多規合一與土地優化配置初探

摘 要：北京市屬國有企業存量土地是國有建設用地供應計劃的重要組成部分，科學高效地盤活該存量土地有利于土地的優化配置。市屬國有企業在進行存量土地盤活時會遇到規劃管理交叉以及部門協調的問題，通過對市屬國有企業存量土地盤活方式以及“多規合一”內容的分析，探究“多規合一”對市屬國有企業存量土地盤活的促進作用，以及該存量土地盤活對“多規合一”的反饋建議。

關鍵詞：多規合一；市屬國有企業；存量土地盤活

存量土地，即存量建設用地，指的是城市范圍內已完成土地征收的閑置、空置、低效利用國有建設用地，其土地性質多為國有劃撥用地，土地使用權人為市屬國有企業。根據用地性質主要分為舊居住用地和工業用地，其中工業用地主要由工業園區和零散的工業廠房構成，北京市在不斷研究探索存量土地的盤活機制，以加強對存量土地的使用。對于北京市而言，科學高效地盤活存量土地，既是經濟與城市發展的必然要求，又是解決城市土地供應緊缺的重要途徑。

2014年，北京市城市總體規劃、“十三五”規劃和土地利用總體規劃都陸續展開了修改、編制工作，三大規劃同時推進。同時隨著2015年中共中央、國務院《生態文明體制改革總體方案》的印發，生態文明體制逐步建立，對國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃和生態環境保護規劃等多個規劃融合發展的探索也在逐步深入。2016年7月，北京市規劃委員會與國土資源局合并為北京市規劃和國土資源管理委員會，從管理職能上實現了“兩規合一”，促進城市規劃轉型與土地利用方式轉變，使空間規劃與土地利用規劃更一致，也為“多規合一”的推進奠定了基礎。

“多規合一”與發改、國土、城鄉、環保等各項規劃相關聯，涉及宏觀、中觀和微觀多個層面，“多規合一”的有效推進能提升城市管理水平，有利于完善土地空間布局，優化土地資源的配置。在微觀上有利于項目的落地。本文將從北京市屬國有企業存量土地盤活機制的角度出發，探索“多規合一”與土地優化配置的相互關系。

1 北京市屬國有企業存量土地是北京市國有建設用地供應計劃的重要組成部分

從北京市每年的國有建設用地供應計劃中可看出城市對土地資源的部署以及用地結構的調整。北京市從2014年開始到2016年，從國有建設用地供應總量上看，呈現出逐年遞減的變化，2017年供應總量相較于2016年，基本持平。北京市2014年國有建設用地供應計劃安排供應總量控制在5150公頃左右。市國土局 市發展改革委 市規劃委關于印發北京市2014年度國有建設用地供應計劃的通知北京市2015年度國有建設用地供應計劃總量4600公頃。國有建設用地供應總體思路是減量發展、結構調整、保障民生和節約集約。將盤活存量建設用地寫進國有建設用地供應計劃中，同時積極引導并鼓勵企事業單位對低效存量建設用地的盤活利用。市國土局 市發展改革委 市規劃委關于印發北京市2015年度國有建設用地供應計劃的通知北京市2016年國有建設用地計劃供應總量是4100公頃，其中存量建設用地2250公頃，量化了存量建設用地的供應量，且存量建設用地的供應量大大超過了新增建設用地的供應量。市國土局 市發展改革委 市規劃委關于印發北京市2016年度國有建設用地供應計劃的通知2017年全市國有建設用地計劃供應總量4140公頃，其中存量建設用地2280公頃，占比55%。今年土地開發重點仍然是放在存量建設用地的利用上，同時土地供應導向也開始向利用存量土地方向轉變，并著重研究市存量工業用地盤活機制。市規劃國土委、市發展改革委關于印發北京市2017年度國有建設用地供應計劃的通知

2 北京市屬國有企業存量土地利用現狀與現行的盤活利用方式

北京市屬國有企業由于歷史原因在土地利用方面呈現數量多、分布零散、土地權屬證件不齊全、容積率底、土地使用率差、土地無償使用比例高等特點。土地的取得方式以劃撥為主，土地用途有工業倉儲、市政設施、文體、教育、衛生以及居住等。

市屬國有企業也在積極探索存量土地的盤活利用方式，目前主要的盤活方式，一是土地儲備機構收儲，政府根據國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃等，因公共利益需要而對土地或房屋進行征收。二是對原有地上企業及資產進行疏解騰退，建設自住型商品房、定向安置房、公共租賃住房等保障性住房，或以棚戶區改造的形式建設棚改定向安置房。三是根據企業自身的發展方向，通過自主或合作方式進行土地開發或升級改造，發展文化創意產業、現代服務業、高新技術產業等符合首都核心功能的產業，并以此為契機，推進企業轉型升級。

3 北京市現行規劃及審批方式對市屬國有企業存量土地盤活的影響

3.1 存量土地盤活相關政策

隨著《京津冀協同發展規劃綱要》的提出，在北京市疏解非首都核心功能的政策調控下，許多市屬國有企業存量土地上原有的不屬于首都核心功能的使用功能將面臨疏解騰退。北京市政府也陸續出臺了一系列存量土地盤活利用的政策，對存量土地利用給予了極大支持。

2015年，市國土資源局下發的《關于利用存量資源發展養老等重點領域土地利用實施細則的意見》，強調在以劃撥方式取得的存量房產和原有土地上興辦醫療、文化創意產業，土地用途和使用權人可暫不變更。2015年，國土資源部、發展改革委、科技部、工業和信息化部、住房城鄉建設部、商務部聯合出臺的《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》，明確鼓勵盤活現有用地，提出利用存量房產進行制造業與文化創意、科技服務業融合發展的，可實行繼續按原用途和土地權利類型使用土地的過渡期政策。2016年5月，國務院發布《關于深化制造業與互聯網融合發展的指導意見》（國發[2016]28號），在配套政策方面特別對存量土地利用給予了支持，制造企業在不改變用地主體和規劃條件的前提下，利用存量房產、土地資源發展制造業與互聯網融合的新業務、新業態，實行5年過渡期內保持土地原用途和權力類型不變政策。

3.2 政策執行現狀

上述政策非常鼓勵進行存量土地盤活，文件中對存量土地盤活方式給予了指引，但不同的盤活利用方式對應的實施路徑并未明確，市屬國有企業需逐個溝通國土、規劃、發改等委辦局。目前市屬國有企業存量土地盤活項目的審批基本采取“一事一議”，最后以“函復”“會議紀要”或市政府聯席會會議決議的形式出現。對于涉及到較多部門，各部門之間的工作銜接不緊密，且所管轄領域出現交叉或空白時，需依靠政府進行協調。

例如，原劃撥工業用地的現狀使用功能已不能滿足企業發展的需要，預通過產業升級發展文化創意產業，進而盤活土地。而盤活用途與規劃用途不相符，則又將涉及控規調整等工作，規劃、國土、發改、環保、交通等部門均需要對此做出論證，由于沒有管控流程和協調管理部門，企業需分別與各委辦局進行溝通，并逐個等待回復意見，使得辦事時間過長，效率很低。

4 “多規合一”對市屬國有企業存量土地盤活的指導意義

由于市屬國有企業存量土地分布較為零散，從企業和國資委的角度出發，盤活存量土地是市屬國有企業將土地資產進行升值的過程，土地資產升值的部分則成為企業的產值，因此企業會以追求利益最大化為目的，盡可能地將規劃指標做大。從規劃、國土的角度出發，存量土地在土地利用與空間布局上是城市發展的短板，盤活存量土地則是在土地空間上進行城市修補，從專業的角度出發對土地進行規劃，以平衡區域規劃用地指標，這樣的規劃能充分體現規劃的專業性，卻會忽略土地使用權人即企業的利益。從發改委的角度出發，則關注存量土地盤活對于企業經濟目標的實現，而忽略土地空間對地上建筑規模與人口的承載力。從環保部的角度出發，則是基于是否會對生態環境造成傷害。由于不同的部門考慮存量土地盤活的角度不同，因此會出現一定程度的沖突，所以需要有一個規劃，能夠涵蓋土地利用總體規劃、城鄉規劃、國民經濟和社會發展規劃以及生態環境保護規劃等多項規劃內容，使“合一”后的規劃本身就呈現一種相互制衡的關系。

5 市屬國有企業存量土地盤活利用機制對“三規合一”的反饋建議

市屬國有企業在進行存量土地盤活時，需要去協調各類規劃并與各委辦局進行溝通。由于沒有一個盤活存量土地的標準與導則，能否將存量土地盤活或以何種方式將存量土地盤活則很大程度上取決于企業與政府部門的溝通力度。因此，我們所提出的“多規合一”不僅是一項規劃，還是一項針對現有工作體制的改革。各部門在同一空間內按照各自的規則進行的管理必然會出現交叉，因此“合一”的規劃所制定出的規劃圖需要有足夠的深度，足以涵蓋日常項目的審批要求。同時還要認識到，不觸動體制的“合一”也只不過是規劃文本的改善，在進行規劃實施中依然會面臨和原來同樣的問題。

6 結語

隨著對存量土地利用研究的不斷深入，北京市也在研究制定疏解騰退空間管理和使用意見，以作為指導北京市存量土地盤活利用的綱領性文件，明確空間騰退后的規劃用途和土地使用政策，北京市屬國有企業存量土地盤活利用機制也將更加明確。同時中央及各部委也在對“多規合一”模式進行著積極的探索，“多規合一”對存量土地的盤活具有重要的指導意義，同時還會促進城市管理制度的完善，優化土地資源配置，加快項目落地。

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作者簡介：張潔（1989-），女，助理規劃師，2015年碩士畢業后供職于北京住總實業投資控股有限公司，從事規劃設計管理工作，研究方向：國有企業存量土地盤活利用方式以及房地產開發中的規劃管理。