絲綢之路經濟帶建設與沿邊合作

〔提 要〕中國提出共建絲綢之路經濟帶倡議三年來，與周邊國家和地區的各領域合作已取得巨大進展，沿邊地區于其中發揮了極為關鍵的積極作用。隨著中國與周邊國家在發展戰略上的對接逐步落實，沿邊合作將迎來新的發展機遇，一大批合作項目將有望在沿邊省區與鄰國展開。中國在推進絲綢之路經濟帶建設時應當注意整合沿邊優勢，統籌國內外發展戰略，并保持“構建耐力”，以更加有效的方式與鄰國積極溝通，努力增信釋疑。

〔關 鍵 詞〕絲綢之路經濟帶、沿邊合作、“一帶一路”

〔作者簡介〕邢廣程，中國社會科學院中國邊疆研究所所長、國家領土主權和海洋權益協同創新中心研究員

〔中圖分類號〕F125.5

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2017）3期0097-11

“一帶一路”是中國與世界深度互動的鏈接范式，是中國向世界提出的泛歐亞區域合作的重大倡議。“一帶一路”倡議自提出以來，引起國際社會普遍的積極回應，并已取得早期收獲。本文主要聚焦絲綢之路經濟帶建設與中國沿邊合作，著重論述邊疆地區在絲綢之路經濟帶建設中所扮演的角色，并分析指出絲綢之路經濟帶視域下中國應如何與周邊國家和地區進行合作。

一、沿邊地區在絲綢之路經濟帶建設中的作用

中國沿邊地區是構建絲綢之路經濟帶的重要區域，其在絲綢之路經濟帶建設進程中扮演著主要的角色。構成絲綢之路經濟帶基本網絡和骨架的是中蒙俄、新亞歐大陸橋、中國—中亞—西亞、中國—中南半島、中巴、孟中印緬六大經濟走廊，而這六條走廊的起點都在中國邊疆省區，由此可見沿邊地區對外合作對于構建絲綢之路經濟帶的關鍵作用。

（一）沿邊地區是構建絲綢之路經濟帶的國內、國際兩個大局的契合線。中國陸地邊疆由9個省區組成，是中國與周邊國家和地區進行合作和融合的重要區域。絲綢之路經濟帶的構建空間包括泛歐亞大陸，是中國與世界進行多領域和多層次合作的重要載體，而中國與世界深度合作的重要契合區域就是沿邊地區，更明確地說，中國邊疆地區是中國與周邊國家和地區構建絲綢之路經濟帶的重要地理和人文銜接區。沿邊地區與周邊國家和地區山水相連，這種獨特的地緣環境和區位優勢決定了沿邊地區必定要在絲綢之路經濟帶的構建中承載獨特的合作使命。

（二）通過沿邊地區的開放與合作，中國能夠實現與周邊國際環境的良性互動與全方位的利益融合，共同構建利益共同體。近三十多年來，中國改革開放已經完全超越了局部區域的空間特性，逐步形成了全方位改革開放的大格局，沿海開放逐步發展到沿邊開放，沿邊開放又拓展到沿邊全方位開放。沿邊地區全方位開放的戰略布局和深入發展為絲綢之路經濟帶建設在周邊地區的推進奠定了非常堅實的基礎，形成了充分的進一步改革開放的現實條件。換言之，絲綢之路經濟帶的構建是中國沿邊地區全方位開放的又一個重要載體和新的、有效合作形式，中國沿邊地區的全方位開放戰略為絲綢之路經濟帶的構建提供了良好的合作前提和鋪墊。中國樂見國際社會尤其是周邊國家和地區分享中國發展所帶來的紅利，而周邊國家和地區的發展又進一步給中國的發展提供了新的空間和條件。中國與周邊國家和地區構建利益共同體是歷史的必然，而中國沿邊地區的發展和全方位開放為中國與周邊國家地區構建利益共同體提供了重要的地緣政治條件和便利。因此，沿邊地區是中國與周邊國家和地區構建利益共同體、責任共同體和命運共同體的重要地區。

（三）沿邊地區是推進絲綢之路經濟帶建設的中心或支點。中國邊疆省區主要分布于西北、東北和西南，其中尤以西北地區最為關鍵。如果說“西域”是古代絲綢之路的重要區域，那么在絲綢之路經濟帶的構建中新疆、陜西、甘肅等西部省區將發揮著獨特的紐帶作用。新疆西向八個國家，與中亞和南亞等多個國際區域相關聯，具有獨特的區位優勢，是中國向西開放的重要窗口和前沿地區，絲綢之路經濟帶的六條走廊中有四條與新疆有著密切關系。因此，新疆被定義為絲綢之路經濟帶核心區當之無愧。黨中央和國務院對新疆核心區的定位是重要的交通樞紐、商貿物流中心和文化科教中心，即“一個樞紐”和“兩個中心”。

中國的北部和東北邊疆地區對構建絲綢之路經濟帶、加強與周邊國家和地區進行深度合作也十分重要。內蒙古自治區與俄羅斯和蒙古國接壤，在構建中蒙俄經濟走廊進程中舉足輕重。內蒙古自治區提出了建設草原絲綢之路的設想，蒙古國則提出了“草原之路”構想與中國絲綢之路經濟帶相對接。中國東北地區毗鄰俄羅斯的遠東地區，與朝鮮半島接壤，其戰略位置無論在國家安全還是區域發展層面上都占據非常重要的地位。中俄在沿邊地區互聯互通建設不僅與絲綢之路經濟帶相關，其對東北亞區域一體化亦有深遠影響。目前，黑龍江省已制定出構建東部陸海絲綢之路經濟帶的設想方案，旨在通過與俄羅斯的水路合作打造陸海多面的區域合作格局。

中國的西南邊疆地區包括廣西壯族自治區、云南省和西藏自治區。廣西在絲綢之路經濟帶中的基本定位非常明確，亦即加快北部灣經濟區和珠江—西江經濟帶開放開發，構建面向東盟的國際大通道，打造西南中南地區開放發展新的戰略支點，形成21世紀海上絲綢之路和絲綢之路經濟帶有機銜接的重要門戶。云南省的區位優勢不如廣西，但也有自身的優勢和特點，其在絲綢之路經濟帶中的地位是：推進與周邊國家的國際運輸通道建設；成為大湄公河次區域經濟合作新高地；成為面向南亞、東南亞經濟發展的輻射中心。

二、沿邊合作取得的進展及面臨的機遇

中國提出共建絲綢之路經濟帶倡議三年來，與周邊國家和地區的各領域合作已取得巨大進展，沿邊地區于其中發揮了極為關鍵的積極作用。在絲綢之路經濟帶建設推進過程中，中國施行“一國一策”，積極與周邊國家的發展戰略進行因地制宜的對接，早期收獲頗豐，為進一步推進沿邊合作創造了條件，沿邊合作機遇將愈益增多。

中國沿邊地區與周邊國家的合作是推動絲綢之路經濟帶建設的重要抓手，目前已逐步推展至相關國家之間地方層級深度合作。如中國與蒙古國正在研究啟動二連浩特—扎門烏德跨境經濟合作區建設問題，雙方提出了兩國邊境地區合作的三個主要指標，即合作涵蓋范圍、貿易量、公民互訪數。中蒙還著力促進地方和邊境地區合作機制的形成，以便加強兩國邊境地區的深度合作。在中蒙兩國合作方案中有兩點較重要，一是兩國合作發展經蒙古國的中歐過境運輸通道建設；二是中方向蒙古國提供過境運輸便利，并向蒙方開放港口。在中蒙俄經濟走廊合作框架內，三方也強調“邊境和地方合作”的必要性，提出定期舉辦地方和邊境合作論壇（研討會）的建議。再如中國與哈薩克斯坦積極準備《中哈2015年至2020年毗鄰地區合作規劃綱要》等文件，推動建立中哈地方合作論壇，建立中哈霍爾果斯國際邊境合作中心聯合協調機制。中哈合作最富成效的方面是共建“富有競爭力的物流機制”，其載體即中哈（連云港）物流合作基地，這是中哈共同打造的陸海聯運新型通道，極大地方便了哈薩克斯坦從歐亞內地走向海洋。2015年10月，中國國家發展和改革委員會公布“關于印發中華人民共和國政府與吉爾吉斯共和國政府關于兩國毗鄰地區合作規劃綱要（2015—2020年）的通知”，請新疆自治區人民政府、新疆生產建設兵團與吉爾吉斯斯坦相關地方政府加強銜接溝通，共同推動落實“合作規劃綱要”。

中國沿邊地區與一些周邊國家的合作之所以能順利開展，有賴于中國與這些國家的政治互信及密切溝通與協商后所達成的將彼此發展戰略對接的合作共識。絲綢之路經濟帶倡議不僅與一些國家發展戰略實現雙邊對接，而且也在多邊合作層面有所推進。俄羅斯是絲綢之路經濟帶建設中的重要一環，對中亞各國影響巨大，對絲綢之路經濟帶建設向西發展起著至關重要的決定性作用。2014年2月，普京總統在與習近平主席的索契會談中首次對“一帶一路”倡議予以明確的“積極響應”，表示“愿將俄方跨歐亞鐵路與‘一帶一路對接，創造出更大效益”。2015年5月，兩國簽署《中俄關于絲綢之路經濟帶建設和歐亞經濟聯盟建設對接合作的聯合聲明》，宣布“努力將絲綢之路經濟帶建設和歐亞經濟聯盟建設相對接”。俄羅斯對絲綢之路經濟帶表態支持無疑具有非凡意義。哈薩克斯坦是第一個與中國進行產能合作的絲綢之路經濟帶沿線國家，也是第一個與中國進行發展戰略對接的沿線國家，中哈合作已經成為共建“一帶一路”的典范。兩國于2015年12月發布聯合公報，實現絲綢之路經濟帶倡議和“光明之路”新經濟政策對接，還成立了對接聯合工作組，負責對接合作規劃的聯合編制工作。蒙古國是較早實現將其本國發展戰略與中國絲綢之路經濟帶倡議相對接的周邊國家之一。2014年8月習近平主席訪蒙期間，兩國簽署了《中蒙關于建立和發展全面戰略伙伴關系的聯合宣言》，實現了絲綢之路經濟帶倡議與“草原之路”戰略的對接，且還明確宣示“中方把中國華北、東北地區對外開放港口作為可供蒙古國使用的港口”。在俄羅斯表態支持絲綢之路經濟帶與歐亞經濟聯盟對接后，中蒙俄三方即著力推進絲綢之路經濟帶、“草原之路”和歐亞經濟聯盟的對接，三方還共同編制《中蒙俄經濟走廊合作規劃綱要》，以提升三方貿易便利化水平，探討建立經貿主管部門合作機制。中蒙俄對互聯互通建設合作給予很大關注，三方交通運輸部門和機構工作組定期會晤，準備繼續推動制定并簽署《中蒙俄國際道路運輸發展政府間協定》。

絲綢之路經濟帶建設除向西、向北取得重要進展外，也大力向南推進，在東南亞與周邊國家推動產能、經貿和互聯互通建設合作。比如中緬兩國發布聯合公報，宣示雙方已形成全面戰略合作伙伴關系，緬方支持“一帶一路”倡議，中緬將加強雙邊經貿聯合委員會、農業合作委員會、電力合作委員會等政府間合作機制的建設，在經貿、農業、電力、交通、產能等領域進行合作。

隨著上述對接戰略的逐步落實，沿邊合作將迎來新的發展機遇，一大批合作項目將有望在沿邊省區與鄰國展開。

三、推進絲綢之路經濟帶建設與沿邊合作的思考

中國邊疆地區參與絲綢之路經濟帶建設雖有其區位優勢，但也存在一些不利的制約因素。在推進絲綢之路經濟帶建設時，應該充分考慮到邊疆地區的各種不利因素，補齊短板，逐步使其擺脫欠發達狀態，盡可能削減各種制約因素對絲綢之路經濟帶建設的消極影響。

（一）統籌絲綢之路經濟帶建設與邊疆省區發展，整合沿邊優勢

在“一帶一路”倡議提出之前，中國政府對邊疆地區的發展提出了一系列戰略方針和政策，比如西部大開發戰略、振興東北老工業基地建設等。中國應將絲綢之路經濟帶的構建與其他治理邊疆省區的戰略、政策統合起來，科學謀劃、因地制宜，以釋放最大的綜合效應，明確各邊疆省區的發展規劃和路線圖，最大限度地發揮“全國一盤棋”的優勢，增強邊疆地區在絲綢之路經濟帶構建中的功能。邊疆地區也可借助絲綢之路經濟帶實現發展，與沿海地區和內地進行整合。邊疆地區經濟一旦發展起來，會更好和有效地整合周邊欠發達國家和地區，推動區域利益共同體的構建，完成雙“整合”。

為更好地統籌絲綢之路經濟帶建設與邊疆省區發展，西北地區的整合勢在必行。只有在西北地區整合良好的條件下，才能實現西北地區與內地及沿海地區的整合，方有利于調動中國整體實力促進絲綢之路經濟帶建設在周邊國家和地區的推展。尤須注意地是，新疆已被定為絲綢之路經濟帶核心區，只有西北地區整合順利，才能更好地支撐新疆構建核心區，陜西、甘肅、寧夏和青海各自皆要發揮其作用。首先，新疆核心區構建離不開與陜西省的深度戰略協作，新疆應將陜西省視為構建核心區的重要支撐省份，而陜西省也應將自己塑造為中國向西開放的“軸區”，將中國東南西北四方的能量和資源在陜西省加以聚集和分散、調配和轉換。其次，甘肅省是新疆通向內地的咽喉要道，是連接新疆和陜西省的有效連接線和通道，應當全力打造構建鐵陸航多式聯運的絲綢之路經濟帶黃金經濟走廊。另外，寧夏回族自治區和青海省雖然在經濟規模等方面不具有戰略優勢，但其人文優勢不可低估。

（二）沿邊地區應提高主動性，發揮獨特區位優勢

絲綢之路經濟帶的構建為中國沿邊地區的發展和穩定提供了重要的戰略契機。因歷史和自然環境等綜合因素的影響和制約，中國邊疆地區與內地發展程度尚有很大差距，有的地區還比較落后。絲綢之路經濟帶的構建不僅要著眼解決中國與世界的關系，更主要的是要解決中國內地和邊疆地區的發展差距問題，解決中國東西部發展不平衡問題。

因此，在建設絲綢之路經濟帶過程中，邊疆地區應充分發揮主動性，積極借助邊疆地區與周邊國家和地區山水相連的獨特區位優勢，實現中國經濟影響的積極和主動外溢，更加有效并更有針對性地進行對外開放和開展國際區域合作，以絲綢之路經濟帶為重要合作平臺，與周邊國家和地區進行基礎設施方面的互聯互通建設，進一步推動貿易投資便利化和國際產能合作，積極與周邊相關國家進行自由貿易區、經濟合作區等各種形式的合作。

具體而言，西北沿邊地區應積極利用中哈產能合作專項基金與常態化合作機制，在產能合作方面積極開拓新領域。在互聯互通建設上，西北沿邊地區更占“地利”，應積極與內地有關省份加強合作，幫助中亞國家走向海洋，在物流合作方面更上一層樓。東北沿邊地區應與俄羅斯在加強遠東地區開發等領域進行多層面的合作，除繼續在基礎設施方面大力推展合作項目外，尤其應在兩國毗鄰省區進行比較緊密的互聯互通建設，如與俄羅斯共同打造水陸多面的區域合作。吉林省在推進大圖們江合作計劃方面進展不大，存在不少障礙，尤為受朝鮮半島局勢影響，但不應放棄借助“一帶一路”建設推進對外開放的合作路徑，當與朝方繼續保持密切溝通和協商，備好方案以待有利時機予以實施。此外，沿邊省區還應借助邊疆地區各跨界民族的文化優勢，講好絲綢之路經濟帶的故事，提升軟實力，在做好人心相通的基礎上，推進貿易、金融、基礎設施的聯通。

（三）妥善處理發展與安全的關系

目前，部分沿邊地區還存在一些不穩定因素，反分裂斗爭和反暴恐斗爭形勢依然嚴峻和復雜，這給絲綢之路經濟帶建設提出新的任務。一方面沿邊地區需要發展，需要發揮其在絲綢之路經濟帶建設中的獨特區位優勢，另一方面又要加大反恐力度，維護邊疆地區安全穩定。這表明沿邊地區面臨既要反恐又要大力推進對外合作發展經濟的雙重任務，而這兩個任務的完成需要統一協調和戰略部署。既不能因反恐斗爭而沖擊沿邊地區對外合作，又不可僅專注于對外合作而忽視反恐斗爭。事實上，反分裂、反暴恐斗爭是沿邊地區推進絲綢之路經濟帶建設和對外開放的必要條件，不實現沿邊地區社會穩定就談不上真正意義上的發展，不清除暴恐事件產生的根源就不可能帶來長治久安。反分裂、反暴恐斗爭的經濟基礎就是要大力發展經濟，著力改善民生，讓沿邊各民族都能享受到改革開放和絲綢之路經濟帶建設的紅利。習近平主席在2014年5月第二次中央新疆工作座談會上對該類問題的解決途徑有明確指示，即“圍繞社會穩定和長治久安這個總目標，以推進新疆治理體系和治理能力現代化為引領，以經濟發展和民生改善為基礎，以促進民族團結、遏制宗教極端思想蔓延等為重點”。通過絲綢之路經濟帶建設，既要提高邊疆地區的經濟社會發展水平，又要在邊疆地區筑起反分裂和反暴恐的安全防護屏障，為邊疆地區的全方位開放筑牢防止各種危害國家安全、穩定和發展因素侵蝕的“防火墻”。

（四）努力增信釋疑，保持“構建耐力”

自“一帶一路”倡議提出以來，大多數周邊國家對此表示歡迎，但也有一些國家尚存疑慮。隨著絲綢之路經濟帶建設的逐步推進，中國與周邊國家的利益難免會產生碰撞和摩擦，這就需要中國持續地與周邊國家進行對話和協調，不斷積累相互之間的政治和經濟互信。

對于尚存疑慮的國家，中國應著力與其進行持續的對話以解疑釋惑，保持對絲綢之路經濟帶構建的“耐力”。到目前為止，印度各界對“一帶一路”倡議雖有積極回應，但依然抱有比較強烈的質疑態度，擔心中國通過“一帶一路”制約印度：一是擔心中國借助“一帶一路”對印度實施戰略圍堵；二是擔心削弱印度對南亞其他國家的影響力；三是認為中巴經濟走廊對印度形成了安全威脅。印度對“一帶一路”的擔心、懷疑和質疑會束縛其對有關地區深度合作的參與度。針對印度等國的疑慮，中國應保持“構建耐力”，主動與其進行溝通和對話，系統地向其解釋“一帶一路”倡議，有針對性地提出相關合作方案。事實上，印度也有一些學者主張與中國開展“一帶一路”合作，認為不應低估中國的“變革潛力”，“中國想要南亞與歐亞大陸一體化，印度不應避開”，否則“會產生種種風險”。印度應當借鑒中國經驗，并利用這一機會促進印度經濟的增長。“如果印度選擇游離在‘一帶一路之外，這只會使印度在南亞更加孤立”，錯過利用中國經濟實力來發展印度的機會。而且，“一帶一路”也有可能為印度整合南亞的努力提供新的軌道。上述情況表明，中國應與印度媒體和學術界加強溝通交流，保持與印度溝通的戰略耐力。

在溝通促進合作方面，中國與俄羅斯及中亞國家有關“一帶一路”合作的溝通對話頗具參考價值。2013年中國提出絲綢之路經濟帶倡議后，俄羅斯和中亞一些國家學界也曾出現質疑和批評意見，擔心中國與俄羅斯在中亞的競爭可能加劇，迫使中亞國家在外交方面陷入復雜境地。但隨著中國方面主動而持續的解釋和對話，俄羅斯和中亞國家學界逐漸形成主流共識，即絲綢之路經濟帶倡議是一個區域經濟一體化概念，旨在加強中國同周邊鄰國在經濟、政治及人文領域的合作；中亞應力爭成為地區合作的典范而不是競爭對手，應積極參與絲綢之路經濟帶建設。既然俄羅斯和中亞學界最初對絲綢之路經濟帶也曾抱有疑慮，在中方持續溝通對話后方轉為積極支持，那么對待印度等國目前的質疑聲音，中國便需要投入更多時間與精力，以更加有效的方式與其進行溝通，促使其態度能在總體上轉變。

四、結語

邊疆地區是中國實現與外部世界深度互動、謀求利益契合的重要地區，是中國與周邊國家和地區構建利益共同體的重要區域。在通過“一帶一路”建設與周邊國家和地區構建利益共同體過程中，延邊地區具有舉足輕重的作用。通過沿邊合作，中國可以與周邊國家實現優勢互補、互利共贏。在推進絲綢之路經濟帶建設時，應該充分考慮到中國邊疆地區的各種不利因素，補齊短板，妥善處理各種風險與挑戰。

【完稿日期：2017-4-23】

【責任編輯：曹 群】