“一帶一路”：進展、挑戰與應對

〔提 要〕“一帶一路”倡議提出三年來，相關工作取得積極進展，頂層設計逐步完善，支撐措施和保障體系陸續建立，國際認同度不斷提高，重大項目成果初現。但全球化退潮、國際經貿環境不佳、大國競爭與博弈加劇、民粹主義政治思潮泛濫和非傳統安全威脅上升等，仍對“一帶一路”建設構成挑戰。中國宜把握節奏、加強風險評估，以“一帶一路”為抓手引領新一輪全球化。

〔關 鍵 詞〕“一帶一路”倡議、逆全球化、中國外交

〔作者簡介〕傅夢孜，中國現代國際關系研究院副院長、國家領土主權與海洋權益協同創新中心研究員

徐剛，中國現代國際關系研究院博士生

〔中圖分類號〕D822

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2017）3期0087-10

習近平主席提出“一帶一路”倡議迄今已三年有余。這一倡議理念創新、目標明確、布局宏大、措施有力、進展可喜，彰顯出中國特色、中國智慧和中國經驗。可以說，“一帶一路”是新時期中國最富實質內容、最具明確路徑的對外開放經濟戰略規劃，將有力塑造中國進一步崛起的地緣經濟路徑，打造中國與世界互聯、互通、互動、互贏的新方式，也將成為中國夯實全球經濟大國地位、引領新一輪全球化、建設人類命運共同體的重要抓手。

一、建設進展

“一帶一路”倡議從提出到現在，經歷了由理念到框架，由框架到戰略規劃，由戰略規劃到深入實施的逐層和高效引導的演進過程。

（一）頂層設計逐步完善。2013年9—10月，中國國家主席習近平在訪問哈薩克斯坦和印度尼西亞時分別提出共同建設“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的倡議，引發廣泛國際關注，成為“一帶一路”頂層設計最明確的初始標志。同年11月，中共十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“推進絲綢之路經濟帶、海上絲綢之路建設，形成全方位開放新格局”。2014年底召開的中央經濟工作會議將“一帶一路”與京津冀協同發展、長江經濟帶并列為國家三大戰略。2015年3月，中國國家發展和改革委員會、外交部、商務部聯合發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》（以下簡稱《愿景與行動》），就框架思路、合作重點、合作機制、中國各地方開放態勢等方面予以明確說明，標志著“一帶一路”總體頂層設計出臺。2016年3月，《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要（草案）》將“一帶一路”列入“十三五”時期主要目標任務和重大舉措，提出打造陸海內外聯動、東西雙向開放的全面開放新格局，賦予“一帶一路”統籌國內發展與國際經濟合作的雙重重任。

根據頂層設計規劃，“一帶一路”以“互聯互通”為核心，著力推動“五通”，即政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通和民心相通。沿著古代陸海絲綢之路的軌跡，絲綢之路經濟帶依托中蒙俄、中國—中亞—西亞、中國—中南半島、新亞歐大陸橋、中巴、孟中印緬等國際經濟合作走廊建設，意在重點暢通三大方向：中國經中亞、俄羅斯至歐洲；中國經中亞、西亞至波斯灣、地中海；從中國至東南亞、南亞和印度洋。21世紀海上絲綢之路則以重要港口為節點，從中國沿海港口過南海，一路到印度洋，延伸到歐洲，一路則到南太平洋。

（二）相應支撐措施和保障體系陸續建立。首先，“一帶一路”國內統籌協調機制基本建立起來。2014年4月，商務部設立歐亞司，主要負責“一帶一路”建設中對俄羅斯、烏克蘭、白俄羅斯等12國的經貿關系工作。2015年2月，中央成立“一帶一路”建設工作領導小組，辦公室設在國家發展和改革委員會，由西部開發司牽頭協調，外交部、商務部等部門共同推動，下設綜合組、絲綢之路組、海上絲綢之路組和對外合作組。領導小組由國務院副總理張高麗擔任組長，中共中央政策研究室主任王滬寧、國務院副總理汪洋、國務委員楊晶和楊潔篪擔任副組長，高規格配置凸顯中央高度重視。《愿景與行動》提出后，各部委、省份的具體推進措施不斷出臺。國務院層面出臺了包括交通、貿易、能源、旅游等一系列對接“一帶一路”的文件。教育部、科技部等部門也相繼發布《推進共建“一帶一路”教育行動》、《推進“一帶一路”建設科技創新合作專項規劃》等文件。截至目前，幾乎所有省份和節點城市都已出臺“一帶一路”對接方案。2017年1月，國家發展和改革委員會同外交部、環境保護部、交通運輸部、水利部、農業部、人民銀行、國資委、林業局、銀監會、能源局、外匯局以及全國工商聯、中國鐵路總公司等13個部門和單位，共同設立“一帶一路”PPP（Public-Private Partnership，即政府和社會資本合作）工作機制，旨在與沿線國家在基礎設施等領域加強合作，積極推廣PPP模式，鼓勵和幫助中國企業走出去，推動相關基礎設施項目盡快落地。

其次，金融保障不斷增強。2014年12月，國家外匯管理局、中國投資有限責任公司、中國進出口銀行、國家開發銀行共同出資設立絲路基金，重點是在“一帶一路”發展進程中尋找投資機會并提供相應的投融資服務。絲路基金首期注冊資本100億美元，專門為“一帶一路”框架內經貿合作和雙多邊互聯互通提供投融資支持。截至2016年底，絲路基金重點追蹤項目已有100多個，實際投資額約40億美元。

截至2016年底，中國國家開發銀行在沿線國家累計支持項目逾600個，貸款余額超1100億美元；中國進出口銀行支持“一帶一路”、國際產能和裝備制造合作項目603個，貸款余額同比增加13%。商業銀行綜合服務優勢顯現，中國工商銀行是目前沿線國家覆蓋程度最高的中資銀行，已在18個國家建立123家分支機構，截至2016年中累計承貸220億美元。2016年中國出口信用保險公司共承保沿線國家項目303個，承保金額高達1133億美元。

作為首個由中國倡議設立的多邊金融機構，資本規模高達1000億美元的亞洲基礎設施建設投資銀行（以下簡稱亞投行）順利完成籌建工作，自2016年進入運營階段。2017年3月，亞投行實現首次擴容，新增包括阿富汗、中國香港、加拿大、比利時在內的13名成員，成員數量增至70個，超越亞洲開發銀行成員規模，成為僅次于世界銀行的全球第二大多邊開發機構。自啟動以來，亞投行累計發放17.3億美元貸款，支持了巴基斯坦、孟加拉國、塔吉克斯坦、印度尼西亞、緬甸、阿塞拜疆和阿曼等7個國家的9個基礎設施項目，其中6個項目是與世界銀行、亞洲開發銀行、歐洲復興開發銀行等其他多邊開發銀行和商業銀行聯合投資。這為新成立的亞投行開創了與國際開發機構聯合融資的新模式。

另外，在“一帶一路”實踐層面已有重大進展情況下，中國政府也開始關注軟實力建設，如進行理論研究和話語體系建設以加強國際傳播、輿論引導等。2016年12月，中央全面深化改革領導小組第三十次會議指出，軟力量是“一帶一路”建設的重要助推器。2017年5月中旬，由中國發起并主辦第一屆“一帶一路”國際合作高峰論壇在北京召開，這是中國繼2014年亞太經合組織峰會、2016年二十國集團峰會之后最重要的一次外交主場，有望成為“一帶一路”國際合作的關鍵時間節點和重要溝通平臺。

（三）國際認同不斷提高。“一帶一路”倡議提出三年多來，正建立起一個和平、開放、包容、相對松散的國際經貿合作平臺。中國的“朋友圈”正不斷擴大，已吸引全球100多個國家與國際組織共同參與，并與40多個國家和國際組織簽署合作協議，形成與沿線國家共商、共建、共享的合作局面。“一帶一路”已與俄羅斯“歐亞經濟聯盟”、蒙古“草原之路”發展戰略、哈薩克斯坦“光明之路”新經濟政策、沙特“2030愿景”、歐洲“容克投資計劃”、越南“兩廊一圈”、澳大利亞“北部大開發”計劃等國家和地區的戰略規劃形成對接，不少國家更將“一帶一路”視為重大發展戰略機遇。此外，亞太經合組織、亞歐會議、大湄公河次區域合作組織等有關文件也相繼納入或體現了“一帶一路”建設內容。除與沿線國家簽署一系列合作協議外，中國還與法國、德國、韓國、英國、西班牙等國就共同開拓沿線第三方市場達成重要共識，拓展了中國與發達國家在第三方開展合作的新模式，也推升了“一帶一路”建設的產業合作技術層級。多個國家和國際組織均設立“一帶一路”專門機構，以管理協調相關事宜，如馬來西亞華人公會對華事務委員會設立“一帶一路”中心，新加坡《聯合早報》與新加坡工商聯合總會設立“一帶一路”專網，上海進出口商會、新疆生產建設兵團貿促會、土耳其—中國工商業協會、吉爾吉斯斯坦工商會等近百家中外商會、企業發起設立“一帶一路”貿易商聯盟，聯合國亦設立聯合國海陸絲綢之路城市聯盟。

2016年3月，聯合國安理會通過包括推進“一帶一路”倡議內容的第S/2274號決議。4月起，聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會、聯合國開發計劃署、聯合國工業發展組織等機構先后以多種形式認可并促進“一帶一路”的開展與實施。同年11月，第71屆聯合國大會第A/71/9號決議首次寫入“一帶一路”倡議，體現了國際社會的普遍支持。2017年3月17日，聯合國安理會通過關于阿富汗問題的第2344號決議，首次載入“構建人類命運共同體”的重要理念，并呼吁國際社會凝聚援助阿富汗共識，通過“一帶一路”建設等加強區域經濟合作，敦促各方為“一帶一路”建設提供安全保障環境、加強發展政策戰略對接、推進互聯互通務實合作。

（四）重大項目取得早期成果。一批重大項目建設已取得積極進展。比如中巴經濟走廊推進順利，早期收獲項目初見成效，瓜達爾港口2016年11月正式通航，可泊5萬噸油輪。一些項目有望進一步順利推進，如吉布提港口2017年完成首期工程，雅（加達）萬（隆）高鐵進入全面施工階段，馬（馬亞西亞）新（加坡）高鐵建設、匈（牙利）塞（爾維亞）鐵路塞爾維亞段啟動，“安格連—帕普”鐵路隧道通車等。再如中緬輸油管道正式投運，中國—中亞天然氣管道C線已通氣投產，中俄預計將于2017年底前就建設莫斯科—喀山干線達成協議。目前，中歐班列已實現常態化運作，發展至39條運行線，聯通16座國內城市和12座境外城市，2016年中歐班列共開行1702列，同比增長109%。2017年2月，多個城市還提出“運力翻倍”計劃，預計到2020年中歐班列將達到年5000列左右。

二、面臨的挑戰

“一帶一路”建設是一項宏大的系統工程，延伸范圍廣闊，建設周期長，投入資源巨大，任務異常繁重。經過多方努力，“一帶一路”建設開局良好，進展可喜。但應注意的是，除一般風險評估構成要素之外，這項幾乎在全球展開的宏大系統工程還伴隨著難以回避的特有挑戰。

（一）全球化退潮威脅嚴峻。2016年以來，全球政經領域“黑天鵝事件”頻繁發生。英國脫歐、美國特朗普勝選、歐洲右翼勢力影響上升等一系列事件表明西方政治生態正發生急劇轉變，“對精英、主流政治和現成建制深懷疑慮和敵意的民粹主義”迅速勢力大增，經濟領域的逆全球化思潮愈益泛濫。美國一度是冷戰后全球化的引領者，獲得巨大紅利，但現如今引領意愿與能力不再。美國總統特朗普強調“美國優先”及“購美國貨、雇美國人”，保護主義明顯抬頭。造成美歐國家以上表現有其深刻的現實原因：一是實體經濟與虛體經濟發展失衡，導致國內制造業崗位流失，就業狀況不佳；二是對公平貿易與自由貿易訴求不一；三是對“規則”益加看重，認為一些新興國家因行走于“規則”邊緣而獲益；四是擔心新興經濟體國有或公營企業過于強大壓垮西方私營企業；此外，貧富差距擴大、難民問題等亦為刺激因素。

（二）國際經濟、金融、貿易環境不佳，融資難，運營難。2009年金融危機的后續影響仍在延宕與深化，世界經濟增長低迷，大宗商品價格下跌，貿易保護主義加強，國際金融風險并未徹底消除，特別是國際資金市場流動性開始趨緊。歷史數據顯示，1954年1月—1981年1月美國有效基金利率（EFR）從0.8%上升到20%，1981年12月—2015年1月從12%下降到0.11%，此后至2017年4月略有回升，但未曾超出1%，美元利率可能已進入新一輪上升周期，國際融資成本因此上升。美聯儲加息預期升溫加劇了新興市場和發展中國家貨幣貶值與資金外流。“一帶一路”建設中一系列項目面臨巨額融資需求，資金融通可能面臨困難。

（三）大國競爭與博弈加劇阻滯“一帶一路”推進。全球層面，霸權國家猜疑中國提出“一帶一路”倡議是為了侵蝕并取代其主導地位，戰略阻撓難以避免。地區層面，地區性大國對“一帶一路”也存在揮之不去的疑慮，如印度激烈反對中巴經濟走廊，對推進孟中印緬經濟走廊態度消極；日本對亞投行的抵觸以及在東南亞地區與中國展開激烈競爭等。一些次區域大國也可能因擔心“一帶一路”將引發中國影響力大增，而對合作的態度不積極，甚至干涉有關項目推進。

（四）沿線國家內部政治紛爭和民間負面輿論可能帶來消極影響。不少沿線國家政治環境不佳，執政者更關心的是在其任內很快顯現政績（這不利于“一帶一路”某些長期項目的推進），而“為反對而反對”的反對黨對有關建設項目也可能故意予以阻撓。同時，某些對華不友好的非政府組織等民間團體常以環保問題、拆遷問題、腐敗問題等制造負面輿論，導致執政黨或在野黨都可能立場搖擺，如歐盟對匈塞鐵路的阻撓便緣于輿論對中國國企過大影響的擔憂。

（五）非傳統安全挑戰巨大。“一帶一路”沿線國家數量眾多，民族宗教多種多樣，非傳統安全問題日益凸顯，如恐怖主義泛濫、地區沖突不斷、流行性疾病爆發等都可能給“一帶一路”的推進帶來突發風險和不確定性。

三、應對建議

“一帶一路”倡議由提出到實施畢竟只有三年多，與取得的進展相伴隨，面臨一些挑戰也在所難免。持續推進“一帶一路”建設，既需要不斷創新理念，加強形象與話語構建，也需要對具體問題予以具體應對。

第一，以“一帶一路”為抓手，引領具有中國特色的新一輪全球化。在全球化退潮的陰影下，國際社會期待中國采取有力舉措繼續推進全球貿易投資自由化，歐洲甚至提出中歐共同引領世界經濟。中國應秉承積極進取立場，堅持創新、協調、綠色、開放、共享等理念創新，以“一帶一路”為抓手，推動具有中國元素、彰顯中國智慧的新一輪全球化，吸引世界各國廣泛參與。

第二，把握推進節奏，注重長遠。中國應更加注意“一帶一路”推進的復雜性與艱巨性，從長遠角度展開建設，求一事之大成而不求一時之小利。中國要繼續保持戰略定力與戰略韌性，在全球環境復雜與經濟困難時期調整好節奏，謀求“一帶一路”建設的可持續性推展。

第三，預防“一帶一路”的推進被一些國家的輿論炒作或政治紛爭所綁架。中國要做到既不有求必應，也不強推項目。對與一些國家現政府談成的項目，要注意其未來政策變更的可能性，對其下任或反對黨政府上臺政策變更牽涉到的項目要有對策備案。一般而言，選舉政治有周期性，執政黨要取得政績也有很強的周期性，有關項目在一定階段沒有取得顯著成果，其進一步推進便可能會受到影響。時下民粹主義盛行，很多政治人物，包括對華友好的人士，都可能會被一時輿論“民意”所左右而改變態度。因此，“一帶一路”推進中要注意階段性項目與長期性項目的配置，更要明確重點布局，避免四面開花，尊重市場規律。

第四，處理好與大國特別是美國的關系，加強合作，避免對抗，互利共贏。美國擔心中國會借“一帶一路”另起爐灶，如奧巴馬政府總體上對“一帶一路”態度負面，認為其旨在對抗“亞太再平衡”戰略，是中國向西拓展戰略空間的舉措，是為了重塑亞歐大陸地緣政治，推行“去美國化”進而挑戰美國主導的地區秩序。近來，美國學界對“一帶一路”評價有一些積極變化，有專家認為，如不參與其中，美國企業將蒙受很大損失，成為21世紀地球上最大的基礎設施建設項目中的局外人。中美合作對雙方皆有利，美國在技術、運營、金融、法律、風險管理等領域的經驗非常值得中國學習。中美在非洲清潔能源領域已有合作，下一步十分重要的是，尋找中美在基礎設施建設方面的共識與工作路徑。中美元首海湖莊園會晤時，習近平主席向特朗普總統表示歡迎美國加入“一帶一路”建設，這展示了中方“一帶一路”倡議的開放性、包容性，以及對美國進一步開放的態度。

第五，加強“一帶一路”建設中的風險評估、監督與應對。在國際環境不確定性加大，傳統與非傳統安全挑戰日趨嚴峻的情況下，中國企業“走出去”的安全風險將愈益凸顯。中國已是世界第二大經濟體和第一大貨物貿易出口國，海外利益正不斷擴大，保護海外利益對中國來說日益重要。“一帶一路”建設中要依據戰略性項目、政策性項目和商業性項目分頭推進，注意跟蹤項目所在國動態，及時評估進展與風險，以利長期推進。海外安保涉及面廣，統合難度大，宜組建高級別機制進行統籌領導。

第六，講好中國故事。“一帶一路”建設多涉及基建項目和產能合作，存在復雜的環保評估、拆遷等問題，容易被國際和所在國一些非政府組織借機炒作。對此，項目評估時可考慮廣泛吸收國際性或地區多邊組織甚至民間團體等第三方參與。同時，加強公關宣傳，通過畫報、視頻、網絡、微電影、展覽館等形式公開報道一系列具有良好經濟和社會溢出效應的民生項目，爭取所在國民眾理解和認同。

第七，可考慮推動“一帶一路”機制化建設，共創新型合作模式，打造多元合作平臺。中國可與沿線國家探索商建定期或不定期的首腦會晤機制，并設立專項事務的部長級會議、一軌半或二軌論壇以加強溝通，就“一帶一路”推進中面臨的問題共商對策。

【完稿日期：2017-4-29】

【責任編輯：曹 群】