激活“單項表決”的現實意義

阿計

立法爭議頻繁發生，立法博弈日趨激烈，乃是近年來各級人大立法的顯著特征，這是體制轉軌、社會轉型、深化改革的時代語境下，社會利益多元化的必然體現。由此帶來的突出問題是，一些立法案因個別條款存在重大分歧，或因久拖不決多年“難產”，甚至擱置過久而險成“廢案”，或在激辯聲中勉強出臺，而爭議仍然經久不息。

這樣的現實，折射了立法民主與立法效率之間的深刻矛盾。諸多立法爭議固然可以通過凝聚社會共識得以解決，但民意訴求紛繁、利益博弈糾結的社會生態，決定了不少立法分歧并不能完全消解。在此背景下，表決作為立法最后關口，就愈加突顯出程序民主的終極價值。

長期以來，對立法案進行整體表決是人大立法一以貫之的方式，在意見較為一致的情形下，自然能充分發揮高效立法的優勢。但一旦個別條款遭遇重大分歧，作為民意代表的表決者勢必陷入兩難境地，或顧全大局而被迫妥協，或堅持異議而割愛全篇，其實質都是遮蔽了真實民意的表達，拉低了立法民主的水準。

現實中，無論是個別爭議性條款拖累整部立法案，還是一些立法案帶病出臺，都暴露了單純以整體表決方式決定立法案命運的局限。

有效的策略是改革人大立法的表決制度，引入單項表決程序。當立法案的重要條款發生較大爭議時，以逐一分項的方式，對其先予表決，并據此對爭議性條款作出取舍，再付諸整體表決。如此，既能提前解決立法分歧、保證立法博弈更為充分，又能最大程度尊重民意，使立法民主真正深入細節層面。

事實上，自1990年上海市人大率先規定單項表決機制后，截至2014年，已有14個省級人大和8個較大市人大在立法規則中設計了這一程序，此后這一數據還在持續增加。尤其是立法法2015年修改后正式確立了單項表決機制，成為全國人大常委會立法程序改革的一大亮點。但在現實中，除了2006年湖北省人大曾率先試水外，單項表決實踐幾成孤例，并未普遍運用于各級人大立法。

兼具民主與效率價值的“單項表決”制度創新，為何幾乎處于休眠狀態？其中一個重要原因，恐怕源自傳統立法觀念的阻礙。

多年以來，“高票通過”、“意見統一”通常被視為立法成功的重要標志，立法爭議往往傾向于通過內部協調、溝通、解釋等方式予以解決，而不愿“冒險”于公開票決程序。

另一個重要原因是，盡管在國家立法和不少地方立法領域，單項表決已經確立為法定機制，卻缺乏細節性的制度安排，比如，如何定義“爭議較大”、“重要條款”等概念，以合理劃定適用單項表決的邊界？

再比如，對整部立法案具有核心意義的條款一旦被單項否決，究竟是刪除后繼續表決還是擱置留待再審？諸如此類的關鍵問題，都缺乏統一清晰的標準，這就難免使單項表項陷入難以啟動、無法操作的困境。

正因此，要使單項表決不再休眠于制度層面，就必須沖破傳統立法觀念的束縛，走出重“協調”輕民主、重“穩妥”輕效率的認識誤區。

同時，應當綜合考量人大會期、代表非專職性等客觀現實，針對單項表決程序的提出主體、啟動決定、議決規則、結果處理等基本環節，盡快設計出明晰具體的操作細則，以有效激活單項表決程序，使之真正成為彌補整體表決不足的現實路徑。