論析后冷戰時代美國的印度尼西亞政策

楊建國

摘要：后冷戰時代美國的印度尼西亞政策，是根據時代主題和美國對外大戰略的改變而不斷調整的。既要凸顯現實性物質利益的獲取，又要關注理想性非物質利益的擴展，具有鮮明的動態性平衡特征。其真實目的和最終落腳點，就是要盡力維護美國在東南亞的整體既得利益，服從和服務于美國的亞太戰略。

關鍵詞：美國政府；對印度尼西亞政策；后冷戰時代；國家利益

[中圖分類號] D871.2.0 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-2479（2017）03-0080-06

Abstract： In the post-Cold War era， Americas Indonesia policy is based on the era theme and America foreign grand strategy constantly adjusted. It is necessary to highlight the reality of material interests， but also concerned about extended over non-material interests， with distinct characteristics of dynamic equilibrium. Its real purpose and final goal is to maintain the integrity of the United States in Southeast Asia vested interests against losses as far as possible， obedience and service to the Americas Asia-Pacific strategy.

Key Words： America Administration； Policy to Indonesian； Post-Cold War Era； National Interests

印度尼西亞既擁有豐富的戰略性自然和礦產資源，又占有和控制著得天獨厚的地理位置以及海上運輸線的咽喉地段，還在新興民族國家及伊斯蘭世界中擁有特殊的政治影響力。后冷戰時代的美國在醞釀和實施對印度尼西亞的政策時，既要體現出美國各個時期對外戰略的鮮明特征，又要遵循和維護美國在印度尼西亞的利益。本文試圖通過對后冷戰時代美國的印度尼西亞政策的梳理和考察，剖析美國對印度尼西亞政策的動機、目的及實質，求教于同行和方家。

一、“參與和擴展”戰略背景下美國的印度尼西亞政策（1992～2000年）

隨著1991年年底蘇聯的解體，延續了約50年的冷戰至少在名義和形式上宣告終結，美國在外部世界所面對的軍事安全、意識形態以及發展模式上的威脅和挑戰明顯減弱。美國對外大戰略的關注點，隨之調整為要鞏固和強化其在冷戰中所獲取的“勝利成果”，并且要盡最大可能利用好難得的歷史機遇，依據美國人的思路和想法來設計、引領以及塑造未來的國際社會。另外，克林頓政府時期是二戰后美國經濟連續快速增長最長的時段，以高科技和雄厚經濟實力為基礎的綜合國力大增，美國的印度尼西亞政策也自然成為“參與和擴展”戰略的有機構成部分和具體表現之一。

在經貿及投資領域，1992～1997年，美國對印度尼西亞的出口總額從27.79億美元上升到45.22億美元，增長62.7%；同期從印度尼西亞進口貨物的總額從45.29億美元上升到91.88億美元，增長1倍多。1998～2001年，美國對印度尼西亞貨物貿易的出口總額從近23億美元上升到25.2億美元，增幅約為9.6%；同期從印度尼西亞進口的商品貿易總額從93.4億美元上升到約101 億美元，增幅約為8.2%①。1992～1997年，美國對印度尼西亞服務貿易的出口總額從7.7億美元上升到17.9億美元，增長1.3倍；同期從印度尼西亞服務貿易的進口總額從4.37億美元上升到5.5億美元，增幅為25.9%。1998～2001年，美國對印度尼西亞服務貿易的出口額從14.75億美元下降到約10.1億美元，下降31.6%；同期從印度尼西亞進口的服務貿易總額從3.1億美元下降到2.94億美元，下降 5.2%②。1992～1997年，美國對印度尼西亞的直接投資總額從43.84億美元上升到67.29億美元，增長53.5%③。其中，1995年，美國在印度尼西亞的直接投資（不含石油和天然氣）就已超過70億美元④。1998～2001年，美國對印度尼西亞的直接投資總額由約81億美元上升為105.1 億美元，增長 29.7%⑤。美國在印度尼西亞的投資，主要集中于能源工業、采礦業及金融業，雖然企業數量不多，但是規模較大，在當地影響力也比較大⑥。截至1999年年底，美國共有超過 200家的跨國公司在印度尼西亞投資，共雇用約 3500名美國本土的商業人員在印度尼西亞從事相關工作。美國前總統克林頓曾說，“我認為在增加貿易和促進人權與更加開放的社會之間不必要進行權衡選擇”⑦ 。換言之，克林頓政府的意圖是想通過和印度尼西亞發展貿易投資關系的接觸性政策，推動印度尼西亞國內人權狀況的改善和社會開放。

軍援及軍售領域，根據冷戰態勢的急劇變化，老布什政府任內美國對印度尼西亞軍售的年均價值已從前任里根政府任內的年均4000萬美元削減到2800萬美元。由于兩國在民主、人權等問題上的立場差距太大，特別是印度尼西亞軍隊于1991年11月針對東帝汶和平示威群眾槍擊的暴力性事件直接導致美國國會于1992年裁定削減230萬美元針對印度尼西亞的軍事訓練資金⑧。同時，以印度尼西亞嚴重踐踏人權為借口，美國停止了對印度尼西亞的《國際軍事教育訓練計劃》。1993年7月，美國否決了向印度尼西亞出售F-5戰機的提案。1994 年年初，美國國務院決定禁止向印度尼西亞出售小型武器和暴亂控制器具，1995年、1996年美國對印度尼西亞的禁售范圍擴大到直升機裝備和武裝運兵車⑨。1997年，因美國國防部擅自向印度尼西亞提供軍訓，美國國會決定1997～2000年全面禁止向印度尼西亞提供任何軍訓服務⑩。雖有美國國會的強力牽制和阻撓，1997年，美國仍向印度尼西亞出售了包括升級配件和支持系統在內的9架F-16戰機，價值高達2億美元。另外，1992～1995年美國對印度尼西亞軍售的價值金額仍很大，依次是：2880萬美元、3480萬美元、1190萬美元和1250萬美元？輥？輯？訛。1999年8月，因東帝汶出現嚴重暴力性事件，美國曾全面中斷與印度尼西亞的一切軍事合作與聯系事宜，并對印度尼西亞實施武器禁運。雖然美國國會通過的2000年對外行動撥款法明確規定，除非印度尼西亞做到以下3點，否則美國不得與印度尼西亞有任何軍事聯系和往來：被迫流散到西帝汶和印度尼西亞其他地方的東帝汶人允許回到東帝汶；采取有效手段將所有涉嫌資助和教唆組建民兵組織以及涉嫌違反人權的軍隊官兵逮捕法辦；協助調查印度尼西亞軍隊和民兵組織違反人權的行為，并且要阻止任何類似準軍事襲擊行徑的發生①。但是，1999年美國最大的6家軍火公司與印度尼西亞簽署的武器銷售合同的價值總額仍高達6000萬美元②。軍事援助與安全合作作為美?。幔┱闻c外交關系中最為敏感的領域，也是美國政府對印度尼西亞態度和立場最為直觀的反映。雖然，克林頓政府對印度尼西亞的實際做法是試圖“以壓促變”，但其對印度尼西亞的打壓是有限度的，美國在印度尼西亞經濟利益的獲取也是不容忽視的。

在教育合作及人文交流領域，美國基本上是延續1966～1991年的做法。在教育合作層面，美國大量接受印度尼西亞學生前往美國進行學習或交流；在人文交流層面，主要以美國在印度尼西亞的跨國公司以及美國本土的商業人員為主體，通過他們在印度尼西亞所從事的各種商業、生產活動，潛移默化地把美式核心價值觀與生活方式輸送和推廣到印度尼西亞。由于傳媒技術的限制導致信息的受眾面較窄，外加美國文化外交的重心歷來都在對象國的上層和精英人士身上，所以，克林頓政府的印度尼西亞文化政策目的就是，要在印度尼西亞有資質和潛力的青年人中，或者說，在印度尼西亞未來的各界精英與領袖人物中間，傳播符合美國利益的核心價值觀和生活方式，烙下深刻的親美、崇美印痕，積極引領和塑造印度尼西亞人穩定、良性的“美國觀”，這對美國將來順利實施對印度尼西亞的政策是極其有利的。

二、“反恐”戰略背景下美國的印度尼西亞政策（2001～2008年）

2001年發生的“9·11”恐怖襲擊事件，標志著美國國家安全遭遇到新的嚴重威脅，美國對外大戰略轉而強調和突出“反恐”的重要和緊迫性，將注意力、人力、財力和物力重點轉向阿富汗和伊拉克兩場局部性反恐戰爭。在美國把東南亞看作是全球性反恐“第二戰場”的背景下，鑒于印度尼西亞在伊斯蘭世界的廣泛影響力，特別是梅加瓦蒂當局向美國積極靠攏的態度直接導致兩國關系明顯回暖。在現實性國家安全利益的刺激和推動下，小布什政府的印度尼西亞政策優先考量國家安全，人權和意識形態領域的差異和對抗暫時退居次要地位，但并沒有真正消失。比如，小布什政府就極力強調和抬升印度尼西亞在其“反恐”戰略中的重要地位和作用，特別是隨著后蘇哈托時代印度尼西亞國內民主化進程的穩步推進，此前，美國對印度尼西亞軍人威權獨裁統治的負面印象出現根本性改變，心理上的猜忌、不信任大為弱化，親近感、認同感大為增強，政策上以積極誘導和拉攏為主。

在經貿及投資領域，2002～2007年，美國對印度尼西亞貨物貿易的出口總額由25.56億美元增長到近 42.35億美元，增長65.7%；2002～2006年，美國從印度尼西亞進口的商品貿易總額從96.4億美元上升到143億美元，增長48.3%。2002～2007年，美國對印度尼西亞的服務貿易出口總額由10.88億美元上升到16.02億美元，增長47.2%；同期美國從印度尼西亞進口的服務貿易總額由2.86億美元上升到4.44億美元，增長 55.2%③。美國對印度尼西亞的直接投資總額在整體規模上雖有起伏，但幅度很小，從2002年的103.4億美元下滑到 2007年的100.49億美元，下滑2.8%④。這是小布什政府穩定和拉攏印度尼西亞新政府的重要表現，即試圖通過給予印度尼西亞經濟上的實惠和好處，防止印度尼西亞倒向極端伊斯蘭激進主義，穩定印度尼西亞廣大溫和穆斯林的情緒和立場，在印度尼西亞防止 “反美”情緒高漲和大規模反美運動的出現。

在軍援及軍售領域，“9·11”恐怖襲擊事件發生后，小布什政府首先是重新認識和定位印度尼西亞在其“反恐”戰略布局中的價值和重要性，其次是對后蘇哈托時代印度尼西亞在民主、人權等方面取得的成績以及“反恐”成就表示回報和鼓勵。印度尼西亞時任總統梅加瓦蒂在“9·11”事件發生后不久成功訪美，不僅收獲了價值4億美元的貿易和援助協議，而且，重啟了兩國早已關閉的安全合作對話的大門。美國時任國務卿鮑威爾在2002年8月訪問印度尼西亞時宣布向印度尼西亞提供5000萬美元幫助其改革安全部隊①。鑒于印度尼西亞在2004年成功舉行總統民主選舉，以及美國人在印度尼西亞遇害案調查中印（尼）方給予的充分合作，小布什政府在2005年恢復了與印度尼西亞的雙邊軍事關系。2006年2月，美國宣布對印度尼西亞重開“國際軍事教育與培訓計劃”，同時撥款40萬美元用于培訓印度尼西亞軍官②；3月，兩國在蘇拉威西海域海軍舉行軍事演習；5月，美國恢復向印度尼西亞出口非殺傷性武器；7月，在爪哇舉行代號為 “海上戒備、合作和訓練” 的聯合軍演。另外，美國軍方在印度尼西亞2004年海嘯災難及災后重建中有人道主義救助的突出表現，意在從側面表明美國與印度尼西亞在“反恐” 的現實利益問題上有重合或相類似的地方，凸顯美國的“反恐”戰略是反對極端性的暴力與恐怖勢力，絕不是要與整個伊斯蘭世界作對和開戰。

在教育合作與人文交流領域，根據2002年美國國會通過的《自由促進法》，專門撥款4300萬美元用于擴大對印度尼西亞的廣播宣傳活動。開辦了擁有5000多訂戶的《每周電子通訊》；時任美國副國務卿夏洛特·比爾斯在2002年發起的“共同價值觀”運動不僅是從印度尼西亞開始的，而且，美國制作的電視宣傳片在印度尼西亞5家主要私人電臺持續播放5周。2001年，由于增加了電視節目，“美國之音”在印度尼西亞的聽眾人數每周增加1倍多；2002年，由于增加了印度尼西亞語節目，“美國之音”的聽（觀）眾人數更是每周達到780萬人③。美國—印度尼西亞關系全國委員會在2003年的報告中建議：增加富布賴特項目，與印度尼西亞教育機構加強關系，擴大英語教學項目；國際訪問者計劃增加到每年100人，實施特殊計劃，鼓勵眾多印度尼西亞媒體代表訪美；在印度尼西亞資助系列項目，邀請美國或者印度尼西亞的專家討論美國社會；向雅加達及其他地區的圖書館提供互聯網和在線資源支持等④。小布什總統于2003年10月宣布，計劃向印度尼西亞提供1.57億美元教育援助。截至2005年6月，該計劃已直接惠及30萬印度尼西亞學生和大約2.4萬名管理者和教師；預計到2010年，該計劃將擴展到9000所學校⑤。在美國針對印度尼西亞的諸多項目中，富布賴特項目所占的分量很重，除資助印度尼西亞學者或學生到美國進行研究或學習以外，還資助美國學者或學生到印度尼西亞進行研究和交流。例如，2001～2006年富布萊特項目就資助了60名美國學生到印度尼西亞從事研究或學習⑥。美國于2004年、2005年分別與10所印度尼西亞大學合作建立10個美國中心，試圖以此為媒介和平臺，向印度尼西亞民眾傳遞和擴散有關當今美國各領域的準確信息⑦。另外，美國針對印度尼西亞2004年海嘯災難事件進行的人道主義救助，在一定程度和范圍內消解了印民國內的反美情緒，逆轉了印度尼西亞廣大穆斯林心目中由于美國發動反恐戰爭而留下的消極和負面印象。美國國際開發署將2004～2008年援助印度尼西亞計劃的預定目標明確定位為，要強化印度尼西亞的溫和、穩定和富饒⑧。

三、“亞太再平衡”戰略背景下美國的印度尼西亞政策（2009～2016年）

2008年爆發的美國金融危機直接導致西方發達國家經濟增長在一段時間內呈現整體性乏力、前景黯淡的狀況。2009年1月，奧巴馬成為白宮新主人，美國對外大戰略的關注點調整為：強調“重返亞太”、實施“亞太再平衡”戰略，其實就是要規制中國的發展前景及圍堵中國影響力的外溢性擴散。要想順利實現其預定目標，美國需要包括印度尼西亞在內的非傳統盟友的配合和支持。美?。幔﹥蓢?010年11月正式簽署 “全面伙伴關系”協定。

在經貿及投資領域，奧巴馬政府致力于在印度尼西亞尋求保持市場的準入權和開放性、貿易活動的便利及為中小企業發展創造機會；推動印度尼西亞吸納美國資本投資等①。主要表現：第一，在《貿易與投資框架協議》下，兩國在貿易和投資問題上保持定期對話和溝通，如美國商務部國貿管理局與印度尼西亞經濟事務協調部于2010年11月創建“美國—印度尼西亞商業對話”機制。第二，美國國際開發署與印度尼西亞政府及世界銀行合作投資6500萬美元，實施有助于增加印度尼西亞農村高價值作物產量及銷售、改善糧食安全和創造就業的項目。與印度尼西亞政府及私營部門合作，支持印度尼西亞農業、漁業的可持續生產，鼓勵私營部門投資，保護自然資源。第三，兩國于2012年8月簽署基礎設施備忘錄，加大在基礎設施項目合作方面的力度。第四，美國海外私人投資公司為美國企業赴印度尼西亞投資提供項目融資和政治風險的保險服務；美國進出口銀行支持美國對印度尼西亞的出口。第五，美國通過“全球創業計劃”支持印度尼西亞企業家精神的發展；通過共同主辦研討會，推動印度尼西亞國內法律法規建設②。奧巴馬政府意在夯實和鞏固兩國間原有的經貿聯系紐帶，消解中國對包括印度尼西亞在內的東盟所施加的強大經濟吸引力，與中國爭奪市場、原料以及市場準入權。

在軍事安全合作領域，2012年6月簽署的《關于防務領域合作活動的框架安排》涉及安全對話、教育與培訓及軍事裝備采購等。年度性的“印度尼西亞—美國安全對話”是兩國討論安全議題的重要論壇。兩國軍方積極開展“防務規劃對話”，交流國防部門的組織和管理經驗等；多次開展雙邊或地區多邊性聯合軍演（如兩國海軍舉行年度性“聯合海上戰備和訓練”演習；兩國陸軍定期舉行“神鷹盾牌”聯合軍演等）；就“通信互通性與通信安全協議備忘錄”進行談判。奧巴馬政府為促進印度尼西亞國防與武裝力量的現代化和專業化，實施“對外軍事資助項目”“國際軍事教育和訓練項目”等。通過美國國務院的“全球和平行動倡議”，繼續支持印度尼西亞和平與安全中心的發展；美軍太平洋司令部在印度尼西亞和夏威夷為“面對面”的培訓活動提供資助③。軍事合作關系的親疏遠近是美印（尼）政治與外交關系好壞的晴雨表，也是奧巴馬政府穩定和拉攏印度尼西亞最為重要且有效的籌碼和手段。

在教育合作及人文交流領域，兩國元首于2010年6月公布“高等教育伙伴關系”計劃。兩國教育部部長于2011年10月底舉行首屆美國—印度尼西亞高等教育峰會。為使兩國在對方學習的學生數量翻番，增加富布賴特及其他交流項目的數量；支持美國與印度尼西亞的研究所、 基金會、 公司、 大學及個人之間的合作等，美國計劃5年內投資超過1.65億美元④。美國支持擴大的雙邊交流項目主要有富布賴特項目、社區大學倡議以及美國務院組織的英語語言培訓、學生咨詢服務等，其中，富布賴特項目最為重要。2008～2009 學年到 2011～2012 學年，富布賴特項目支持的赴美交流的印度尼西亞學生和學者共 780 人，赴印度尼西亞交流的美國學生和學者共254 人⑤。2014 年，獲富布賴特項目支持赴美國學習和交流的印度尼西亞學生和學者有 186 人⑥。通過美國國際開發署的“社區大學倡議項目”，50名印度尼西亞青年于2010 年開始在美國社區大學學習⑦。美國在關注印度尼西亞高等教育的同時，對基礎教育也很重視。美國國務院實施的“英語學習小額獎學金項目”僅在2013年就為1300多名14～18歲經濟困難的印度尼西亞青年學生提供獎學金⑧。美國國務院的“富布賴特英語助教”項目已向印度尼西亞多所中學派出數十名英語教師和英語語言教學專家。兩國于2012 年 12 月啟動的基礎教育項目“優先進行改革、創新，為印度尼西亞教師、管理人員及學生創造機會”，計劃在 5 年內為東爪哇的 3.36 萬名學生提供優質教育①。美國還向印度尼西亞提供英語教學和學習所需要的資料，出版發行介紹美國概況的印度尼西亞語系列叢書，如《美國歷史概況》《美國地理概況》等；美國駐印度尼西亞大使館提供可免費下載的多種電子書和出版物，如：《美國電子期刊》、在線資源“信息美國”等。為迎合印度尼西亞普通民眾的口味和需求，隨著信息傳媒技術的不斷進步，美國文化外交的重心出現明顯下移的趨勢，“美國之音”印度尼西亞語頻道每天制作 9.5 小時的廣播節目，電視節目平均每周播出 6.5 小時，還提供手機版的網站、手機短信新聞以及手機短信英語課程；美國駐印度尼西亞大使館與印度尼西亞電視臺合作，播放專門為英語教學制作的適合成人收看的教育類肥皂??；美國國務院專門為把英語作為外語教學的外國專業人員出版《英語教學論壇》季刊，專門為把英語作為外國語的教師和學生開設“美國英語”網站②。美國在雅加達設立的美國文化中心是全球首個高科技水準的文化中心，2010 年 12 月開始免費向公眾開放。截至2015年9月，美國在印度尼西亞共設立了11 個美國文化中心，強調要把與印度尼西亞民眾的文化交流放在優先位置上。美國“和平隊”志愿者也于2010年重新開始在印度尼西亞開展活動。奧巴馬政府意在通過多種方式和手段的文化滲透和推廣，拉近兩國民眾在心理上、文化上相互尊重、理解與信任的距離，為政治與外交政策的順利實施鋪平道路。

四、后冷戰時代美國對印度尼西亞政策的動機、目的及實質

后冷戰時代，美國對印度尼西亞政策的醞釀和實施既受到美式核心價值觀傳播和推廣、現實性國家安全與經濟利益的內部驅動，也是由于美國清醒地體認到印度尼西亞是個正在興起的、將會在全球治理事務中作用和影響日增的重要國家的緣故。政治（含軍事）、經濟、文化三駕馬車在后冷戰時代美國的印度尼西亞政策中是相輔相成的。

眾所周知，美國在發展和崛起的歷程中，逐步形成和不斷強化著現實主義和理想主義兩大外交傳統。前者更為看重現實性、物質性的軍事安全和經濟利潤的獲取，后者更加強調精神與道義追求、存在的正統與合理。對于后冷戰時代的美國來說，它所要維護的國家利益絕不僅僅局限于物質性的軍事安全和經濟利益，也必定包含著非物質性的意識形態、基本制度以及生活方式不受外部勢力的干擾和挑戰。具體到美國對印度尼西亞政策，主要是：以軍援和安全合作為主要內容的政治舉措；以經貿合作和投資為主要內容的經濟舉措；以人文交流和教育合作為主要內容的文化舉措。其中，軍援與安全合作政策波動起伏較大，相對平穩和連貫的是經貿合作與投資、人文交流和教育合作政策。軍援和安全合作是美國對印度尼西亞或施壓或力挺最有成效的籌碼與法寶，關注的是解決雙邊關系中迫在眉睫的熱點問題，注重短期效益的獲?。唤涃Q合作與投資、人文交流與教育合作則是美?。幔╆P系的黏合劑和減震器，看重的是為以后引領和改造印度尼西亞搭橋鋪路，注重長期拉攏和同化的效果。因此，在解讀后冷戰時代美國的印度尼西亞政策時，既要重視美國如何在東南亞的安全、經濟利益， 更要關注其長期“和平演變” 東南亞的效果。

注：本文是2015年度教育部人文社會科學研究青年項目：《冷戰視域下的美菲同盟關系研究》（15YJC770054）；2014年度河南師范大學青科基金項目：《美國對華“雙軌制”政策及其歷史啟示研究（1979～1981）》（2014QK43）的階段性成果。

（責任編輯： 顏 潔）