人大預算監督必須增加科技含量

喬新生

《中華人民共和國預算法》是我國預算監督管理的基本法。這部法律不僅規定了五級財政預算制度，而且規定了一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算等復式財政預算制度。這樣的財政預算體制，給各級人大監督政府財政預算執行情況帶來一定的難度。

人大預算監督難在何處

一年一度的人民代表大會負責審查政府預算，但是，在人民代表大會會議期間，人大代表很難全面理解政府的預算報告，對政府財政預算報告的審查質量不高，還有待進一步提高。如何有效實施預算監督，成為擺在各級人大及其常委會面前的重要課題。

早在十年前，國內一些學者就建議，建立常態性的預算審查機制，各級人大及其常委會應當對政府的預算實施動態監督。政府財政預算主管部門應當與人大常委會建立信息“直通車”，人大常委會可以直接通過電子政務網站，隨時了解政府預算的執行情況。如果人大常委會發現政府預算執行過程中出現異常現象，可以順藤摸瓜，及時發現資金使用中的問題以及責任單位。如果情節嚴重，應依法對有關責任人作出處理。

這種借助互聯網強化預算監督的做法，一方面凸現人民代表大會的職能作用，另一方面也可以及時發現政府預算執行過程中的問題，節約財政資金，杜絕浪費，提高資源的配置效率。

不過，正如人們所看到的那樣，這項制度的實施是建立在人大及其常委會對政府預算專業監督基礎之上的。如果人大及其常委會缺乏相應的專業人才，對政府財政預算執行的基本知識缺乏了解，對于財政預算資金的流動狀況缺乏敏感性，那么，即使建立了電子政務聯絡系統，也未必能及時發現政府財政預算資金使用中的問題。因此，各級人大常委會在辦理這項建議過程中，多持謹慎態度。畢竟，人大常委會與政府財政預算管理部門實行信息互聯互通容易，但要發現預算執行過程中的問題卻非易事。

筆者發現，一些地方人大及其常委會審查政府預算報告的時候，除非涉及重大資金使用項目，否則，政府所有預算報告一律批準。之所以出現這種現象，根本原因就在于，人大及其常委會預算審查機構缺乏足夠的專業人員，對政府提交的預算報告缺乏必要的審查能力。一些地方人大常委會的委員反映，閱讀政府預算報告感到非常吃力，他們無法理解政府預算報告的收支平衡問題，更無法理解政府轉移支付以及上下級政府之間的財政預算關系問題。

所以，人大及其常委會通過信息互聯互通，及時了解政府財政部門的預算執行情況，對于強化人大及其常委會監督具有非常重要的意義。但是，正如一些地方人大常委會組成人員所指出的那樣，如果沒有建立常態化的審查機制，要想從根本上監督政府財政預算幾乎是不可能的。

可以這樣說，建立人大及其常委會與政府財政部門信息互聯互通常態化監督機制只是手段，根本目的是要提高人大及其常委會對政府財政預算報告審查的質量。而要提高人大及其常委會對政府財政預算報告的審查質量，必須提高人大代表的素質，人大及其常委會的預算監督才能真正落到實處。

信息互聯互通和公眾監督

在《中華人民共和國預算法》修改過程中，筆者曾經提出，應當在法律文件中增加有關信息披露和體制改革的內容，把政府預算執行情況及時披露出來，隨時接受人大及其常委會以及社會各界的監督，同時建立專門的審計機構，負責政府財政預算及其執行情況的專項審計。

首先，人大及其常委會與政府預算主管部門實現信息互聯互通。政府財政預算執行情況應當隨時通過各級政府電子政務網站披露出來，人大可以隨時了解政府財政預算的執行情況。如果政府的財政預算資金撥付給某些企業或者個人，那么，應當說明理由，如果沒有充分的理由，人大常委會可以行使監督權，啟動調查機制。

如果政府有關部門不能及時說明財政預算資金的使用情況，或者理由不充分，人大常委會可以根據預算委員會提交的調查報告，對政府有關部門負責人采取措施。如果案件涉及政府行政首長，也可以提請人民代表大會依法罷免。這樣做，一方面可以充分維護我國財政預算的嚴肅性，另一方面也可以及時發現腐敗問題，將腐敗分子繩之以法。

如中部某城市人大常委會在審查科技主管部門中小企業資助預算報告的時候，接到企業投訴，認為科技主管部門負責人與接受科技主管部門資金資助的中小企業之間存在特殊的關聯交易。經調查，發現其確實存在非法套取資金的問題，司法機關依法介入，將腐敗分子抓獲歸案。

這個案例充分說明，只有建立全方位的財政預算執行監督體系，才能及時發現問題，堵塞漏洞，維護國家利益和企業的正當利益。

其次，財政預算信息互聯互通只不過是萬里長征的第一步，各級人大及其常委會在審查政府財政預算報告時，還應當隨時將有關信息公開，接受社會各界的監督。

部分地方人大在審查地方財政預算報告的時候，聘請有關財政稅務方面的大學教授擔任顧問，讓他們對財政預算報告的內容進行專業審查，這是借助社會力量提高審查財政預算報告質量的有效舉措。不過，這種做法本身不具有可持續性。正確的做法應該是，把人大及其常委會接收到的財政預算信息及時公開，接受社會各界的監督。

筆者將這種制度稱之為“雙同步”——政府財政預算執行與人大常委會財政預算審查同步進行，人大常委會財政預算審查與社會各界的監督同步進行。唯有如此，才能真正貫徹落實一切權力屬于人民的憲法宗旨，才能使人大及其常委會在對政府預算進行監督的同時，接受社會各界對人大及其常委會的監督。

一些經驗：聘請專業機構審計

世界各國財政預算制度完全不同，也有一些好的經驗可供參考。有些國家實行“財政聯邦主義”，聯邦政府財政預算與聯邦主體的財政預算完全分開，聯邦政府的財政預算由國會審查通過。而聯邦主體的財政預算則由各個聯邦主體的議會審查通過，聯邦政府的財政預算相對較為簡單，但即便如此，一些聯邦制國家的聯邦政府財政預算報告動輒數千頁，非專業人士很難對聯邦政府披露的財政預算報告進行全面審查。

一些聯邦議會議員們在審查財政預算的時候，往往聘請專業審計機構，對聯邦政府的財政預算進行專項審計，并且由審計機構向聯邦議會的議員們提出審計意見。還有一些國家實行“財政中央集權主義”，國家財政高度集中，上級政府財政預算包括本級預算和匯總的下級政府財政預算。這些國家各級政府的財政預算非常復雜，因為既要考慮本級政府的財政預算，同時也要考慮下級政府的財政預算；既要考慮本級政府各部門的財政預算，同時也要考慮本級政府不同性質的財政預算，因此，政府的財政預算報告往往令人眼花繚亂。

各國議會審查政府財政預算報告的時候，通常設立專業的預算審查委員會，對政府復雜的財政預算報告進行仔細梳理，并在此基礎上向國會提出財政預算報告審查意見。一些國家議會為了解決財政預算報告復雜所帶來的系列難題，往往要求政府在財政預算綜合報告的基礎上，針對大額資金使用情況編制專門的財政預算報告，國會通過特殊審查程序對其進行審查，如果認為政府提交的專項財政預算報告不符合財政預算法的規定，或者在編制財政預算報告過程中沒有照顧到有關方面的利益，那么，可以根據法律規定行使否決權。

啟動預算法修法程序

我國實行人民代表大會制度，財政預算實行中央集權，上級政府匯總下級政府財政預算編制財政預算報告。各級政府的財政預算報告不僅包括一般公共財政預算，還包括政府基金預算；不僅包括國有資本經營預算，而且還包括社會保險基金預算，因此，政府的財政預算報告非常復雜。

如果單純依靠各級人大及其常委會對政府預算報告進行審查，可能會出現顧此失彼，掛一漏萬的現象。解決這些問題的出路就需要改革我國現行審計體制，增加人大及其常委會財政預算監督的科技含量。

改革我國現行審計體制。在各級人大常委會設立國家審計機構，專門負責政府財政預算審計工作，如果審計機關發現問題，那么，可以立即提交各級人大常委會進行調查，各級人大常委會可以在審計報告的基礎上，要求政府預算主管部門或者政府預算執行部門負責人接受質詢，如果政府預算主管部門或者政府預算執行部門的負責人不能說明有關情況，或者作出的解釋不符合法律規定，那么，人大常委會可以依法行使罷免權。

增加人大及其常委會財政預算監督的科技含量。地方人大常委會一方面可以利用現代互聯網技術，實現電子政務網站與人大常委會網站的互聯互通，隨時了解政府財政預算執行情況；另一方面應提高審查監督財政預算的本領，可以通過聘請專業人員對政府的財政預算進行常態監督，以保障人大及其常委會的監督落到實處。

筆者建議，全國人大常委會可以考慮再次啟動《中華人民共和國預算法》修改程序，專門增加財政預算動態監督的內容，一方面要求各級政府財政預算主管部門必須將財政預算執行情況，通過互聯網隨時報告本級人大及其常委會，接受人大的監督；另一方面，在人大常委會內部增加專職人員，或者將審計機關作為人大常委會監督政府財政預算執行情況的專業機關，每半年對政府財政預算執行情況進行全面審計。只有這樣，才能及時發現問題，真正提高財政資金的使用效率。

在財政預算監督管理的問題上沒有捷徑可走，只有強化人大及其常委會的監督，才能確保政府財政預算資金用在刀刃上。只有不斷強化人大常委會對政府財政預算執行情況的監督，聘請專業人員或者通過體制改革將審計機構納入人大序列，專門負責政府財政預算資金的審計，才能不斷提高人大及其常委會財政預算監督的能力和水平。

人大在監督方面必須增加技術含量，但應當避免出現“技術主義”。在對政府財政預算實施監督的過程中，應充分發揮專業人士的積極性和主觀能動性，依靠廣大人民群眾，隨時發現財政預算執行中的問題，確保政府依法行政。

（作者單位：中南財經政法大學）