以人本城鎮化引領湖南“五化同步”發展的對策研究①

摘 要：工業化、城鎮化、農業現代化、信息化、綠色化“五化”是現代化建設的重要推手。“五化”本質是互動，核心是融合，關鍵在同步。推進“五化同步”發展需要找準突破口。剖析“五化”內在機理，城鎮化在“五化”中處于重要地位，具有引領作用。基于此，本文在闡釋新型城鎮化“五維融合”內在機理的基礎上，深入分析依托人本城鎮化引領湖南“五化同步”的系統難題，進而提出以人本城鎮化推進湖南“五化同步”的對策建議。

關鍵詞：人本城鎮化 五化同步 五維融合

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）06（a）-123-03

工業化、城鎮化、農業現代化、信息化、綠色化“五化”是現代化建設的重要推手。“五化”本質是互動，核心是融合，關鍵在同步。推進“五化同步”發展需要找準突破口。以城鎮化引領“五化同步”發展是適應引領經濟新常態的現實可行路徑，但不能再走粗放型城鎮化這條老路，而應走以人為本或以人為核心的新型城鎮化道路，即人本城鎮化道路。

1 “五維融合”：以人本城鎮化引領“五化同步”的內在機理

人是城鎮化最靈動的音符。新型城鎮化的核心內容是人的城鎮化，即人本城鎮化。新型城鎮化的人本內涵，要求我們走出一條產城融合、鄉城融合、數城融合、綠城融合、人城融合的“五維融合”新路子。

（1）產城融合。城鎮化是產業集聚的空間依托，產業發展則是城鎮化建設的核心支撐和初始動力。加快推進新型城鎮化，必須著眼于未來產業結構協調發展的內涵優化，突出產城融合這個關鍵點，同步發展工業化、信息化、城鎮化、農業現代化、綠色化。通過產業創新，培育更多就業的增長點，為勞動者提供適配的就業崗位，帶動農村剩余勞動力向城鎮轉移，讓越來越多的農業轉移人口愿意進城、樂意留城，實現產城一體、融合發展。（2）鄉城融合。推進新型城鎮化不能讓鄉村成為經濟發展與現代化追求的邊緣。城鎮化要與現代農業發展相耦合、與建設社會主義新農村相融合、與農村人口轉移相結合，以促進城鄉共同繁榮。通過城鎮化與農業現代化的融合發展，使城市基礎設施延伸到農村、城市生產要素流動農村、城市公共服務覆蓋到農村、輻射城市文明到農村，推動農業現代化和新農村建設，破解城鄉一體化的體制困擾和制度難題，實現“當農民不自卑、搞農業不吃虧、居農村不邊緣”的城鄉共榮目標。（3）數城融合。城鎮化拓寬了信息化的空間維度，信息化提升了城鎮化功能品質。大數據是我國信息化發展進入深水區后的核心主題和戰略選擇。借助大數據整合產業研發資源，提升傳統產業供給品質，促進產業分工邁向產業技術鏈和價值鏈高端，加快產業轉型、結構轉優和動能轉換。同時，在城市規劃設計、建設維護、運營管理各個環節全面嵌入、滲透數字技術，建設智慧城市，既完善城市功能、提高城鎮化質量，也可釋放市場需求，形成新的經濟增長點。（4）綠城融合。綠色化是實現人口、資源、環境生態協調發展的主色調。推進新型城鎮化，必須堅持綠色低碳原則，走集約、高效、綠色、循環發展之路，在推進經濟轉型的同時，正確處理好城鎮建設與綠色發展的關系，把綠色化作為新型城鎮化建設的重要抓手和根本路徑，逐漸形成資源節約型和環境友好型的現代產業體系、生產生活方式，使城鎮成為資源節約、環境友好的首善之區。（5）人城融合。城鎮化的本質是人的生產生活方式從農民向市民的轉換。人的城鎮是衡量城鎮化質量高低的主要尺度。推進新型城鎮化，必須堅持以人為核心，走人本城鎮化道路，協調好城鎮發展與民生改善的關系，促進城鄉公共服務均等化。真正做到為老百姓提供安身之所、生活之便、創業之需，實現人城融合，推動“物的城鎮化”向“人的城鎮化”的根本轉變。

2 “五難并存”：以人本城鎮化引領湖南“五化同步”的主要難點

目前，湖南“五化同步”發展格局已初步形成。城鎮化水平穩步提升，2015年，全省常住人口城鎮化率達到50.89%，城鎮人口首次超過農村人口，標志著湖南省全面進入城市時代，城鎮化發展進入以質量為導向的新階段，以新型城鎮化為突破口，依托新型城鎮化引領“五化同步”發展是可行的現實選擇。但由于受重規模輕質量的傳統城鎮化道路影響，以及受工業化、信息化、農業現代化及綠色化階段水平的限制，深入推進人本城鎮化存在著系統性難題。

2.1 產城融合不緊密，“五化同步”支撐力難增強

當前，湖南工業化和城鎮化發展協調程度雖然呈現上升趨勢，但產城融合質量不高。一是產業與城市脫節。城鎮化水平滯后于工業化水平，從城鎮化率與工業化率比值來看，國際標準的合理區間是1.4～2.5，據測算，2015年湖南城鎮化水平與工業化水平的比值為1.32，低于國際合理區間0.08，低全國平均水平0.34。二是產業與就業脫節。就業增長明顯滯后于產業的發展，就業結構的轉換滯后于產業結構的轉換。2015年，全省三次產業結構為11.5∶44.6∶43.9，2015年，而全省三次產業從業人員結構則為40.7∶23.5∶35.8。這說明，就業結構中高農業化的現象并沒有改變，城鎮化所應有的人口、產業、資本以及技術的積聚效果沒有得到充分發揮。

2.2 數城融合不緊密，“五化同步”驅動力難加大

湖南數城融合不夠體現在以下三方面：一是數據開放共享不足。盡管政府掌握了大量的、廣泛的、高密度、高價值的公共數據，但受部門利益沖突、技術標準沖突、安全責任沖突的影響，行業之間、部門之間、地域之間的數據普遍被“孤島化”，相關數據之間普遍被“盲點化”，不能關聯和耦合。部門之間和層級之間“數據壟斷”和“數據打架”現象普遍存在，難以開放、交換、融合、共享，大數據的價值深度達不到相對位置。二是數據挖掘分析能力不足。目前政府公務人員的信息化應用能力和意識水平參差不齊，應用大數據分析提升業務水平的能力有待提升。同時，決策層仍然比較倚重傳統的管理方式和手段方法，導致大量的信息資源沒有得到有效利用，不能匹配城市發展的實際需求。三是數據管理規范不到位。碎片化的管理體制，各自為政的政府部門，交叉重疊的部門職能，導致信息共享的壁壘普遍存在。不完善的管理制度、不統一的標準規范、不健全的信息數據保密和公開的法律法規，更加劇了數據共享壁壘。

2.3 城鄉融合不緊密，“五化同步”基礎力難穩固

城鄉一體化是城鎮化與農業現代化協同發展的重要抓手。近幾年來，湖南城鎮化與農業現代化協調發展進入了提速階段，但農業現代化進程緩慢，并遠遠滯后于城鎮化。一是城鄉經濟脫節。由于長期用犧牲農村經濟發展來發展城市經濟，先進的管理理念和集約的經管模式，未能在農村經濟發展中得到很好地推廣應用，導致了城鄉經濟的“兩張皮”現象。二是城鄉產業脫節。長期以來，割裂了城鎮發展與農業發展的天然聯系，在城市產業高速發展的同時，農業現代化發展則相對滯后。湖南作為傳統的農業大省，特色農業、生態農業的發展還遠遠不夠，農業的優勢資源沒有得到充分開發，農產品精深加工度不高，農產品附加值不高。世界平均水平的食品工業產值與農業總產值之比為1∶1左右，發達國家為3∶1左右，而湖南僅為0.6：1左右。三是城鄉居民脫節。由于城鄉二元戶籍制度以及自身能力的限制，農民工處于“半城市化”狀態。這在一定程度上既限制了農業現代化發展，也加大了城鄉居民收入差和消費差。2015年，湖南城鎮居民人均可支配收入為28838元，農民人均可支配收入為10993元，城鄉居民收入差異系數為2.62；2015年，城鎮居民食品消費支出占消費總支出的比重（恩格爾系數）為31.2%，農村居民為32.9%，城鄉恩格爾系數相差1.7個百分點。說明城鄉居民的生活質量存在著明顯的差異性。

2.4 城綠融合不緊密，“五化同步”保障力難提升

近年來，湖南城鎮綜合承載能力顯著增強，但城綠融合仍有明顯不足。一是自然資源難承載。粗放發展的城鎮化使湖南土地資源、水資源、能源等自然資源的支撐面臨的困難日益嚴重。從土地資源看，2015年，全省城鎮人均建設用地面積達151.8平米/人，遠高于國標確定的90～110平方米的建設用地標準。土地資源承載力已經到了相對飽和的地步。從水資源看，隨著城市化進程的加快，工業、農業和居民生活用水增速加快，加大了水資源的承載難度。水資源對城鎮化發展的支撐能力顯得日益脆弱。從能源看，隨著全省城鎮化進程的加快，大規模的基礎設施和住宅的建設，加大了高能耗產品的需求，居民生活用能也在快速增長，但高投入、高消耗、低產出、低效益的粗放型能源利用方式沒有得到根本性轉變。第三次全國經濟普查數據顯示，全國六大高耗能行業主營業務收入占全部規模工業的33.6%，湖南36.2%，比全國高2.6個百分點。城鎮化發展中的能源短板效應日益顯現。二是環境污染難緩解。快速發展的城鎮化在造成資源不節約的同時，也帶來了環境的不友好，給城綠融合發展帶來了較大壓力。2015年，全省每生產1億元GDP需排放廢水10.87萬噸，每生產1億元工業增加值需排放粉塵34.74噸、工業固體廢物6510.26噸，水、氣污染物排放強度已遠超環境自凈能力。2015年湖南主要污染物化學需氧量、二氧化硫、氨氮排放和氮氧化物等四項主要污染物排放總量削減率分別低于全國平均水平1.4、1.3、1.5和0.8個百分點。

2.5 城人融合不緊密，“五化同步”導向力難加強

經過幾十年的發展，湖南城鎮化率有了大幅提高，但與全國平均水平的差距依然明顯。一是常住人口城鎮化水平依然不高。2015年，湖南的城鎮化率與全國平均水平的差距仍有5.21個百分點。湖南的城鎮化水平在中部六省僅居中游，城鎮化率排在湖北、山西、江西之后居第4位。人口城鎮化的速度遠遠低于土地城鎮化，2010年～2015年，湖南城市建成區面積增長了1倍，而城鎮吸納的人口數只增長了21.33%。二是戶籍人口城鎮化率增長偏緩，農業轉移人口市民化進程滯后。2015年全省戶籍人口城鎮化率僅為28.13%，比常住人口城鎮化率低了22.76個百分點，常住人口城鎮率與戶籍人口城鎮化率的差距高出全國6.56個百分點。說明湖南省農業轉移人口市民化進程滯后，大量農業轉移人口進入城鎮但并未真正實現市民化，農民工尚不能共享城鎮的公共文化、公共教育、公共醫療、公共交通等城市公共資源。

3 “五管齊下”：以人本城鎮化引領湖南“五化同步”的對策建議

3.1 深入推進產城融合，增強“五化同步”支撐力

（1）優化產城融合發展新布局。依據湖南區域實際，構建湖南特色產業體系，推動形成城市群之間、城市之間以及城鄉之間特色鮮明、結構合理、協同發展的產業格局。支持長株潭城市群加快構建現代產業體系，推動產業結構高端化、高效化、高附加值化，形成現代服務業為主的“三二一”的產業結構。鼓勵環洞庭、大湘南、大湘西等中等城市要提高制造業集群發展效益，加快發展高新技術產業和先進制造業，積極對接大城市產業體系，提高就業容量。引導中小城市發展發展優勢特色產業，壯大龍頭企業，夯實產業基礎。引導小城鎮和農村地區發展與其資源相配、環境相容的勞動密集型產業。（2）探尋產城融合發展新路徑。進一步推動制造企業和項目向產業園區集中，通過物流、資金流和人流的相對聚集，促進生活服務業和生產性服務業的快速發展。同時，加快園區工業地產建設，完善園區配套功能，把一大批產業園區打造成宜工宜業宜居的城市新區，讓產業園區成為發展工業、吸納就業、集聚人口的主陣地。（3）探索產城融合發展新機制。探索推動建立新型工業化與城鎮化融合發展聯席會議制度，促進地區與地區之間的深度合作、部門與部門之間深度溝通，及時發現并解決產城融合發展中的突出困難和問題。建立新型城鎮化領導小組和新型工業化領導小組工作會商長效機制，健全科學合理的測評指標體系，強化分級分類監測，客觀公正地評價融合發展成效。

3.2 深入推進數城融合，增強“五化同步”驅動力

（1）推進數據開放共享。強化信息網絡、數據中心等信息數據設施的開放共享，強化跨部門之間、行業之間、地區之間的業務協同合作和政務信息數據共享，建立跨部門跨地區業務協同、共建共享的公共服務信息服務體系。充分發揮物聯網、云計算、第三代移動通信技術等信息技術的作用，建立全省統一的電子政務系統，健全全省統一的電子政務應用平臺，推進城市管理的數字化、智能化、一體化。（2）提升數據分析應用能力。加強大數據應用有關知識的教育培訓，提高大數據的分享能力，推進城數融合發展。以發展交通智能、電網智能、水務智能等系統智能為依托，綜合應用大數據、云計算、云服務等新一代信息技術，整合城鎮化發展的物質資源、信息資源和智力資源，形成可供開發利用的高質量、高價值密度的“大數據集”，建設智慧城市，提高城市管理服務民生的水平，實現居民滿意幸福。（3）探索數據管理協調機制。在城市范圍內相關部門之間、行業之間、群體之間、系統之間，從數據融合、信息共享、業務協同和智能服務切入，建立強有力的統籌協調機制。推動建立大數據局、大數據管理局等相應機構，統一部署大數據、智慧城市等信息化工作，統一調度政府公共數據，推進城市管理數字化水平。

3.3 深入推進鄉城融合，增強“五化同步”基礎力

（1）推動現代農業布局優化。以優質農產品供應基地建設為重點，加快形成特色鮮明、優勢互補的長株潭都市農業圈、洞庭湖現代農業示范區、大湘南丘陵農業區、大湘西山地農業區。變粗放農業為集約農業，強化農業功能的高復合，提高農業綜合生產能力。（2）推進農業產業化。充分發揮湖南作為農業大省的農產品資源優勢，加快發展糧食加工、肉類加工、水產品加工、精制茶加工、植物油加工等特色、高效、生態、安全的農業產業，力爭食品產業成為全省經濟的一大支撐點。同時，優化城鄉資源配置，推動城市資本、技術、人才、管理等生產要素下鄉，將先進的城市經營、管理、營銷理念融入到農業發展，提升農業產業化發展質效。（3）深化土地制度改革。以土地物權化為重點，以保護農民的土地財產權利為核心，深化“一塊地”與“三塊地”改革。進一步規劃整合農村農業土地，積極探索土地自愿合法有序流轉，積極探索土地增值收益的分配方式，提升土地規模化集約化利用水平，探尋農業規模化發展和新型城鎮化可持續發展的最優土地安排。

3.4 深入推進綠城融合，增強“五化同步”保障力

（1）以“心”育生態，涵養城鎮綠色文化。堅持以人為核心，加強生態倫理教育，培育綠色發展理念。宣傳人類與自然和諧共生共榮的價值導向、思維模式、行為方式，推廣低碳居家、綠色出行、適度消費等健康文明的生活方式，倡導社會節能減排的生產方式和消費模式，提高踐行生態文明、共同建設美麗湖南的自覺性。（2）以“優”保生態，發展城鎮綠色經濟。優化產業結構，發展節地、節能、節材、節水產業，促進城鎮化與工業化、信息化、農業現代化、綠色化的協調同步，推動城鎮產業綠色化發展。優化生產方式，開發使用高新生產技術，建立低碳、綠色、可循環的發展方式，實現資源、能源利用的減量化和廢棄物的資源化、再使用，促進城鎮綠色化生產，實現綠色經濟和綠色社會與生態建設相協調。（3）以“制”治生態，健全城鎮綠色制度機制。把新型城鎮化進程中綠色發展的具體政策措施落小落細，嚴格實行生態環境保護和環境監管制度。探索建立綠色GDP測評考評機制，建立健全官員環保責任追究機制，建立完善生態環境補償機制、資源有償使用機制，推動建立產業綠色化機制和公眾參與機制，從體制機制層面保障生態城市建設。

3.5 深入推進人城融合，增強“五化同步”導向力

（1）優先滿足創業就業之需。秉持“以人為本”的核心理念，以農民工市民化為切入路徑，優先解決農民工市民化過程中創業就業問題。從新成長勞動力技能儲備培訓、再就業技能培訓、農村勞動力轉移就業技能培訓、創業促就業培訓等方面著力，提升農民技能和素質，提高農民工創業就業競爭力。大力發展服務業、小微型企業等勞動密集型產業，釋放就業容量，真正讓農民工“留得住”。（2）優先解決安身之所。盡快出臺省級層面“人房掛鉤”“人地掛鉤”“人錢掛鉤”新政策，強化政府在降低農民工城鎮住房門檻的主體責任。支持農民工通過租、購、集體宿舍等多種方式解決住房問題；支持城中村、城郊村等組織利用農村集體建設用地建設農民公寓；提高公租房、廉租房、經濟適用房等保障性住房的供給數量和質量，真正讓農民工“住得起”。（3）優先考慮生活之便。從就業、養老、醫療等方面入手，抓好農業轉移人口與城鎮居民社會保障的有效對接。統籌安排農民工隨遷子女的學前教育和義務教育，逐步實現農民工子女異地參加中考、高考。建立健全全覆蓋、可持續、均等化的基本公共服務體系和社會保障制度，真正讓農民工“過得好”。

參考文獻

[1] 朱艷麗.以“四化同步”推進現代化進程[N].吉林日報，2012-11-20.

[2] 辜勝阻.非農化與城鎮化研究[M].杭州：浙江人民出版社，1991.

①基金項目：湖南省社會科學成果評審委員會重點委托課題（創新課題）“基于人本城鎮化的湖南“五化同步”發展路徑研究（XSPCX006）。

作者簡介：陳志平（1967-），男，湖南邵陽人，中共湖南省委直屬機關黨校經濟學教研室主任、教授，主要從事區域經濟、產業經濟方面的研究。