規民約等的實施來看，大部分并沒有發揮應有的作用。對比傳統社區中的類似規范，其中最大的差異在于社會規范所具有的約束性不同。比如，2008年在河南洛陽出土的一塊清道光年間的“村規民約”石碑中記載著“凡不孝不悌者村眾公處；凡酗酒肆橫者村眾公處；凡恃強凌弱無端興訟者村眾公處；凡窩賭引誘子弟者罰錢兩千入公；凡竊取竹木五谷菜果者不論長幼盡罰錢五百，夜加倍，半給拿獲之人，半入公，私縱隱匿者加倍罰之……”等內容，不僅具體，且具有很強的約束性。而這種邏輯也與社會治理中首先加強法治建設相一致。但是，法律具有普適性，因此不可能將所有行為規范都上升到這一層面。這就進一步有賴于城鄉社區所具有的自治作用。

第三，規范化建設中的自主性與自發性問題。在城鄉社區內推進社會治理的規范化建設，并非具有自然生長性。因為這些具有約束力的規范如果未獲得居民（村民）的接受，就很難獲得遵守和執行，也自然難以在社會治理中發揮作用。因此，要提高居民（村民）對社會規范的認可，需要引導居民（村民）自主、自發共同制定這些規范，成為規則的

“主人”。但這一思路還必須面對當前居民（村民）參與不足的問題。學界對這一問題的普遍看法是，社區之于居民（村民）的利益聯系弱化所造成。這促使我們在社會治理的規范化建設中，需要對社區施予一些需要社區成員自決的公共利益（或公共項目），以此塑造他們的自發參與。當前，逐漸興起的“社區基金”就具有這種價值。

（作者單位：中共浙江省嘉興市委黨校）

（責任編輯 矯海霞）