全國人大代表團全團建議的實踐與思考

蔣元文

全團建議是代表團代表聯名提出的建議，具有份量重，內容明確、措施具體、可操作性強等特點，其辦成率和滿意率都比較高，對推動全國或地方經濟社會發展具有重要作用。因此，有必要從法律和操作的層面進行規范完善，以提高全團建議質量，使其為推動落實“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，發揮更加重要的作用。

提出建議是人大代表的基本權利，也是代表履職、參與管理國家事務的重要途徑。探討全國人大代表團全團建議，對于更好發揮代表作用，推動人大工作與時俱進，具有重要理論價值和實踐意義。

全團建議的由來

全團建議始于全國人代會期間，以代表團名義提出的建議、批評和意見（以下均簡稱建議）。最早提出全團建議的是重慶代表團，時間是2006年，其內容是關于三峽工程建設基金征收方面的。近年來，部分地方人代會也開始出現全團建議。從法律規定看，沒有全團建議的概念，所謂全團建議，是一種習慣叫法而已。

全團建議的提出，一般是代表通過視察、執法檢查、代表小組活動和專題調研等多種方式，在深入調查研究、認真準備基礎上提出來的，是集體智慧和意志的結晶。全團建議較一般建議而言，數量不多，但份量重，內容更加明確、具體，并有針對性的解決措施，可操作性也比較強，一旦條件或時機成熟，可直接決策采納。

全團建議的性質

人大代表提出建議，可以單獨提出，也可以聯名提出，就此而言，全團建議相當于代表團代表聯名提出的建議。當然，各團代表人數不一致，有的有30人，有的有40人，其提出程序主要是代表團召開全團代表會議，大家討論通過后，以代表團的名義提出。其性質應是代表聯名建議，相當于重點建議，與個人聯名不同的是，是代表團所有代表同意后提出的，而代表聯名提出的建議，一般是部分代表，代表聯名的數量有限，并且是以個人行為聯名，而不是組織行為。

全團建議介于議案和代表個人建議之間，容易引起承辦單位的重視，其辦成率和滿意率都比較高，對推動全國或地方經濟社會發展具有重要作用，所以，代表團也特別重視，應是高質量的建議。

全團建議的特點

對于代表團全團建議的情況，目前公開的資料中，沒有確切的數字。通過網絡搜索發現，參加全國人代會的35個代表團中，共有山西、內蒙古、遼寧、安徽、江西、河南、湖南、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、甘肅、新疆等15個代表團提出過全團建議（見下表）。其主要特點：

一是長期堅持、歷時較長。自2006年以來，重慶代表團年年都提全團建議，堅持了十年，一次代表大會一件，最多時提了兩件。從全國看，全團建議的提出，也呈現出逐步發展的過程。2007年、2012年分別有兩個代表團，到2013年、2014年分別增加到五個代表團，2015年增加到九個代表團，2016年增加到十三個代表團，為歷年之最。

二是數量呈逐年增多趨勢。2012年之前每年總數為1—2件，從2013年開始，全團建議增加較快。2013年共有13件，2014年共有24件，2015年共有62件，2016年共有84件。從近幾年情況看，一次代表大會一個代表團提得最多的全團建議有23件（2015年，西藏），集中反映了涉及西藏發展的交通、能源、水利、通信等重大基礎設施建設議題，以及支持教育、衛生、文化等公共服務發展方面的建議。這對推動和支持西藏發展具有重要作用。

三是內容相對集中和重要。主要有希望國家支持地方對外開放、資源開發和生態保護、脫貧攻堅、體制改革、科技創新、養老保險等。有的還是一些特別重大的事宜，比如，2016年新疆代表團提出的在南疆設立礦產資源勘查與開發基金、在和田地區設立國家級經濟發展試驗區、加大新疆脫貧攻堅工作支持力度、支持新疆電網建設運營促進實施“電化新疆”、加快推進中巴鐵路建設等5件全團建議，都是事關全局和新疆發展的重要建議。

四是辦理成效明顯、推動促進了工作。總體上看，全國人大和國家相關部門對代表建議都很重視，并認真采納，切實改進工作，但相對于全團建議，因其數量較少，辦理更加重視。比如，在十二屆全國人大三次會議期間，重慶代表團提出了《關于支持重慶建設內陸開放高地的建議》。全國人大相關部門高度重視，協調國家發改委、國務院三峽辦等11個部門組成調研組，赴渝就“確保長江三峽貨暢其流”“盡快啟動三峽船閘新通道建設”“加快建設長江經濟帶鐵路貨運通道與渝新歐鐵路實現無縫對接”等主題進行調研，并將代表建議納入了國家相關發展規劃中，推動了建議的辦理落實。

規范完善全團建議的路徑

鑒于全團建議的作用日益顯現，有必要從法律和操作的層面進行規范完善。

一是明確法律地位。從歷史發展看，代表在人民代表大會期間提出的議案和建議，曾一度被統稱為提案，直到六屆全國人大一次會議才開始將提案分為“議案”和“建議”兩大類。其中，對全國人大會議期間代表提出的議案，作出了30名以上代表聯名或一個代表團提出的要求，而對代表建議人數則沒有明確要求。因此，可對建議再作分類，即：分為集體建議（全團建議）、代表聯名建議和個人建議，并在相關規定上予以明確，并適時上升到法律的高度，使全團建議的提出進一步法制化、規范化、制度化。

二是建立健全操作程序。全團建議的提出，目前有代表團全體代表表決一致通過和代表團全體會議討論通過等形式，各團具體操作方式也不一致。建議全國人大相關部門對全團建議這一實踐創新，高度關注和重視，并進行深入調研論證，系統總結主要做法、經驗及成效，明確全團建議的范圍、重點、數量及辦理等要求，指導各代表團緊扣黨和國家工作大局，精心準備、篩選和組織起草好全團建議，切實提高全團建議質量，使其為推動落實“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，發揮更加重要的作用。

（作者單位：重慶市人大常委會研究室）