制度視閾下東盟區域安全機制建設路徑研究

陳邦瑜 顏欣

摘要：冷戰結束后，東南亞安全形勢趨于緩和。東盟加強制度建設，在區域構建以東盟地區論壇為核心的大多邊、小多邊和雙邊的安全機制，深化了與周邊國家的對話和安全合作。然而在微觀、中觀和宏觀三個方位，當前東盟地區論壇面對從國家、國家間和國際體系三個層次的制度限度，使其安全機制建設步履維艱。為此，可沿路徑依賴方向對東盟地區論壇進行制度建構，也就是推動東盟地區論壇從異質走向同質、從低領域到高領域、從弱安全機制到強安全機制。

關鍵詞：東盟；安全機制；制度建構；東盟地區論壇

[中圖分類號] D733 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-2479（2017）03-0068-06

Abstract： After the cold war， the security situation in Southeast Asia becomes easing. By strengthening the system construction， ASEAN with ASEAN Regional Forum as its core，has built a large multilateral， bilateral and small multilateral security mechanisms in the region and deepened the dialogue mechanism and security cooperation with neighboring countries. However， because of the system is restricted from domestic， international and international system at present， the security mechanisms building of ARF becomes more and more difficult. Therefore， the system construction of ARF along path-dependence is to promote the ARF to be heterogeneous from homogeneous， a higher art realm， and a stronger security mechanism.

Key Words： ASEAN； Security Mechanism； System Construction； ASEAN Regional Forum

東南亞地區在歷史上長期具有高度的分散性，國家之間關系弱。近些年來，東盟加強制度建設，在區域構建東盟地區論壇、“10+1” “10+3”、東盟防長擴大會議、東亞峰會等機制，生成了一系列以東盟為核心的大多邊、小多邊和雙邊的安全機制，增強了東盟成員國橫向互動，塑造了東盟強大的話語根基，深化了與周邊國家的對話和安全合作。

目前，學界主要引用以權力政治為核心的現實主義和以認同為核心的建構主義理論框架闡述東盟安全機制。如麥克·雷弗從安全視角分析了東盟地區論壇的功能，阿米塔·阿查亞從共同體建構的角度透析了東盟地區論壇在地區秩序建設中的作用。盡管以羅伯特·基歐漢為代表的新自由主義對國際機制進行了大量研究，但學界依據制度理論透析東盟安全機制的文章相對缺乏。由此，本文嘗試以制度為視角，以東盟地區論壇為主線對東盟區域安全機制建設路徑進行深入透析。

一、建制：制度意涵與東盟地區論壇的創設

（一）制度概念的界定

道格拉斯·諾思指出：“制度是一系列被制定出來的規則、 守法程序和行為的道德倫理規范。”① 這表明制度是一種特殊的規范，通過這種規范行為體的行為會受到一定的制約，從而能取得相應的成效。就類別而言，制度可分為國內制度和國際制度，兩者在適用范圍、主客體等方面存在較大的差別。國內制度是主權國家依據權威自上而下設計的，國際制度是各主權國家基于平等基礎上形成的。

在國際政治領域，克拉斯納（Stephen.D.Krasner）將國際制度界定為“在國際關系的議題范圍產生的一系列確定的或隱含的原則、規范、規則和決策過程”②。依據制度學派權威羅伯特·基歐漢（Robert O.Keohane）的觀點，國際制度從本質上看是“通過長期的責任確定、行為約束和預期限制等方式形成的一種原則”③。國際制度能夠變更成本收益和選擇模式，從而對國家戰略構成影響； 能夠變更國家互動中的權力資源，從而對結果構成影響； 能夠變更主導觀念和規范，從而對國家的“軟實力”構成影響；能夠將規則制度化，從而制約行為、塑造預期、規定行為角色④。由此可見，制度是一種特殊的社會結構，具有一定的持久性。只要能正確利用好制度的功能，必能實現預期目標。

（二）東盟地區論壇的起源與流變

關于亞太安全機制，蘇聯前領導人戈爾巴喬夫呼吁召開太平洋會議。1990年，澳大利亞外長埃文斯在提出 “亞安會”的設想，但并未引起東盟的積極回應。1991年，東盟戰略與國際關系研究所向第四屆東盟首腦會議提交了一份題為《創新的時代》的報告強調東盟需在不同多邊機制中發揮主導作用。這說明，東盟作為夾在大國中的中小國家的聯盟，在區域安全機制建設上有著自身利益訴求，積極塑造東盟的壯志雄心。

在后冷戰時期，東南亞區域安全狀況大為改觀，首先，印支與東盟走向合作歷程；其次，柬埔寨局勢明顯降溫；再次，東南亞區域開始設計自由貿易區的計劃，最后，美蘇在該區域推行戰略收縮政策。這些都為東盟地區論壇的構建提供了契機。1993年7月，在東盟外長會議上成員國對東盟地區論壇的成立問題展開了討論。1994年7月，第一屆東盟地區論壇在曼谷舉行，中國、美國、日本等18個國家和地區組織出席會議，從此每年7月在東盟各國舉行一次論壇。隨著時間的演進，論壇討論議題逐步擴大，涉及核不擴散、裁軍等傳統安全領域和打擊海盜、抵制毒品等非傳統安全領域，形塑了獨具特色的東盟區域安全機制。

目前，東盟地區論壇成員共有27個成員國。隨著影響力的不斷提高，東盟地區論壇已成為東南亞區域重要的多邊安全合作機制。論壇通過東盟與區域國家的交流與對話模式緩解了區域緊張態勢，塑造了一種信任與合作的區域氛圍。可以預見，東盟地區論壇在較長時間將延續其制度功能，成為區域安全的重要穩定器，其獨特地位在短期內難以被取代。

二、層次解構：當前東盟地區論壇建設的制度限度

層次分析法是國際關系研究中的一種重要方法，是幫助研究者辨別和探尋自變量的有效分析路徑。肯尼思·華爾茲最先運用了層次分析法，他指出戰爭爆發與決策者個人、國家和國際體系三個層次相關。隨后越來越多的學者開始運用層次分析法進行研究，分析層次逐漸系統化。例如， 戴維·辛格將國際關系研究分為國家和國家體系兩個層次。詹姆斯·羅斯諾提出了個人、角色、政府、社會、國際系統這五個分析層次變量。布魯斯·拉西特和哈維·斯塔爾提出了決策者個人、決策者角色、國家政府、國內社會、國際關系、世界系統這六個層次變量。

在后冷戰時期，東盟地區論壇在亞太地區合作框架下扮演著越來越關鍵的角色，但其在建設路途中的制約也不容忽視。二戰后國際社會一個鮮明的特點是大量國際制度的誕生，在國際關系體系中發揮了重要的支柱功能。基歐漢在對吉爾平的國際制度觀點進行質疑時強調，“國際制度的產生和演變不僅是霸權國為維持國際體系而單方提供給國際社會的規則，也是國際社會成員需求的體現”①。不難發現，國際制度各部分是緊密相連的，國家、國家間互動、國際體系都是其重要的構成要素。本文擬站在微觀、 中觀和宏觀三個方位， 從國家、 國家間和國際體系三個層次解構當前東盟地區論壇建設的制度限度。

（一）國家單元層次：東盟成員國國內脆弱的政治環境危及東盟地區論壇制度建設中東盟的主導地位

17世紀中葉的威斯特伐利亞會議導致民族國家的誕生，拉開了現代國際關系的序幕。現實主義理論的一個基本假設是：無論是古代的城邦還是現代的民族國家，都是國際體系的基本單元②，因此，可將國家列為單元層次。

東盟地區論壇是以東盟為主導的區域安全機制，彰顯東盟在外交上的積極進取。然而，東盟成員國國內長期出現政局不穩、局勢動蕩的現象，其脆弱的國內政治環境危及東盟在論壇的主導地位。例如，1997年亞洲金融危機爆發后，泰國差瓦立政府、 印度尼西亞蘇哈托政府被迫下臺； 菲律賓反對黨候選人埃斯特拉達贏得總統選舉， 使政治權力結構發生變遷； 馬來西亞副總理安瓦爾·伊卜拉欣被解除職務，執政黨“巫統”內部關于領導人變更問題的矛盾增加；在緬甸，以全國民主聯盟為首的反對派多次與政府展開較量，昂山素季指責政府在經濟方面犯下錯誤并呼吁政府與反對派、 少數民族組織組建聯合政府；柬埔寨人民黨和奉辛比克黨矛盾激化，沖突不斷；老撾、越南出現貧富分化、官員腐敗等現象，對政治穩定構成掣肘。

實際上，迄今，東盟成員國的國內政治狀況依然欠佳，“國內政權的安全性、合法性、穩定性等問題仍在其成員國內不同程度地存在”③。這些問題是全方位的，產生于國家和社會之間互動密切的民族、政黨、宗教等領域。2013年2月，新加坡政府頒布《人口白皮書》，引發數千人的抗議，年底，更是爆發“小印度騷亂”，成為新加坡史上最大規模的動亂，弱化了民族的向心力。2013年8～9月，菲律賓國內反政府武裝和政府發生3次激烈的武裝沖突。2013年年底，柬埔寨反對黨領導人桑蘭西憑借激化的社會矛盾煽動了大規模的罷工。在泰國，“紅衫軍”和“黃衫軍”長期處于對抗狀態，2015年，學生又爆發反對軍政府的游行示威，延續了泰國的政治動蕩。由此可見，東盟成員國國內政治環境極其脆弱，政治發展與政治穩定容易受到影響和沖擊，使東盟在東盟地區論壇中的主導地位面臨考驗。

（二）國家間層次：以國家利益為導向的原則對東盟地區論壇制度建設中成員間的關系構成沖擊

在許多現實主義者看來，國家政治中的合作較為困難，因為國際社會處于一種“無政府”狀態，國家之上缺乏一個共同的政府權威。環顧過去，東盟地區論壇成員國之間經常因主權、歷史等問題發生碰撞，這種以國家利益為優先的思維模式容易導致區域利益讓位于國家利益，對東盟地區論壇成員間的關系構成極大沖擊。

一方面，成員間在領土、領海等主權領域的爭端對東盟地區論壇的制度建設構成制約。近年來，亞太區域領土、領海爭端日趨激烈，出現了東盟內部的領土領海沖突、中日釣魚島之爭、日俄“北方四島”之爭（俄羅斯稱為“南千島群島”）、日韓“獨島”之爭（韓國稱為“竹島”）、南海島礁之爭等敏感且短期難以解決的問題。此外，因南海爭端，菲律賓和越南等東盟成員國時常與中國發生海上摩擦和外交爭執，中國正當維護國家主權的行動被部分東南亞國家視為對區域安全的威脅。近些年來，這些爭端和誤解逐漸上升到“國家利益”層面，甚至與民族主義掛鉤，國家間都不愿意讓渡這部分“主權”。正如菲律賓前總統拉莫斯所說的那樣，南中國海爭端在亞太區域引起了“一種小范圍的軍備競賽” ④。

另一方面，成員間在歷史領域的分歧對東盟地區論壇制度建設的限制也不容忽視。亞太區域諸多問題中，不少是過去某個節點上歷史塑造的延續。日本對中國、韓國、朝鮮、東南亞國家的侵略歷史缺乏反省，日本支持修改教科書、否認強征慰安婦以及首相和國會議員多次參拜靖國神社等行為嚴重傷害了這些國家和人民的感情，影響了東盟地區論壇制度建設的政治互信。皮尤（PEW）研究中心2015年的民調為：“中國受訪者對日本的好感度僅為12%，韓國受訪者對日本的好感度僅為25%。”① 這顯然表明，歷史問題極大地影響了中韓民眾對日本的好感度，導致成員國間極容易出現信任危機，如果這種基于歷史問題上的分歧不能得到較好處理，亞太區域安全機制的建設必將長期受到制約。

（三）國際體系層次：地緣政治環境中大國博弈使東盟地區論壇建設的制度化水平受到諸多限制

追溯歷史，東盟地區論壇在處理區域朝核危機、南亞核危機、南中國海爭端等安全困頓時步履維艱，難以解決真正的多邊安全困境，其背后折射出大國在區域中的復雜地緣戰略博弈。亞太區域極其重要，陸海交接的獨特地緣環境驅使周邊大國為之開展激烈的戰略博弈。近年來，美國、日本、印度等國紛紛將戰略重心轉移到該區域。

1. 美國積極推行“亞太再平衡”戰略

奧巴馬上臺后，美國高調“重返亞太”。希拉里·克林頓指出：“美國接下來10年的重要任務就是‘大幅度提高對亞太區域外交、經濟、戰略和其他方面的投入”②。這意味著，美國政府將在亞太地區長期存在，主導該區域的決心不容小覷。從美國新總統特朗普的言行可以看出，美國在安全上依然對中國有較大的戒備。

具體而言，美國的亞太戰略框架具有兩個顯著的特征。一是政治、安全上鞏固和擴大伙伴和盟友關系。冷戰結束以來，美國亞太雙邊同盟體系出現網絡化的發展態勢③。例如，2016年5月25日起，美國、日本、韓國、澳大利亞、馬來西亞、新加坡6國在韓國南部海域舉行了為期10天的“2016西太平洋潛艇事故救援演習”。美國通過加強與日本、韓國等國家在軍事、安全等領域的聯系，形成一個緊密聯系的網絡合作圈，同時，美國希望通過這種網絡化的合作模式抑制中國和平發展的速度，從而更好地實現其既定的對華戰略。二是奧巴馬政府在經濟上不斷推進跨太平洋戰略伙伴關系協議（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）的建設。作為亞太負責任的大國，中國一直致力推動東盟“10+3”、區域全面經濟伙伴關系（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）、亞太自由貿易區（Free Trade Area of the Asia-Pacific）等區域互惠機制的建設。TPP吸引了日本、澳大利亞、新加坡、越南等國加入，并不包括中國，這顯然說明美國除了經濟上的考量，更多的是基于戰略上對中國的遏制，意在構建以美國為核心的亞太經濟合作機制。美國試圖拋開中國，單獨設置一個以自己為核心的經濟合作機制，從而使美國擁有更多的經濟話語權，維持美元在全球的主導地位。可見，美國對華依然帶有一定程度上的“零和思維”，沒有正確意識到在當今經濟全球化的時代，各國經濟的相互依賴程度已極大提高，形成命運相連的經濟格局。

2. 日本尋求擴大在區域的影響力

明治維新后的很長一段時期，日本對外推行“脫亞入歐”的戰略。在美國的支持下，日本在二戰后逐步重返國際舞臺。20世紀80年代后，日本開始追求和自身經濟大國地位相適應的政治大國目標，重新重視亞太，試圖擺脫日本“經濟巨人、政治侏儒”的格局。1994年，日本向第49屆聯合國大會提出擔任安理會常任理事國的申請。2005年，日本與德國、印度、巴西聯合提出改革方案，試圖早日成為安理會常任理事國。日美同盟長期是日本對外關系的基石，日本試圖通過美國的“保護傘”遏制中國、俄羅斯、朝鮮等國。自1996年《日美安全保障聯合宣言》發表后，日美安全合作更趨常態化。2015年，日本出臺新版《日美防衛合作指針》，將日美間安全和防衛合作擴大到全球范圍，實現“無縫、強力、靈活、高效”的協調。近年來，日本在區域日漸活躍。一是，強行推動“新安保法”。2015年，“新安保法”分別在日本眾議院和參議院獲得通過，上升到國內法的層面。這顯然表明日本將改變二戰以來的安全政策，尋求在地區和全球更大的安全“利益”，其集體自衛權的解禁必然對亞太區域的安全秩序帶來極大沖擊。二是積極推動南海問題復雜化。2015年7月4日，日本首相安倍晉三與越南政府總理阮晉勇會談時，表示對南海問題“嚴重關切”。2016年8月18日，日本向菲律賓援助10艘巡邏艇。作為南海爭端域外國家，日本通過在經濟、軍事等多個領域的介入強化與越南、菲律賓等國的互動，試圖不斷攪局南海，這無疑會加劇區域局勢的緊張。

3. 印度大力推進在區域的“東向政策”

印度在地理上屬于南亞國家，長期都是獨立于亞太的政治單元。隨著亞太地緣戰略的變化和印度對自身身份的定位，20世紀90年代后，印度開始奉行“東向政策”，試圖走出南亞，積極介入亞太事務。2014年以來，莫迪政府將“東向政策”升級為“東向行動政策”，這表明印度的亞太布局在戰略訴求和實施方案上有了新的變化。在政治和安全領域，印度大力加強與美國、日本、澳大利亞等國家的聯系，通過不同形式的雙邊和“小多邊”安全機制展現印度在亞太的大國魅力。2005年和2015年，印度與美國分別簽署《印美防務關系新框架》《美印2015防務合作框架協議》。2008年，印度與日本簽署《日印安保聯合宣言》，將安全關系提升到準軍事同盟水平。2014年，印度與澳大利亞簽署《新防務合作框架協議》。

此外，歐盟、俄羅斯等勢力也高度關注亞太，增加對該區域的戰略投入。不滿足于東南亞大國的現狀，印度尼西亞一直雄心壯志，試圖通過參與各種地區和全球事務，增強印度尼西亞的影響力。因此，印度的這種思維和行動也會對東盟地區論壇的制度化構成較大制約。

三、制度建構：路徑依賴與東盟地區論壇建設的優化路徑

回望幾百年的近現代國際關系史，維持國際政治秩序往往基于一個核心基礎，即通過對權力和實力的規約來限制或者避免戰爭。國際社會在歷史推進中形成了各種國際組織、國際協議、國際法，制約和規范了民族國家的行為，使無政府體系處于有序化狀態。因此，盡管東盟地區論壇建設存在諸多制約，但東盟可采取制度建構的路徑對沖消極的負面影響。

路徑依賴（Path-dependence）分析框架最早用來分析技術變遷，后來，諾斯將其應用到制度領域。路徑依賴理論非常重視歷史的作用，強調系統過去的結構對現在的影響。從本質上看，東盟區域安全機制的制度變遷也是一種路徑依賴關系，沿著時間的主軸從“碎片化”安全向一體化安全發展。具體而言，東盟安全機制的演進是從產生、成長走向成熟的連續而又變革的歷史過程。就東盟地區論壇的制度建構而言，就是從異質走向同質、從低領域到高領域、從弱安全機制到強安全機制。

（一）區域安全機制的觀念重構： 從異質到同質

觀念是行動的先導，同質的觀念是區域安全機制形成的基礎，有利于成員國之間增信釋疑，緩解彼此的安全困境。在建構主義著看來，觀念能夠建構主體的身份，因此其利益能得到確定。觀念所體現出的原則化和因果性的信念為行為者提供了路線圖，使其對目標或目的—手段關系更加明確①。由此可見，觀念的建構功能具有重要的現實意義，觀念可作為實現目標的一種有效方式。

溫特將觀念結構分為敵對關系的霍布斯體系文化、競爭關系的洛克體系文化以及以合作為特征的康德體系文化，他認為，要使國家間由霍布斯文化轉向康德文化，需要國家之間通過有效互動，形成共同觀念。東盟地區論壇制度建設要達到更高水平，必須著力提高成員國的共同觀念，建立更為同質的信任關系。一是繼續堅持東盟在地區論壇中的主導地位。以美國為代表的西方國家對東盟在論壇的主導地位提出質疑，這勢必影響論壇安全機制的建設，這并非建設性的看法。一方面，東盟地區論壇每年都輪流在東盟主席國舉行，形成了頗具東盟特色的區域安全機制風格；另一方面，東盟在區域積極推行“東盟方式”，有利于區域的安全機制建設。東盟倡導建立東盟地區論壇這一多邊安全機制，能建立一種區域秩序，基于東盟范式，也基于“包容性”規范，對東盟地區論壇主張的合作安全觀念尤為重要②。二是妥善處理重大敏感問題。東盟地區論壇成員國關系跌宕起伏，部分國家間因主權和歷史等原因產生一定的利益分歧。以中國、日本、韓國為例。2003年，中日韓領導人會議發表《中日韓推進三國合作聯合宣言》，初步確定了合作原則。2010年，中日韓發表《2020中日韓合作展望》，探討建立“三國防務對話機制”。對此，東盟地區論壇可借鑒中日韓三國安全合作模式，形成廣泛認同的東盟地區論壇安全機制。三是，從戰略高度推進東盟地區論壇成員國命運共同體建設。2013年，中國國家主席習近平在印度尼西亞國會發表了重要演講，他強調，中國“愿同印度尼西亞和其他東盟國家攜手建設更為緊密的中國—東盟命運共同體”①。這意味著中國希望進一步深化同東盟的關系，打造同舟共濟、命運相連的共同體關系。因此，在安全機制的探索上，東盟地區論壇可借鑒這種緊密的命運共同體模式，大力推進成員國內部的命運共同體建設，從而減少地區的安全困境。在東盟地區論壇框架內構建命運共同體是成員國觀念同質化的有效途徑，也是東盟區域安全機制建設的美好愿景。一方面，在觀念上促進成員國國家發展戰略的對接與嵌入，使合作共贏的合作理念扎根各成員國，從而推進成員國的協作發展；另一方面，在具體行動層面上著力打造成員國的利益共同體，擴大利益匯合點，固化命運共同體的合作成效。例如，就中國、韓國而言，可拓寬中國“一帶一路”和韓國“歐亞倡議”戰略發展和對接的路徑，實現成員國間的優勢互補。通過各種形式的合作推動彼此合作的深化，增強相互依賴的程度。

（二）區域安全機制的層級推動：從低領域到高領域

作為亞太區域重要的官方多邊安全合作機制，東盟地區論壇是區域安全架構中的關鍵一環，分為官方正式的外交部長級年會、外交部副部長級的“高官會議”、官方的第一軌道系列會議和非官方的第二軌道系列會議等多個層次。功能主義認為，低領域的合作是不能忽視的一環，低領域的成功合作能產生促進高領域合作的“外溢效應”。

對此，東盟地區論壇可先建立在低領域的安全機制，如在第二軌道上增加成員國在反恐、海上安全、救災、防核擴散等非傳統安全領域的制度建設。2001年10月，第九屆東盟地區論壇輪值主席國文萊蘇丹代表論壇譴責恐怖主義，呼吁成員國合作打擊恐怖主義。這表明，作為安全領域的一個對話議題，非傳統安全具有獨特的價值，能促使成員國共同推動東盟地區論壇的安全機制建設。通過在第二軌道加強非傳統安全領域的制度建設，逐步擴大合作的公約數；再層層推動，逐步完善在高領域的安全機制，做到先易后難、循序漸進、層層相接。在具體操作層面上可采用多種方式，如“改進工作方式，通過加強論壇小組、與二軌和其他組織聯系以及對外宣傳等措施，提高合作效率和效益”②。

（三）區域安全機制的完善： 從弱安全機制到強安全機制

1995年，第二屆東盟地區論壇提出《東盟地區論壇—概念》文件，提出了東盟三個階段的發展規劃，試圖最終通過有效途徑和方式解決沖突。縱觀東盟地區論壇的發展歷程，其刻有濃厚“東盟方式”的烙印。不可否認，作為區域規模最大、最具影響的安全機制，東盟地區論壇在促進成員國認知和對話方面發揮了舉足輕重的作用。但是，從深層次看，東盟地區論壇是一個松散的安全對話機制，制度水平弱。總體而言，東盟地區論壇從第一階段到第二階段銜接的較為順利，成員國參與論壇熱情高，區域安全危機在宏觀上得到有效管控。

東盟地區論壇的弱制度性在當時的歷史背景下的選擇是合理的，然而，當前東盟地區論壇在處理一些區域問題時常面對困境。例如，在朝鮮半島問題上，東盟地區論壇往往只能作為一定的范圍內的議論平臺，特別是對大國間復雜的地緣政治博弈無能為力。這樣尷尬的現實預示著東盟地區論壇制度化改革應早日提上議程。具體在制度建構上，可考慮在不干涉主權原則的基礎上，改變“協商一致”的模式，逐步實現從軟約束到硬規范的制度變遷，盡量減少東盟地區論壇在部分議題上的低績效現象，進一步推動東盟區域安全機制的建設。

注：本文系國家社會科學基金重大項目“總體國家安全觀下的中國東南周邊地區安全機制構建研究”（批準號：14ZDA087）的階段性成果。

（責任編輯：羅 梅）