以城鎮化加速推進全面小康社會建設

馮海英

在“十三五”這一關鍵階段，青海省如何發揮后發優勢，把握好重要的發展機遇期，努力在社會和諧、生活質量、文化教育、經濟發展、資源環境等領域分優先序、有重點地推進全面小康社會建設進程，在“十三五”末如期建成全面小康社會，為實現2050年基本現代化的宏偉目標打下堅實基礎，是現階段所必須面對和重視的迫切問題。

一、青海小康社會建設進程中城鎮化發展省情

我國2020年實現全面小康社會建設目標的實質就是初步實現現代化，它表現為工業化基本完成，城市化初步實現，城鄉二元結構得以破除。因此，城鎮化也是實現全面小康社會的必由之路，是全面小康社會建設不可或缺的階段。城鎮化實質上是伴隨著工業化的發展，農業勞動力逐漸向工業和服務業轉移，農村人口逐漸向城市集聚，城市生活方式與價值觀念逐漸向農村擴散，社會結構由鄉村型向城市型轉變的社會歷史變遷過程。

（一）青海省城鎮化發展進程

青海省統計年鑒數據顯示，青海省人口城鎮化率在2010年突破30%，標志著全省進入城市化快速增長階段，年均以3%以上的速度發展，至2014年全省城鎮化率為47.95%。省域城鎮化發展進程區域差異性很大，各級城市發展進程各具特點。西寧、海東、格爾木、德令哈、玉樹五大區域性中心城市的快速城鎮化啟動時點不同，西寧、格爾木、德令哈三座城市一直以來城鎮化水平高于全省平均水平，2014年后進入高度城市化階段。海東和玉樹市長期以來城鎮化水平低于全省平均水平，海東市自2013年后進入快速增長階段，玉樹市一直以來處于低速的城市化階段。八個新興城市城鎮化發展過程與區域性中心城市截然不同，城鎮化發展趨勢并不一致，步調大小各異，過程較為復雜，八座城市均低于全省城鎮化平均水平。三江源區的瑪沁、環青海湖區的海晏和共和三縣2009年城鎮化率均高于全省平均水平（30.12%），理論上說從此應進入城鎮化發展的快速增長階段，但是實際上三城市城鎮化速度總體上開始放慢步伐。互助、民和、同仁、貴德和門源五縣城鎮化發展水平均低于全省平均水平，但發展過程和階段有較大不同。互助、民和兩縣2010年之前城鎮化率很低，特別是互助是八個縣域城鎮中城鎮化率最低的，但自2010年以來城鎮化發展速度較快，于2012年城鎮化率達33.76%，民和縣于2013年城鎮化率達33.23%，理論上兩縣開始進入快速增長階段，但2013年后開始出現緩慢增長勢頭。同仁縣自2009年以來城鎮化率一直無顯著提高，于2013年開始出現小幅度提升勢頭，并開始進入快速城鎮化增長階段，2014年城鎮化率提高3個百分點達到33.95%。貴德、門源兩縣2010年之前城鎮化率遠遠低于其他四縣，但相對高于海東市互助、民和兩縣，2010年以來城鎮化率雖然有所上升，但是增長幅度并不大。

（二）青海省城鎮化體系的空間結構

基于對2015年統計年鑒數據分析，青海省城鎮化體系在空間結構上呈現精美的“錘型”結構，城鎮之間的層級結構顯著，所具備的功能凸顯。中心城市西寧處于錘頭的頂端，在城鎮化體系結構中具有引擎的功能，是城鎮化建設的核心力量，發揮著引領作用；四個區域性中心城市構成錘子的手柄位置，在城鎮化體系結構中具有杠桿的功能，是整個城鎮化體系建設的支點，發揮著抓手（手柄）的作用；八個新興城市是錘子的頭部，處于城鎮化體系支點的受力側，在城鎮化體系建設中發揮著紐帶和節點功能，與中心城市和區域性城市是一個不可分割、相互依存的整體。區域性城鎮發展在空間上具有如下顯著的特點：并非城市規模越大，城鎮化水平就越高，中心城市的中心性地位需要進一步構筑；工業經濟越發達，城鎮化水平越高，區域性中心城市城鎮化水平相差很大，玉樹與海東市城鎮化率比較低，城鎮化水平提升空間很大；新興城市的城鎮化水平參差不齊，海東地區的互助與環湖地區的海晏縣處于領先地位。需要指出的是，區域性中心城市玉樹處于低速的城鎮化階段，在城鎮化率上與新興城市的貴德與門源處于同一個水平線上。

（三）青海省城市人口規模結構

青海省城鎮體系可分為上中下三個層級六個類別，上層包括特大城市和大城市兩類，中層包括中、小、特小城市三類，下層包括縣域市鎮。全省城市人口規模呈現為“啞鈴型”結構，表現為兩頭兩大兩小，中間若有若無，城鎮人口規模結構分化為顯著的兩級。所謂兩頭：上指大城市，下指縣域市鎮；所謂兩大：上指大城市人口規模大，下指縣域市鎮數量大；所謂兩小：上指大城市土地面積小，下指縣域市鎮人口規模小。中間指中、小、特小城市，若有若無指中等城市無，小與特小城市有但數量少。在城鎮人口規模結構上，上層級大城市人口規模大，下層級縣域市鎮人口規模小。從城市規模來看，青海省大城市位于東部地區，占據全省城鎮人口的73.11%，其中西寧占全省城鎮人口的52.58%，海東占全省城鎮人口的20.53%。中等城市在省域內缺失。小城市格爾木市位于柴達木地區，城鎮人口比重較小。特小城市包括位于三江源區的行政建制市玉樹和柴達木區的德令哈、烏蘭和都蘭。玉樹市從人口規模上看，城鎮化發展的潛力較大。縣域市鎮主要分布于環青海湖和三江源區，這兩大區域的縣域市鎮也是城鎮化發展的重要方向。

二、如何以城鎮化推進青海省全面小康社會建設

在“十三五”關鍵階段，我們需要尊重并充分利用青海省城鎮化發展規律，牢牢抓住“一帶一路”發展的重要機遇，推進青海省全面小康社會建設目標的實現。

（一）構筑區域性中心城市的中心性地位，發揮杠桿作用

青海省五大區域性中心城市（西寧、海東、格爾木、德令哈、玉樹）中心性地位不明顯，要抓住絲路經濟帶建設機遇，提高經濟對外開放度，提升工業化水平。由工業化來推動城鎮化發展，通過建立和培育“發展極”來帶動相鄰地區的共同發展。五城市的產業結構分布不合理，第一、二產業發展不足，第三產業發展速度與第二產業不匹配，特別是玉樹市第二產業發展缺失。只有第二產業的快速發展，第三產業的發展才具有成熟的條件和堅實的基礎。因此，調整五市產業結構合理分布，使其與工業化發展階段相適應，才能實現經濟持續穩定發展。在當前的發展階段我們尤其需要充分把握好玉樹和海東兩市工業化能驅動城鎮化發展的關鍵時期，平衡好工業化和城鎮化的關系，以實現二者聯動耦合和協調發展。

（二）發展縣域市鎮經濟，發揮節點作用

青海省縣域市鎮作為城鎮化體系結構中重要的紐帶與節點，其發展水平與速度直接影響著區域性中心城市功能的發揮，決定著省域城鎮化建設事業的成敗。在一帶一路戰略背景下，大量基礎設施建設與發展將會通過中部的青海、蘭州、新疆等許多地方，同時將會改善這些迄今為止與世隔絕、處于邊緣地帶少數民族地區與外界的接觸與交流，這也將對農牧區發展創造許多新的機會與機遇，包括文化與生態旅游業。抓住這些新的發展機遇，壯大縣域市鎮及其與本區域內外的聯系與互動，培育城鎮體系中鄉鎮與城市之間的節點是青海省城鎮化建設工作中很關鍵的環節，有助于省域城鎮體系結構城市、城鎮正功能的發揮。

（三）尋求戶籍制度改革新突破，拆除城鄉人口流動藩籬

青海省戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率之間也存在很大的差距，實際常住人口城鎮化率遠在50%以上，這說明現實生活中有很多“雙棲人”存在。在農村流動人口中出現“雙流雙居”現象，即在城市與農村同時擁有居住地，不斷地從農村流向城市，從城市流向農村，因為附著在戶籍制度背后的社會福利制度，“雙流雙居”者是城鄉兩個方面哪邊有利益就傾向哪邊。因此，需要探尋戶籍制度改革的新突破，讓人口流動者在城市“留得住”，對農村“離得開”。從城市角度看，讓定居在城市的流動人口能夠同等享受附著在戶籍制度背后一系列的社會福利政策；從農村角度看，改革與戶籍制度配套的土地制度，讓有條件定居在城市的流動人口能離得開農村。只有破除了戶籍制度藩籬，才能為城鎮化的快速發展鋪平道路。