PPP模式的潛在危機(jī)與應(yīng)對(duì)政策

宋金波 張?zhí)旃?/p>

雖然近年來各類中央文件持續(xù)鼓勵(lì)各地推進(jìn)民間資本投資的發(fā)展，但業(yè)界公認(rèn)我國(guó)各地PPP項(xiàng)目的實(shí)施熱潮始于國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》這一文件的出臺(tái)。在短暫的一段市場(chǎng)觀望期后，財(cái)政部和發(fā)改委陸續(xù)頒布一系列政策文件，致使PPP項(xiàng)目在2016年進(jìn)入了實(shí)施的高峰期。然而許多從事PPP相關(guān)工作的人員卻并不看好當(dāng)前迅速繁榮的PPP市場(chǎng)，認(rèn)為潛在的種種危機(jī)正威脅PPP模式的健康和未來的可持續(xù)發(fā)展。

潛伏的危機(jī)

PPP項(xiàng)目動(dòng)機(jī)不純

一些地方政府仍然習(xí)慣依靠基建投資拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)的老路，在地方債、投融資平臺(tái)收緊管理、中央又力促民間資本投資的背景下，PPP模式成為了這些地方政府新的“救命稻草”。因此，在很多地區(qū)快馬加鞭地開展PPP項(xiàng)目談判簽約工作時(shí)，出現(xiàn)了不少諸如變相融資、固定回報(bào)、明股實(shí)債等不按照PPP項(xiàng)目客觀規(guī)律運(yùn)作的問題，這已經(jīng)違背了利用社會(huì)資本提高公共服務(wù)供給效率的本意。2016年12月20日，財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》，正式提出對(duì)PPP項(xiàng)目開始“打假”。

已簽約項(xiàng)目前景堪憂

借助PPP工具，自2016年全國(guó)興起了軌道交通熱、地下管廊熱、海綿城市熱、智慧城市熱、城鎮(zhèn)化熱，但真正體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、能夠拿出來作為標(biāo)桿示范的項(xiàng)目卻并不多。一些PPP項(xiàng)目在前期論證不實(shí)、工作深度不夠、項(xiàng)目邊界不清楚、政府和社會(huì)資本經(jīng)驗(yàn)不足的情況下簽約，僅2016年就有浙江海鹽、海南萬寧、湖北仙桃、廣東肇慶等多地因?yàn)槔贌l(fā)電項(xiàng)目爆發(fā)了群體性事件，還有的項(xiàng)目靠所謂的“合理利潤(rùn)率或回報(bào)率”草率簽約，政府違約風(fēng)險(xiǎn)和產(chǎn)生尋租行為的風(fēng)險(xiǎn)都很高。這些草率簽約的項(xiàng)目估計(jì)在建設(shè)期結(jié)束、運(yùn)營(yíng)初期，甚至更早就會(huì)出現(xiàn)政府或社會(huì)資本重新談判的問題。尤其令人憂慮的是，雖然很多地方的政府已經(jīng)意識(shí)到這一問題，但盲目跟風(fēng)上PPP項(xiàng)目這一趨勢(shì)仍在延續(xù)。

投機(jī)行為難絕

除了地方政府之外，部分社會(huì)資本特別是大型國(guó)企也存在重施工利潤(rùn)、輕運(yùn)營(yíng)管理的投機(jī)行為，這對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與移交管理都是極為不利的。不僅如此，混亂的咨詢市場(chǎng)也加劇了PPP項(xiàng)目危機(jī)。既有一些工程咨詢機(jī)構(gòu)為了生存和快速搶占咨詢市場(chǎng)，盲目低價(jià)獲取PPP咨詢業(yè)務(wù)，也有知名的咨詢機(jī)構(gòu)通過合伙人制度快速整合出來良莠不齊的咨詢隊(duì)伍降低項(xiàng)目評(píng)估質(zhì)量，這些因素導(dǎo)致PPP項(xiàng)目咨詢中的粗制濫造、低水平復(fù)制、政府給什么信息就寫什么信息等現(xiàn)象的普遍發(fā)生。這些咨詢成果對(duì)項(xiàng)目潛在的風(fēng)險(xiǎn)、履約責(zé)任、PPP項(xiàng)目合同中存在的漏洞均缺少認(rèn)真考慮，在政府和社會(huì)資本能力與經(jīng)驗(yàn)均不成熟的當(dāng)下，對(duì)存在問題的PPP項(xiàng)目間接起到了推波助瀾的作用。如果上述利益相關(guān)方都有投機(jī)行為，那么后任政府和社會(huì)公眾就將成為這些PPP項(xiàng)目最終的受害者。

備受爭(zhēng)議的頂層設(shè)計(jì)

PPP模式推廣中的部委之爭(zhēng)由來已久，同時(shí)還存在著政出多門、分工不明確、部分條文中的含義模糊/沖突、部分文件低水平重復(fù)等表面問題，以及產(chǎn)權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)等深層次制度安排問題，其中個(gè)別問題可能讓地方政府和社會(huì)資本疲于應(yīng)對(duì)、有的漏洞則加劇了PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)中的投機(jī)行為，這些都迫切需要因應(yīng)當(dāng)前PPP迅猛發(fā)展的形勢(shì)而予以逐步解決或弱化。

解決方法

PPP應(yīng)“有所為有所不為”

PPP模式本身是政府采購(gòu)市場(chǎng)化改革的有利舉措，也是一把雙刃劍。善用PPP能激發(fā)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力和發(fā)展?jié)摿?、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府智能，濫用則會(huì)引爆政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、激發(fā)社會(huì)矛盾。目前，一些地方政府把PPP當(dāng)作一種純粹的融資工具，視其為解決地方債的出口，這顯然背離了公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的初衷，PPP模式在根源上承擔(dān)了它不能夠承擔(dān)的任務(wù)，在實(shí)務(wù)中注定要運(yùn)行扭曲和產(chǎn)生問題。

我國(guó)公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化改革任重道遠(yuǎn)。在這次熱潮中，我國(guó)PPP項(xiàng)目的數(shù)量和投資額均遠(yuǎn)超其他國(guó)家，但與之相匹配的制度框架、法律體系、中介市場(chǎng)等方面均需改進(jìn)和完善，根本無法適應(yīng)突然出現(xiàn)如此眾多的項(xiàng)目。誠(chéng)然，面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，引入PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)矛盾的可行方案，但PPP并非是適用于一切情境的萬能工具，應(yīng)當(dāng)從根源上重新審視PPP項(xiàng)目與政府采購(gòu)、政府債務(wù)相關(guān)問題的解決方案，將PPP作為一種鼓勵(lì)和優(yōu)選的示范，按照沙漏模型嚴(yán)格遴選和淘汰，建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)那捌谡撟C、決策、聽證和審批機(jī)制，而不是把它作為主要甚至唯一的項(xiàng)目出口。厘清了這一問題，自然就回答了為什么當(dāng)前PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)流于形勢(shì)、沒有起到把關(guān)作用這一問題。

PPP應(yīng)杜絕賭徒心理

對(duì)于PPP項(xiàng)目光有眼光、熱情與勇氣是完全不夠的，投機(jī)式的瘋狂只會(huì)帶來惡劣的后果。目前，PPP項(xiàng)目暴露出的問題主要涉及三類主體：地方政府，企業(yè)特別是大型國(guó)企，中介機(jī)構(gòu)。中央部委對(duì)地方政府的信用督察和項(xiàng)目審計(jì)工作已經(jīng)展開，并開始采取措施避免地方政府的投機(jī)行為；對(duì)于企業(yè)特別是大型國(guó)企的問題目前仍然缺少監(jiān)管和控制手段，社會(huì)上一些關(guān)于退出機(jī)制和股權(quán)轉(zhuǎn)讓的錯(cuò)誤導(dǎo)向加劇了這一問題，真正好的社會(huì)資本方應(yīng)關(guān)注的是長(zhǎng)期的運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)而不是短期的施工利潤(rùn)；目前中介機(jī)構(gòu)缺乏有公信力的信用體系與聲譽(yù)機(jī)制作為約束。而社會(huì)公眾作為享受公共服務(wù)的最主要的對(duì)象，在目前的PPP項(xiàng)目實(shí)施流程中缺乏話語(yǔ)權(quán)。

PPP項(xiàng)目通常投資額大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高，需要政府與社會(huì)資本的長(zhǎng)期信任與合作，雖然財(cái)政部和發(fā)改委均頒布了相應(yīng)的指南，真正能夠從PPP項(xiàng)目全生命周期籌劃建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與管理的各類主體還不多。在這方面，還需要政府從統(tǒng)一完善的文件編制、理念宣傳貫徹、問題追責(zé)、項(xiàng)目與主體淘汰規(guī)則制定等方面開展基礎(chǔ)性工作。大浪淘沙，這次熱潮過后也一定會(huì)有不少優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目、優(yōu)秀的政府決策者、企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)脫穎而出。

PPP應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范咨詢市場(chǎng)

PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性和獨(dú)特性都很高，在中國(guó)的應(yīng)用領(lǐng)域與行業(yè)也在不斷擴(kuò)大，由于時(shí)空環(huán)境的不斷變化，中國(guó)的PPP項(xiàng)目絕不能照抄照搬國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，或者簡(jiǎn)單復(fù)制過去項(xiàng)目的做法。在實(shí)踐中，需要大量懂PPP、項(xiàng)目管理、財(cái)務(wù)、稅務(wù)、法律、金融、專業(yè)技術(shù)等領(lǐng)域知識(shí)的復(fù)合型人才去解決項(xiàng)目的大量細(xì)節(jié)問題。與迅猛增長(zhǎng)的PPP項(xiàng)目數(shù)量相比，這些人才無疑是極為稀缺的，這就是PPP項(xiàng)目咨詢市場(chǎng)的機(jī)遇所在。盡管PPP模式的頂層設(shè)計(jì)仍有待完善，但有一些問題仍可以在具體項(xiàng)目實(shí)踐中予以研究解決，這就要求專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)和人員搭建一座銜接部委要求和具體實(shí)踐需求的橋梁，投入精力、扎實(shí)開展調(diào)研、分析和建議工作，替政府做好謀劃分析。

然而，咨詢市場(chǎng)的商機(jī)也催生出來一些“假冒偽劣”的機(jī)構(gòu)和人員，這不僅沒有為實(shí)踐起到拾遺補(bǔ)闕的作用，反而降低了政府方對(duì)咨詢單位的信任，攪亂了整個(gè)PPP市場(chǎng)。規(guī)范咨詢市場(chǎng)還得靠市場(chǎng)的手段，例如，可以考慮借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)開展“買家和賣家互相公開評(píng)價(jià)”解決咨詢市場(chǎng)信息不對(duì)稱、信用體系缺失的問題，并輔之以獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、建立黑名單等措施。但這對(duì)目前的PPP現(xiàn)狀也只能算是亡羊補(bǔ)牢的事后機(jī)制了，以之前的PPP項(xiàng)目作為試驗(yàn)品的代價(jià)可能會(huì)很慘痛。

PPP應(yīng)高度重視政府補(bǔ)貼和終止補(bǔ)償?shù)臏y(cè)算

在各類不同行業(yè)的已落地項(xiàng)目中，采用可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)兩種方式運(yùn)作的PPP項(xiàng)目居于主導(dǎo)地位。而作為政府與社會(huì)資本前期談判關(guān)注的焦點(diǎn)，補(bǔ)貼的測(cè)算并沒有引起足夠的重視。一些人以PPP項(xiàng)目合同不完全性為理由，將前期的問題推給后人去解決，其實(shí)，不完全合同理論恰恰是告訴我們，如果事前的機(jī)制設(shè)計(jì)有漏洞，事后再談判通常是低效率和高成本的。在實(shí)踐中，受前期工作深度不夠、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)與相關(guān)參數(shù)、評(píng)價(jià)方法、商務(wù)標(biāo)標(biāo)的選取不準(zhǔn)確等因素影響，一些項(xiàng)目補(bǔ)貼額的測(cè)算不科學(xué)或補(bǔ)貼機(jī)制設(shè)計(jì)不合理，這些項(xiàng)目在未來運(yùn)營(yíng)過程中產(chǎn)生爭(zhēng)議的概率非常高。與之相對(duì)應(yīng)，對(duì)于項(xiàng)目取得的超額收入如何合理分配也應(yīng)該認(rèn)真地論證。

同樣，政府與社會(huì)資本在前期普遍持樂觀合作預(yù)期，并沒有對(duì)政府過失、項(xiàng)目公司過失、非過失原因?qū)е碌捻?xiàng)目在不同時(shí)點(diǎn)終止補(bǔ)償予以認(rèn)真地考慮和詳細(xì)地測(cè)算，不少PPP項(xiàng)目合同中關(guān)于提前終止補(bǔ)償?shù)臈l款都比較簡(jiǎn)略，這為未來再談判也制造了麻煩。與這些指標(biāo)的重要程度相比，他們并未得到實(shí)務(wù)界足夠的重視。

前景展望

PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化

2016年12月26日，發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，正式啟動(dòng)PPP資產(chǎn)證券化工作。這為PPP項(xiàng)目、特別是收入來源主要靠政府補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目帶來了一個(gè)重要的利好消息。對(duì)于優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目，可以通過證券市場(chǎng)交易盤活PPP項(xiàng)目存量資產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本方在二級(jí)市場(chǎng)上的高回報(bào)，這一方面有利于降低社會(huì)資本方在與政府談判時(shí)的報(bào)價(jià)，另一方面有利于吸引更多社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)，有利于加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)。

X因素

中國(guó)PPP項(xiàng)目的發(fā)展受多重因素的影響，部門分工的界定、新政的頒布與已有政策的調(diào)整、行政事項(xiàng)審批、利率、匯率、CPI等因素都需要統(tǒng)籌考慮。例如，如果未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展伴隨高通脹預(yù)期，那么從全生命周期來看，現(xiàn)階段政府以相對(duì)較低的價(jià)格獲得公共基礎(chǔ)設(shè)施就是物超所值的；如果BIM技術(shù)和PPP模式能夠深度融合，對(duì)于明確政府與社會(huì)資本談判中的技術(shù)條件和邊界會(huì)有重要的價(jià)值；如果站在以人為本和可持續(xù)發(fā)展的角度考慮PPP模式，可能一些項(xiàng)目上馬本身就不是以人為本，而且與可持續(xù)發(fā)展背道而馳……

提高PPP地位

首先，要充分認(rèn)識(shí)PPP的地位和作用。當(dāng)前我國(guó)PPP規(guī)模之大、范圍之廣、進(jìn)展之快，必將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境生態(tài)產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)影響，規(guī)范和保障PPP健康穩(wěn)步發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。其次，要按照中央經(jīng)濟(jì)工作穩(wěn)中求進(jìn)的總基調(diào)，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，保障PPP健康穩(wěn)步發(fā)展。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的普遍規(guī)律，PPP是發(fā)達(dá)國(guó)家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的成功探索，其本質(zhì)是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)效率的提升和國(guó)家治理能力的提高。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)為PPP供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供了重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，在切實(shí)提高PPP項(xiàng)目供給質(zhì)量的同時(shí)，尤其要著力改善PPP市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，讓市場(chǎng)在PPP資源配置中起決定性作用，讓政府發(fā)揮更好作用而不是更多作用。最后，要堅(jiān)定不移地貫徹“五位一體”的發(fā)展理念，按照“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，力戒濫竽充數(shù)、粗制濫造、違規(guī)操作、急于求成等所有偽PPP，保證PPP發(fā)展的正確方向。