中國與東盟國家防務合作探析

〔提 要〕進入21世紀以來，中國與東盟國家防務合作不斷向前推進，雖然與政治、經濟合作相比，防務合作發展水平仍較低，但經過雙方的努力，相關合作已取得長足進展，合作領域大幅拓展，合作方式從雙邊發展為雙多邊相結合，且更趨務實和機制化。在此過程中亦面臨不少問題和挑戰，如東盟“大國平衡”戰略的掣肘，來自美、日、印等其他大國的競爭以及南海問題等。由于中國與東盟各國有深化合作的巨大動力，雙方有望克服困難和障礙，繼續推進防務領域合作向前發展。

〔關 鍵 詞〕中國、東盟、防務合作、中國—東盟關系

〔作者簡介〕劉琳，中國人民解放軍軍事科學院外國軍事研究部副研究員

〔中圖分類號〕D822.319.66

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2017）3期0016-11

新世紀以來，中國與東盟國家關系進入全面、快速發展的新階段，雙方的合作堪稱中國與周邊國家和發展中國家合作的典范。與政治、經濟合作相比，中國與東盟國家的防務合作起步相對較晚，但經過雙方的努力，已取得長足進展，且仍具有巨大潛力。防務合作對于深化中國與東盟國家戰略互信，豐富中國—東盟戰略伙伴關系內涵，推動中國—東盟國家關系向深層次發展，具有不可替代的作用。系統總結中國與東盟國家近年來防務關系發展，評析其發展動因和挑戰，具有重要的學術和現實意義。

一、中國與東盟國家防務合作的主要特點

由于互信的缺失及防務合作的敏感性，防務合作曾是中國與東南亞多數國家關系的短板。冷戰期間，由于中國與越南、印尼關系由好轉壞乃至破裂，與新加坡、文萊尚未建交，與馬來西亞、菲律賓等國分屬兩個陣營，中國只與泰國、緬甸等東南亞個別國家保持著軍事防務合作關系。冷戰結束后不久，中國與東盟所有國家均建立了外交關系或實現雙邊關系正常化，但由于“中國威脅論”的存在，中國與東盟國家之間防務合作仍較為有限。1997年亞洲金融危機中，中國堅持人民幣不貶值的做法，贏得東盟國家的信任，成為中國—東盟關系的重要轉折點。進入21世紀以來，中國與東盟建立面向和平與繁榮的戰略伙伴關系，相互信任日益增強，相應地，中國與東盟所有國家防務合作推進迅速。而且值得關注的是，中國與印尼、馬來西亞、新加坡等過去接觸較少的東南亞海島國家防務關系在某些領域已經達到甚至超過了中國與傳統友好的泰國、緬甸、柬埔寨等東南亞大陸國家的防務關系水平。總體來看，中國與東盟國家防務合作范圍和深度不斷拓展，表現出以下主要特點：

（一）合作范圍覆蓋面廣。各國之間的防務外交或防務合作一般來說有十種可能的形式，包括：（1）開展軍事、民事防務官員之間的雙邊和多邊接觸；（2）互派國防武官；（3）簽訂雙邊防務協定；（4）對軍事和民事防務官員進行培訓；（5）就文官掌軍、防務管理和軍事技術問題提供建議和咨詢；（6）軍事人員和單位之間開展接觸和交流以及艦艇訪問；（7）向伙伴國的國防部或武裝部隊派駐軍事或民事人員；（8）部署訓練小組；（9）提供軍事裝備或其他物質援助；（10）舉行雙邊或多邊軍事訓練演習。過去，中國與東盟國家的防務合作僅限于高層互訪以及向個別國家提供武器裝備、軍事援助等。但近年來，特別是2003年中國與東盟建立戰略伙伴關系后，雙方都日益重視加強防務和軍事領域合作。在中國與東盟各國簽署的諸多聯合聲明、聯合公報等文件中，均將深化防務合作作為重要內容，并明確了具體的合作領域。在各國的積極倡議和推動下，中國與東盟國家的防務合作內容不斷充實，已經涵蓋上述10種形式中除第7、第8點之外幾乎所有形式，包括高層交流、軍事教育和培訓、艦艇訪問、聯合演訓、軍售軍援、國防工業等，而且過去比較薄弱、發展較慢的領域，如艦艇訪問、聯合演訓、國防工業，正在成為推動中國—東盟國家防務合作趨向深入的新的主要動力。例如，聯合演訓是近年來中國與東盟國家軍事關系取得突破性進展的重要標志。自2007年開始，中泰之間舉行了3次代號為“突擊”的特種部隊聯合反恐訓練和3次代號為“藍色突擊”的海軍陸戰隊聯合訓練，其中2016年雙方參訓兵力超過1000人，中方首次派出艦艇和飛機參加；自2009年開始，中國與新加坡舉行了3次“合作”系列聯合訓練；中印尼于2011年和2012年舉行了“利刃”特種部隊聯合訓練，2013年和2014年又舉行了代號為“空降利刃”的聯合反恐演練；中國與馬來西亞自2014年以來連續舉行了3次代號為“和平友誼”的聯合軍事演習，其中2015年的演習包括陸海空三軍，是中國與東盟國家迄今為止舉行的最大規模雙邊聯合軍演；中國與柬埔寨2016年12月也舉行了代號為

“金龍-2016”的人道主義救援減災聯合演習。此外，隨著中國國防工業的快速發展，龐大的產能和與西方接軌的高精尖研發體系，輔以較低的銷售價格，使得“中國造”精銳武器對東盟國家的吸引力增加。一些東盟國家開始與中國開展國防工業合作，或表達了合作意愿。中國與泰國在2007年5月簽署的《戰略合作聯合行動計劃》中，提出2007—2011年間雙方在15個領域的合作計劃，其中就包括推進國防工業領域的進一步合作。同年，中國時任國防部長曹剛川訪問泰國時，雙方探討了聯合生產武器裝備的可能性。2016年12月，泰國國防部發言人稱，泰國和中國正在討論在泰國修建軍事設備生產廠事宜。中國與馬來西亞2016年10月簽署了《關于共同開發建造馬海軍濱海任務艦合作框架協議》。中國與印尼國防部在2013年12月發表的聯合公報中也提到“探索裝備技術領域合作新形式，為兩國軍工合作提供必要支持和便利”。

（二）合作方式呈現雙多邊相結合的態勢。長期以來，中國與東盟國家的防務合作主要是在雙邊范圍內展開，但隨著地區多邊主義的興起及東盟倡議的一系列地區多邊安全機制的建立，中國與東盟國家開展防務合作又增添了新的平臺。中國人民解放軍多次派員參加東盟地區論壇、西太平洋海軍論壇、香格里拉對話、東盟防長擴大會等各類多邊安全研討會。東盟國家防長亦多次出席中方為加強中外軍事學術交流、推動地區和平安全創辦的香山論壇。同時，中國軍方多次參與多邊框架下的聯合軍事演習。例如，2015年中國與馬來西亞聯合主辦了東盟地區論壇第四次救災演習；2013年和2016年，中國軍方派員參加了東盟防長擴大會人道主義援助救災與軍事醫學聯合演練。自2002以來，中國還主辦了“東盟地區論壇安全政策會議”、“10+3武裝部隊國際救災研討會”、“中國—東盟維和研討會”、“中國—東盟高級防務學者對話”等一系列防務交流和研討活動。值得一提的是，這些多邊機制并不排斥雙邊交流，各國在多邊場合也經常展開雙邊互動。因此，近年來，中國與東盟國家防務合作逐步從單純的雙邊擴展到雙、多邊相結合，多邊交流、多邊框架下的雙邊互動以及雙邊合作相互補充，相互支撐，進一步增進了中國與東盟國家軍隊的相互理解與信任，提升了雙方的合作水平。

（三）合作目的從主要著眼加強互信轉向強調務實合作。冷戰時期，在意識形態等因素影響下，東南亞國家對中國充滿敵意、猜疑和不信任。冷戰結束后不久，受“中國威脅論”影響以及中國與越南、柬埔寨、印尼等國因陸地邊境爭端、紅色高棉問題以及華人華僑問題等產生的矛盾尚未完全消除，中國與東盟國家對發展彼此之間的防務合作仍心存疑慮。因此，冷戰后中國與東盟國家建立軍事關系和開展防務合作首先必須突破信任的門檻，雙方防務合作在相當長一個時期內的重要目的就是加強互信。當前，加強互信仍是中國與東盟國家防務合作的重要任務之一，但隨著合作的深化，東盟各國與中國都開始從一般性強調合作、互信的重要性轉向強調各領域的務實合作和技術戰術層面的交流，并提出了不少具體倡議，例如，鼓勵軍種間的對話、擴大演習規模、加強青年軍官交流、共同研發武器裝備、加強院校合作等。中泰、中馬、中新、中印尼舉行聯合訓練和演習、中越海軍在北部灣展開聯合巡邏，以及印尼、泰國、馬來西亞等國希望與中國開展國防工業合作都是這一轉變的體現。此外，中國對東盟國家的武器出口從技術含量較低的輕武器逐漸向高精尖武器裝備發展，也反映了雙方互信的加深及合作的深化。例如，2016年3月，印尼國防部表示正在評估采購中國制造的導彈和高炮合一防空系統的可行性。2017年1月，泰國宣布將從中國采購MBT-3000/VT-4坦克和3艘S-26T型潛艇。值得關注的是，中國在發展與東盟各國的防務關系時，開始注重根據各國具體情況提出相應的方案或建議，例如，對越南，基于中越在意識形態領域的共同點，近年來重視推進兩軍政治工作等方面的交流合作；對泰國，強調加強聯演聯訓和國防工業等領域合作；對馬來西亞，提出進一步建立完善多領域合作協調機制。

（四）合作安排注重長遠規劃和提升機制化水平。過去，由于中國與東盟國家防務合作涉及的領域較少，合作活動有限，因此防務合作多是臨時性的，缺乏長遠規劃。進入21世紀以來，中國先后與泰國（2002年）、越南（2005年）、菲律賓（2005年）、印尼（2006年）、馬來西亞（2006年）、新加坡（2008年）、緬甸（2013年）等建立了年度防務磋商機制，與印尼建立了海軍對話機制和國防科技工業合作聯委會，與越南建立了北部灣聯合巡邏機制和邊境高層會晤機制，與緬甸建立了外交國防“2+2”高級別磋商機制。中國還與泰國簽署了《戰略合作聯合行動計劃》，與馬來西亞簽署了《防務合作諒解備忘錄》，與新加坡就防務合作達成“四點共識”，與緬甸簽署了《中緬兩軍關于建立邊防會談會晤聯系和處理邊境事務的諒解備忘錄》，對防務合作做出指導和規劃。中國與東盟各國防務合作開始向規范化、機制化合作方向發展。

二、合作不斷深化的主要動因

中國與東盟國家防務合作不斷向前發展是多種因素共同作用的結果，符合中國與東盟各國的安全和戰略需求。

（一）中國對開展與東盟國家防務合作的態度更趨積極

冷戰結束后特別是21世紀以來，中國高度重視周邊外交，提出“與鄰為善、以鄰為伴”、“睦鄰、安鄰、富鄰”的周邊外交基本方針和政策，以及“親、誠、惠、容”的周邊外交新理念。習近平主席強調，“要誠心誠意對待周邊國家，爭取更多朋友和伙伴”，“要讓周邊國家得益于我國發展，使我國也從周邊國家共同發展中獲得裨益和助力”，“要倡導包容的思想，以更加開放的胸襟和更加積極的態度促進地區合作”。2014年5月在亞洲相互協作與信任措施會議第四次峰會上，習近平主席還提出了“共同、綜合、合作、可持續”的亞洲新安全觀。新安全觀倡導尊重和保障每一個國家的安全，統籌傳統領域和非傳統領域安全，通過對話合作促進安全，以及發展與安全并重，實現持久安全。這些重要思想無疑為中國與周邊國家關系整體發展提供了良好的氛圍和條件。在此背景下，作為周邊外交重要組成部分，中國在推動與東盟國家的防務合作方面也更為積極，因為這有利于增進與東盟各國的戰略互信，減輕東盟國家對中國安全上的疑慮。一些國外學者還認為，加強與東盟國家防務關系，可以使中國更好地了解東盟國家軍隊條令條例和技戰術能力，強化中國在東南亞地區的政治影響力，并利用軍事援助項目抵消東盟國家與其他域外大國防務合作的影響。

（二）東盟國家對中國戰略認知發生變化

過去，阻撓中國與東盟國家防務合作的重要因素之一是東盟國家對中國的敵對、恐懼和擔心。造成這種情況的主要原因是東南亞對冷戰時期中國行為的認知。新加坡學者曾將冷戰期間中國對東南亞的威脅分為兩類，一類是所謂的“共產主義威脅”，指中國在20世紀60、70年代對印尼、泰國、馬來西亞等國共產黨的支持；另一類是所謂1979年對越南的“戰爭威脅”。這些歷史痕跡對國家態度的影響是持久的，它使東盟國家確信：中國會以一種它們所擔心的方式去實現國家利益。但20世紀90年代以來，隨著冷戰的終結，多極化趨勢凸顯，世界經濟相互依賴加深，東盟國家對中國認知中意識形態因素大大降低。東盟國家經濟實力的增長，以及中國對外政策的改變等因素，使得東盟各國將更多的精力放在了與中國的經濟與貿易合作上面。中國“不再強調意識形態而轉向務實主義”的戰略政策，減輕了東盟國家的恐懼心理，使其“確認中國的行為更加溫和與傾向于合作”，增強了東盟各國與中國在防務安全領域合作的意愿。同時，隨著安全威脅的日益復雜化和多樣化，特別是恐怖主義、跨國犯罪、海盜、武器擴散、自然災害等非傳統安全問題的凸顯，僅憑一國之力難以應對，東盟各國和中國在應對地區安全挑戰中的共同利益越來越多，加強對話與合作成為必由之路。當然，東盟各國也有通過防務安全合作將中國融入地區合作進程的考慮，從而利用大國之間的相互牽制，保持戰略平衡和自身獨立性，建立共同安全架構，避免某一大國對東南亞事務的主導或干預，維持東南亞地區的和平與穩定。

（三）中國在地區安全事務中的作用上升

中國與東盟國家防務合作的推進與中國軍力的發展幾乎是同步的。這主要是由于伴隨著中國實力的增強，中國在地區安全中的作用和影響力明顯上升，加大了東盟各國與中國合作的意愿。中國軍隊近年來頻繁參與亞丁灣反海盜護航、聯合國維和、海外撤僑等重大海外軍事行動，在軍事行動的組織、指揮、協調方面能力增強，積累了豐富的經驗，使得中國與東盟各國開展聯演聯訓等合作具備了更為有利的條件，也使得東盟各國可以在與中國軍隊的合作中獲得更多收益。同時，中國作為崛起大國，越來越具備為地區安全提供公共產品的意愿和能力，在打擊恐怖主義、反海盜、維護海上安全和應對自然災害等方面，中國都成為東盟國家希望借重的力量。中國也愿意發揮大國作用，并提出了一系列重要倡議。這些都成為中國與東盟國家拓展防務合作的有利因素。

三、面臨的挑戰

盡管中國與東盟國家防務合作自21世紀以來取得了全方位迅速發展，但合作層次與深度明顯不足。其一，中國對東盟各國的軍售仍相對有限。據統計，2000—2009年間，中國向東南亞的軍事出口僅3.16億美元，而同一時期美國和俄羅斯對東南亞的軍售額分別達到31.96億美元和32.98億美元。盡管近年來中國對東南亞軍售有所增加，但與美俄相比仍有較大差距。而且中國武器出口的種類較少，主要是坦克、直升機、反艦導彈等。其二，中國對東盟國家的港口訪問仍偏少，每年對各國艦艇訪問平均只有為數不多的1?2次。相比之下，美國海軍艦艇對東盟各國的港口訪問要頻繁得多，最多的是菲律賓，2012年美國軍艦訪問菲律賓次數為88次，2013年更達到140次之多。其三，中國與東盟國家的國防工業合作尚在起步階段，中國雖然與印尼、泰國、馬來西亞、印尼等國達成了有關協議或意向，但后續實質性步驟進展緩慢。其四，中國與東盟國家的聯合軍事演習或訓練，仍處于較初級的階段，表現在：相比美國與東盟各國的演習動輒達到數千人甚至上萬人，參與人員數量仍相對較少；課目設置比較簡單，且以應對恐怖主義、自然災害等非傳統安全威脅為主；主要是雙邊框架，中國還未能與若干東盟國家舉行多邊聯合演習或訓練。造成這些問題的主要原因包括：

第一，東盟各國“大國平衡”戰略對中國—東盟國家防務合作的掣肘。東南亞地區安全歷來容易受到大國影響，為此東盟在冷戰后一直奉行“大國平衡”戰略，即讓大國之間相互制衡，避免任何一個大國主導地區安全，從而使東盟獲得安全上的最大利益。這一戰略當然也有針對中國的一面。特別是，盡管中國與東盟關系近年來不斷發展，但由于歷史和地緣政治等原因，“中國威脅論”在東盟國家始終存在，在部分民眾中頗有認同感。近年來，隨著中國崛起及軍事現代特別是海軍現代化的推進，東盟各國在安全上對中國的擔憂進一步加劇，一些國家視中國為“潛在的主要威脅”，擔心中國“國強必霸”，搞“侵略擴張”和“經濟滲透”。因此，雖然東盟國家與中國防務合作增多，但在不少方面仍是有所保留的，如不愿過快擴大聯合演訓規模，更愿意舉行單一軍種、科目較為有限的演習而非三軍聯合的綜合性演習，對于與中國舉行多邊演習不太積極等，而且在與中國擴大防務合作的同時，東盟各國與美、日、印、澳等大國的防務合作也在強化，這無疑有平衡中國影響的考慮。

第二，美、日、印等大國著力強化與東盟國家的軍事關系。近年來，美國、日本和印度等國出于各自戰略利益的考慮，紛紛加大對東南亞的軍事滲透。而東盟國家基于對中國崛起的擔憂，也希望拉其他大國平衡中國，這為大國介入地區事務創造了條件。美國奧巴馬政府高調推進“亞太再平衡”戰略，將東南亞作為該戰略的重要支柱，強化了與東南亞盟國及伙伴的防務關系：2014年美國與菲律賓達成《強化防務合作協議》，根據該協議2016年獲得對菲5個軍事基地的進入權；與新加坡達成在新部署4艘瀕海戰斗艦的協議；美越軍事關系也不斷提升，2016年美國全面解除了對越南的武器禁運；美國還與東南亞各國頻繁舉行聯合軍事演習，強化對東南亞各國的海上安全援助。2015年美國提出“東南亞海上安全倡議”，未來5年投入4.25億美元提升東南亞國家海上安全能力建設，特別是海上態勢感知能力。日本自21世紀初以來就以反海盜為由加強了在東南亞海域的活動，近年來更是利用南海問題的升溫，以海洋問題為突破口，大力強化與東南亞各國的防務合作，如向越南、馬來西亞、菲律賓等國海警提供巡邏船和人員培訓。印度的“東向”戰略和“向東行動”戰略均將東南亞作為重點方向，近年來印度艦艇編隊多次訪問越南、馬來西亞、新加坡等國港口，并與其舉行聯合軍事演習。印度還在人員培訓、軍事援助、軍售等方面與東盟國家加強了防務合作。例如，與馬來西亞簽署防務合作諒解備忘錄，接受馬皇家飛行員赴印度進行飛行訓練；幫助越南維修米格戰斗機、訓練飛行員和潛艇人員以及生產中小武器裝備。美、日、印等國本就與東南亞國家有較深的歷史淵源，在這一地區經營時間又長，雙方擁有深厚的合作基礎，防務關系發展較為成熟，東盟各國會產生“路徑依賴”，近年來這些大國進一步強化與東盟國家的防務合作，在一定程度上會降低東盟國家與中國合作的意愿，并促使其利用“平衡”戰略在各大國之間獲取最大利益。

第三，南海問題仍對中國與東盟國家防務合作構成制約。長期以來，南海問題一直是中國與東盟國家關系發展的障礙。近年來南海問題不斷升溫，一旦因南海海上摩擦或漁業糾紛而引發沖突，中國與東盟國家關系將不可避免地受到損害甚至出現倒退，防務領域自然也會受到沖擊。例如，在阿羅約政府時期，中國與菲律賓軍事關系曾取得一些成果，中國向菲律賓提供了工程設備等軍事援助，但在2012年黃巖島對峙事件后，中國與菲律賓的官方關系陷入停滯，軍事交流幾乎完全中斷。同樣，中國與越南在981鉆井平臺事件后，戰略互信受到削弱，軍事合作一度暫停。此外，由于南海問題的存在，部分東盟國家在發展與中國防務合作時始終存有戒心，在合作的范圍、方式等方面有所顧忌，這些都限制了中國—東盟國家防務合作的發展。例如，南海問題上與中國矛盾最多的越南和菲律賓基本不從中國進口軍事裝備，即使有也是輕武器等小型裝備。

四、結語

盡管存在種種問題和挑戰，冷戰結束后的20多年里，由于雙方具有推進合作的強烈愿望，中國與東盟各國的防務合作不斷深化。這是中國崛起過程中政治、經濟影響力轉化為軍事、安全影響力的必然趨勢，也與東盟各國的利益和需求有關。防務合作現在已經成為中國與東盟關系的重要組成部分，更是推動中國與東盟合作走向深入的重要支柱，對于中國—東盟未來關系的發展具有舉足輕重的作用。

中國與東盟各國應在現有基礎上，進一步挖掘潛力，扎實推進相關合作走向深入。一是繼續加強高層互訪與交流，為中國與東盟各國防務合作提供戰略指導，并深化戰略互信；二是擴大人員交流的規模和范圍，特別是加強中青年軍官的交流；三是增加聯合演訓科目的復雜性，可以逐步從敏感度較低的科目轉向敏感度較高的科目；四是進一步提升防務合作的機制化水平，保持連續性；五是推進國防工業領域合作取得更多實質性成果，提出具體的創新性合作倡議；六是推進各軍種之間的合作；七是對軍力發展較為落后的國家，加大軍售軍援力度，幫助其加強能力建設。同時，我們還要看到，中國與東盟國家的防務合作起步較晚，起點較低，雙方應對防務合作發展有合理預期，正視可能出現的問題挑戰，妥善處理有關分歧，推進防務領域的合作不斷向前發展。

【完稿日期：2017-4-18】

【責任編輯：肖瑩瑩】