新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問(wèn)題及對(duì)策分析

楊凱 陳世豪

摘 要：近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，但在新常態(tài)背景下，經(jīng)濟(jì)下行發(fā)展壓力相對(duì)較大。為了能夠切實(shí)解決這一問(wèn)題，中央推出一系列的改革舉措，直接擴(kuò)散各級(jí)地方政府方面。各級(jí)地方政府近幾年也積極響應(yīng)政策，大力實(shí)施改革舉措，但是其所主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開(kāi)始產(chǎn)生巨大資金缺口，因此就給民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拓展了渠道，實(shí)現(xiàn)PPP合作融資模式。本文將就新常態(tài)下應(yīng)用PPP模式的過(guò)程中可能存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：新常態(tài) PPP模式 對(duì)策

中圖分類號(hào)：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2017）12（c）-160-02

PPP模式的應(yīng)用極大地緩解了政府方面的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)也減少了政府實(shí)施壟斷經(jīng)營(yíng)的局面。充分發(fā)揮作用的同時(shí)，也促使社會(huì)資金參與和社會(huì)資本發(fā)展壯大迎來(lái)契機(jī)。

1 新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問(wèn)題分析

1.1 專業(yè)機(jī)構(gòu)及人才匱乏

由于PPP模式的運(yùn)作具體是采取項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式來(lái)實(shí)施融資目的，因此其本身需要財(cái)務(wù)、金融以及法律等多方面的理論基礎(chǔ)來(lái)進(jìn)行運(yùn)作。因此，制定出科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程是非常必要的，另外，根據(jù)PPP項(xiàng)目實(shí)行有針對(duì)性的政策保障也很重要[1]。同時(shí)還需要相應(yīng)專業(yè)化咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)提供更加專業(yè)的服務(wù)，然而PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用相對(duì)較晚，大多數(shù)應(yīng)用條件都不夠成熟，尤其是在一些二三線城市當(dāng)中，很多政府及企業(yè)都對(duì)PPP模式表現(xiàn)出明顯的認(rèn)識(shí)不足的情況。因PPP項(xiàng)目屬于全新的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展模式，因此專業(yè)的機(jī)構(gòu)及人才明顯缺失，在整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目中經(jīng)驗(yàn)不足和知識(shí)匱乏的情況非常明顯。一些地方政府對(duì)國(guó)家給予成功 PPP 項(xiàng)目的獎(jiǎng)金和扶持政策尚未完全了解便大力宣傳并進(jìn)行招標(biāo)，由于某些合作者懷揣牟取暴利等心理濫竽充數(shù)，引入管理經(jīng)驗(yàn)匱乏、職業(yè)素質(zhì)不高和專業(yè)技能低下的合作者，導(dǎo)致項(xiàng)目后期盈利能力不足，造成該項(xiàng)目失敗；個(gè)別地方政府為獲取扶持資金或獎(jiǎng)金，甚至胡亂尋找供應(yīng)商作為合作者，對(duì)于資金不足、資不抵債的社會(huì)資本，政府以“明股實(shí)債”的方式開(kāi)展PPP項(xiàng)目，導(dǎo)致融資環(huán)境混亂，相關(guān)部門難以有效監(jiān)管。

1.2 契約合作精神相對(duì)不足

輕視支出預(yù)算，導(dǎo)致項(xiàng)目難以完工。某些地方政府急于招商引資、興建項(xiàng)目，而忽視PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)，對(duì)支出測(cè)算預(yù)算掉以輕心，造成大量尚未完工或失敗的項(xiàng)目，具體表現(xiàn)為尚未建立穩(wěn)健的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，收支結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，缺少全局理念，造成資金鏈斷裂或資源浪費(fèi)，導(dǎo)致該項(xiàng)目未能按時(shí)完工或無(wú)法保障質(zhì)量，預(yù)算體系不完善，預(yù)算管理公開(kāi)透明度低。國(guó)家鼓勵(lì)和支持PPP項(xiàng)目，個(gè)別地方政府則為了刷業(yè)績(jī)、得民心，不結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)情創(chuàng)建項(xiàng)目，造成項(xiàng)目虧本，在浪費(fèi)大量物力和財(cái)力的同時(shí)降低項(xiàng)目預(yù)期社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。還存在重復(fù)上項(xiàng)目問(wèn)題，即在同一領(lǐng)域再次申請(qǐng)同一類型項(xiàng)目，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)壓力大、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)能過(guò)剩，挫傷社會(huì)資本投資的積極性，抑制該地區(qū)PPP項(xiàng)目的蓬勃發(fā)展。

1.3 PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)格形成機(jī)制不合理

近幾年，PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用越來(lái)越廣泛，盡管該模式的應(yīng)用極大地解決了政府部門壟斷供給下的缺陷問(wèn)題。但是通常因?yàn)橄鄳?yīng)公用事業(yè)及基礎(chǔ)類設(shè)施與服務(wù)的排他性、正外部性、自然壟斷性及非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，致使其如果單純依靠市場(chǎng)，難以有效形成科學(xué)合理的價(jià)格，這些都必須經(jīng)由政府和市場(chǎng)來(lái)同時(shí)決定。一般都是采用投資回報(bào)率法和成本定價(jià)法這兩種傳統(tǒng)的定價(jià)方法，但是這兩種方法本身的局限性非常明顯，主要是由于其客觀條件的不確定性以及沒(méi)有一個(gè)科學(xué)的界定標(biāo)準(zhǔn)，就直接給漲價(jià)行為創(chuàng)造了條件。

1.4 法律體系有待完善，尚需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

地方政府契約意識(shí)薄弱，易出現(xiàn)違約現(xiàn)象，損害供應(yīng)商的合法權(quán)益，造成項(xiàng)目難以落實(shí)。項(xiàng)目審查人員崗位混亂，存在重疊或替代現(xiàn)象，導(dǎo)致職責(zé)不清、工作懈怠且易犯錯(cuò)誤，難以確保審查工作質(zhì)量。缺乏監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)予以監(jiān)管，也缺少法律對(duì)其進(jìn)行約束和規(guī)范。

2 新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用問(wèn)題的解決對(duì)策

2.1 大力培養(yǎng)PPP項(xiàng)目專業(yè)人才

因?yàn)镻PP項(xiàng)目操作的復(fù)雜性，要求專業(yè)的PPP項(xiàng)目管理人才具備多方面的理論知識(shí)和豐富的經(jīng)驗(yàn)水平，比如金融、法律、工程等方面的理論知識(shí)是十分必要的。因此，應(yīng)該通過(guò)技能培訓(xùn)及先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)考察等途徑來(lái)大力培養(yǎng)知識(shí)多元化的專業(yè)PPP項(xiàng)目管理人才，因?yàn)檎嬲么祟愔R(shí)的人才是保障PPP項(xiàng)目順利建設(shè)和實(shí)施的關(guān)鍵所在。這就要求我們必須大力培養(yǎng)專業(yè)人才，可以派遣專業(yè)人才前往國(guó)外學(xué)習(xí)理論及經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)強(qiáng)化內(nèi)部教育和培養(yǎng)，切實(shí)提高我國(guó)人才的數(shù)量及質(zhì)量。

2.2 構(gòu)建有效的契約制度

地方政府應(yīng)重視支出測(cè)算等預(yù)算工作，確保PPP項(xiàng)目有序開(kāi)展。一是優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)，發(fā)揮資本價(jià)值。首先，對(duì)于建設(shè)運(yùn)營(yíng)期支出預(yù)算過(guò)高的項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估，按照評(píng)估結(jié)果合理壓縮費(fèi)用。其次，支持大型公益性基建項(xiàng)目，集中零散項(xiàng)目支出以用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。最后，協(xié)調(diào)區(qū)域和部門間財(cái)政支出預(yù)算比重，增加貧困地區(qū)的支出額度，削減撥款過(guò)多的部門或地區(qū)的預(yù)算費(fèi)用，及時(shí)整理閑置資金，提高資金周轉(zhuǎn)率。二是樹(shù)立全局觀念，健全跨年度預(yù)算平衡體制。應(yīng)聯(lián)合當(dāng)?shù)刎?cái)政部共同編制三年滾動(dòng)財(cái)政收支方案，以保證項(xiàng)目穩(wěn)健落實(shí)。對(duì)于大型重點(diǎn)工程，應(yīng)督促預(yù)算人員根據(jù)實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況不斷修正支出預(yù)算內(nèi)容，實(shí)時(shí)監(jiān)控支出額度，發(fā)現(xiàn)超支應(yīng)及時(shí)查明原因并予以解決，將預(yù)算偏差幅度控制在合理范圍，保證項(xiàng)目效益最大化。要選擇現(xiàn)金流量足、償債能力強(qiáng)、信譽(yù)質(zhì)量好和收費(fèi)機(jī)制清的社會(huì)資本作為合作者，以保障項(xiàng)目全生命周期支出，為項(xiàng)目圓滿完工提供物質(zhì)支撐。與管理經(jīng)驗(yàn)豐富及專業(yè)勝任能力強(qiáng)的企業(yè)或投資者合作，讓項(xiàng)目與優(yōu)秀管理人員及技能人員相匹配，縮短項(xiàng)目周期，降低投資成本，提高質(zhì)量效益的同時(shí)降低監(jiān)管難度。堅(jiān)持公開(kāi)公正原則，平等擇優(yōu)挑選供應(yīng)商，防范招商壁壘或不公平競(jìng)爭(zhēng)，開(kāi)拓融資范圍，壯大籌資隊(duì)伍的同時(shí)分擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)[2]。

2.3 構(gòu)建科學(xué)的價(jià)格形成及財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制

價(jià)格的制定主要是實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)控制的目標(biāo)，在實(shí)際的運(yùn)作中應(yīng)該盡量控制政府在這方面的成本過(guò)高，這就需要社會(huì)資本能夠得到必要的保護(hù)，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府和社會(huì)資本的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)明確其價(jià)格[3]。因此， 這就要求在制定價(jià)格的同時(shí)，要求各級(jí)政府都應(yīng)當(dāng)構(gòu)建定期審價(jià)制度，以此來(lái)不斷強(qiáng)化對(duì)成本的控制，并提供合理化的財(cái)政補(bǔ)貼，這樣才能切實(shí)保障財(cái)政支出的穩(wěn)定性。此外，地方政府應(yīng)依據(jù)財(cái)政收支情況，明確財(cái)政支出責(zé)任， 每年P(guān)PP項(xiàng)目預(yù)算費(fèi)用總額占一般公共預(yù)算費(fèi)用總額應(yīng)小于或等于10%，根據(jù)實(shí)有資本數(shù)和公共服務(wù)需求設(shè)定合理比例，并參照當(dāng)?shù)卣拔迥晗嚓P(guān)數(shù)據(jù)的平均值確定財(cái)政費(fèi)用。同時(shí)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)情、公共服務(wù)需要、區(qū)域優(yōu)勢(shì)和開(kāi)發(fā)潛力合理申報(bào)該項(xiàng)目，平衡不同領(lǐng)域和行業(yè)的項(xiàng)目類型，防止同一地區(qū)開(kāi)發(fā)同類項(xiàng)目，避免資源浪費(fèi)、服務(wù)冗余，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以發(fā)揮該項(xiàng)目?jī)?yōu)勢(shì)。

2.4 建立健全法規(guī)條例，加大監(jiān)管力度

設(shè)立第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)查運(yùn)營(yíng)情況。創(chuàng)建全方位、抓質(zhì)量和保效益的監(jiān)管體系，督管人員應(yīng)實(shí)時(shí)監(jiān)控、及時(shí)反饋，避免部門利益化，全面監(jiān)督管理 PPP 項(xiàng)目各環(huán)節(jié)。利用法律規(guī)范質(zhì)檢和監(jiān)管工作，推動(dòng) PPP 項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效。建立公開(kāi)透明的支出預(yù)算體制，詳細(xì)陳列支出項(xiàng)目， 實(shí)行支出及債務(wù)限額制度，以加強(qiáng)公眾監(jiān)督管理。完善項(xiàng)目合同條款，強(qiáng)化契約精神，明確合同內(nèi)容與法律效力，保障雙方合法權(quán)益，確保自愿平等合作。健全項(xiàng)目審查小組內(nèi)控和績(jī)效考核制，實(shí)行分崗設(shè)權(quán)，分派相關(guān)人員負(fù)責(zé)審查并簽章以明確責(zé)任，提升 PPP 項(xiàng)目軟實(shí)力，推動(dòng)項(xiàng)目圓滿完工。

3 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，不管是何種融資模式，都存在一定的問(wèn)題，更多取決于是否合適的問(wèn)題。如果單純的從資金角度來(lái)分析，采用PPP模式明顯不劃算。主要是因?yàn)檫@種融資模式具體要求政府應(yīng)當(dāng)具備可持續(xù)、較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)價(jià)值，這對(duì)于政府而言，將加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。所以，在當(dāng)今新常態(tài)背景下，PPP模式的應(yīng)用，需要一個(gè)持續(xù)的時(shí)間周期來(lái)實(shí)施檢驗(yàn)。

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