推進消費稅改革的思考——以共享原則為基礎(chǔ)

孫鑠

摘 要：消費稅是國家實現(xiàn)宏觀調(diào)控職能的重要工具，起到了“寓禁于征”的作用。近年來隨著“營改增”逐步推進，營業(yè)稅將逐步淡出現(xiàn)行稅制。由此帶來的地方政府收入減少將會是今后亟待解決的問題。因此嘗試將原本屬于中央稅的消費稅劃歸為中央地方共享稅，有著突出的現(xiàn)實意義。具體而言，在共享原則下的消費稅改革，應當本著財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，可采取以下手段：明確共享稅目，完善轉(zhuǎn)移支付；明確共享比例；變更征稅范圍、稅率以及征稅環(huán)節(jié)，從而實現(xiàn)消費稅向共享稅的平穩(wěn)過渡，既增加財政收入，又保證宏觀調(diào)控職能的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：消費稅 共享稅 宏觀調(diào)控 財權(quán)事權(quán)統(tǒng)一 征稅環(huán)節(jié)

中圖分類號：F812.42 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）05（b）-151-03

1 引言

消費稅是以消費品的流轉(zhuǎn)額作為征稅對象的稅收統(tǒng)稱。我國在1994年稅制改革后，于流轉(zhuǎn)稅中新設(shè)消費稅。消費稅是在對貨物普遍征收增值稅的基礎(chǔ)上，選擇少數(shù)消費品再征收的一個稅種，據(jù)統(tǒng)計顯示，2015年我國消費稅收入為10542億元，2014年為8904億元，占稅收總收入的7.5%，是僅次于增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅的第四大稅種[1]。隨著“營改增”的全面推進，營業(yè)稅將走入歷史，地方稅收減少的問題也亟待解決，因此社會各界的重點聚焦在收入來源相對穩(wěn)定的消費稅之上。有學者認為消費稅應當徹底劃歸地方，如許善達（2014）認為應將生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的消費稅改在零售環(huán)節(jié)征收，并由中央稅改為地方稅，成為地方的主體稅。賈康（2014）在《我國地方稅體系的現(xiàn)實選擇：一個總體構(gòu)架》一文中也提出從收入規(guī)模和轄區(qū)收益原則來分析，消費稅都是營改增后短期內(nèi)最直接有效的接替稅種。部分學者認為消費稅不能作為地方的主體稅種。如單學勇認為如將消費稅改為地方稅，可能會導致地方消費的畸形增長，尤其是在一些過度依賴某項資源性產(chǎn)品（如煙草、石油）的地區(qū)。這與消費稅“寓禁于征”的初衷相違背；其次如果對某課征對象在不同地區(qū)執(zhí)行不同的的稅率，有可能刺激消費者在低稅率區(qū)購買，擾亂地方經(jīng)濟；且當前營業(yè)稅收入遠高于消費稅，即使徹底改為地方稅也無法彌補缺口。上述觀點為消費稅改革提出了許多可操作性的建議，本文將在此基礎(chǔ)上結(jié)合當下全面“營改增”的現(xiàn)實，探討在中央地方收入共享基礎(chǔ)下的消費稅改革的可行性和方案。

2 消費稅作為共享稅的可行性分析

2.1 中央稅、地方稅、共享稅的劃分原則

分稅制是建立在中央地方劃分事權(quán)并以此分配財權(quán)的原則上，根據(jù)國家管理的需要和公共產(chǎn)品的不同層次將稅收分為中央稅、地方稅和共享稅。通常中央稅包括關(guān)系全局、具宏觀調(diào)控作用的稅種，包括了和經(jīng)濟穩(wěn)定、社會公平、資源配置相關(guān)的稅種，其來源、征收與管理也是全局性的。地方稅則主要是宏觀意義不明顯、地域特征強的稅種，這類稅種因其廣泛的區(qū)域性，如果由中央負責征收造成的成本遠大于其帶來的收益，因此地方政府更適合進行征管。例如以居住地為基礎(chǔ)的稅種，區(qū)域內(nèi)的居民承擔該類稅負并獲得地區(qū)性公共產(chǎn)品，這不僅符合受益原則，也可避免中央不了解地方情況而導致的效率損失[2]。但需要注意的是，部分中央稅由于其稅基分散、稅率制度復雜等因素，導致其正常的征收、管理必須依靠地方政府的信息，才能實現(xiàn)成本最小化。因此這一類稅種應劃分為共享稅。

2.2 消費稅適合作為中央地方共享稅

我國消費稅是在增值稅基礎(chǔ)上選取了一些特定商品開征，主要目的在于調(diào)控消費。現(xiàn)行的課征對象主要包括以下幾類：（1）有害消費品（煙、酒、煙花爆竹等）；（2）奢侈品等非生活必需品（化妝品、珠寶玉石、高爾夫球及球具、高檔手表）；（3）高能耗、資源性及環(huán)境危害性商品（成品油、小汽車、一次性筷子等）；（4）財政收入意義較強的商品（汽車輪胎）。之所以選取這幾類商品在增值稅的基礎(chǔ)上課征消費稅，是由于國家擔負了宏觀調(diào)控任務(wù)。我國消費稅屬特別消費稅，對奢侈品、有害消費品征稅實現(xiàn)調(diào)節(jié)收入、引導消費的目的；對高耗能產(chǎn)品征稅實現(xiàn)糾正負外部性的職能。同時針對不同的商品設(shè)置不同稅率。這些作用均具有高度的宏觀調(diào)控意義，是國家實現(xiàn)其管理職能的重要工具，可見消費稅具有中央稅的性質(zhì)。單純地將消費稅作為地方主體稅種，將全部收入劃歸地方是不合理的。

但同時，消費稅的征管離不開地方支持。由于我國實行的是特別消費稅，導致其稅基分散，現(xiàn)時包括14類商品。征管過程中需要將這些商品從其他商品中分類；同時消費稅計稅方法復雜，單位不同且稅率不固定；此外，不同課征對象的征稅環(huán)節(jié)也不盡相同。這些問題為消費稅的征管帶來諸多挑戰(zhàn)，更需要依賴地方合作。消費稅的稅基廣泛分布與經(jīng)濟生活之中，如果沒有地方的配合不可能順利實現(xiàn)征管。此外消費稅糾正負外部性的功能針對的也是區(qū)域性的公共商品，這也就為消費稅帶來了部分地方稅的特征。綜上所述，消費稅的征管離不開地方支持，因此也適合作為中央地方共享稅。

3 劃定消費稅為共享稅的現(xiàn)實意義

3.1 是對消費稅自身價值的重新契合

在20世紀90年代的分稅改革中對消費稅做出中央稅的定位，既是由于消費稅在宏觀調(diào)控方面的特殊作用，也是針對當時“兩個比重”失衡的特殊時代背景所做的安排。如今分稅制在我國已實行20多年，我國也已初步建立了中央地方政府事權(quán)和財權(quán)分配上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此現(xiàn)階段消費稅在功能上可以更多地回歸其本來價值，而非服務(wù)于特殊時代背景和政策。因此在當前條件下實現(xiàn)消費稅的中央地方共享，是契合消費稅本身價值的舉措，也是在推進稅收制度優(yōu)化上應采取的方法。

3.2 是增加地方稅源、緩解地方財政壓力的必要手段

眾所周知，“營改增”之后營業(yè)稅將成為歷史，原先全部屬于地方稅的營業(yè)稅將納入中央地方共享的增值稅。這也意味著原本屬于地方政府的一大部分財源將不復存在。另立新稅在成本上可行性低，在制度上需要磨合，因此選擇一個能替代營業(yè)稅作為地方收入來源的現(xiàn)有稅種就尤為重要。正像上一點提到的，消費稅轉(zhuǎn)換為共享稅有助于其原本價值的實現(xiàn)，此外，消費稅一旦從中央稅變?yōu)楣蚕矶悾瑒荼貙⒃谝欢ǔ潭壬暇徑獾胤秸杖氩蛔愕膯栴}。可以說，“營改增”作為“牽一發(fā)而動全身”的改革舉措，也為消費稅的重新科學定位提供了契機[3]。當然這并不能從根本上彌補“營改增”帶來的地方收入缺口，資料顯示，2015年國內(nèi)消費稅收入為10542億元，營業(yè)稅為19313億元。即使將消費稅完全變更為地方稅也無法彌補空缺。因此這一問題的徹底解決還有很長的過程。

3.3 是實現(xiàn)消費稅有效征管、調(diào)動地方政府積極性的有效舉措

消費稅是國家實現(xiàn)宏觀調(diào)控、促進或限制某向產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段，因此現(xiàn)階段將消費稅劃歸為中央稅有其歷史和現(xiàn)實的合理性。但隨著“營改增”帶來的地方政府收入減少，已經(jīng)有必要利用消費稅彌補地方政府的財力不足。如前文所述，消費稅的宏觀性決定了其中央稅的色彩，但消費稅的稅目種類多且雜，廣泛分布于中國各地，因此消費稅的征管離不開地方政府、稅務(wù)機關(guān)的協(xié)作。同時地方政府對本地產(chǎn)業(yè)的認知程度也要大于中央政府，從而能夠?qū)δ稠棶a(chǎn)業(yè)提出更具針對性的征管手段供中央?yún)⒖肌Ｒ酝M稅作為純中央稅，其收入多少與地方政府無關(guān)。中央征收的越多，該項產(chǎn)業(yè)所能為地方創(chuàng)造的GDP也相應減少，從而為地方政府的“政績”帶來消極影響。但一旦將消費稅按一定比例劃為共享稅，這一問題能夠大大緩解，從而在一定程度上調(diào)動地方政府的積極性，減少消費稅征管的阻力，更好地實現(xiàn)預定的目標。

4 以共享稅為基礎(chǔ)的消費稅改革舉措

如前文所述，消費稅在當前形勢下變更為中央地方共享稅是符合消費稅改革的趨勢，但具體應當如何劃分、劃分共享稅之后應采取的配套方案，都將是值得探討的焦點。

4.1 明確共享稅目，建立轉(zhuǎn)移支付機制

消費稅的稅基可以做進一步分類。第一類是煙酒、成品油、環(huán)境有害類，第二類是如化妝品、奢侈品、小汽車等。針對第一類商品，今后其消費稅收入應繼續(xù)歸屬中央政府。如果將這類商品的稅收收入劃為共享，可能會導致地方政府為擴大收入來源而鼓勵生產(chǎn)、消費，從而違背了消費稅征收的本來目的。針對第二類商品，則可以在中央統(tǒng)一制定政策的基礎(chǔ)上，根據(jù)地方情況實現(xiàn)消費稅共享，將這些商品消費稅的征收環(huán)節(jié)由生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為銷售環(huán)節(jié)，真正體現(xiàn)消費稅的職能。同時賦予了地方政府相應的稅收征管權(quán)，增強地方政府的積極性。除了明確共享稅基，針對香煙、白酒等第一類商品，可以在中央征收的原則下建立轉(zhuǎn)移支付機制。

4.2 合理劃分中央地方共享比例

在明確應劃分為共享稅的稅基之后，就需要根據(jù)實際情況確定中央地方共享比例。此時應當遵循財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，根據(jù)中央和地方政府的事權(quán)確認雙方財權(quán)。我國的消費稅主要目的在于引導消費活動、調(diào)節(jié)收入分配、保護環(huán)境和資源。保護資源環(huán)境是中央地方政府都應當完成的工作，事權(quán)同時牽涉中央與地方。由此可見，消費稅的分配應以中央為主，兼顧地方。針對不同稅基，依據(jù)其征稅目的，可以劃分為不同的共享比例。例如對部分奢侈品征稅是為了引導消費、調(diào)節(jié)收入分配，故這部分稅收應更多劃歸中央政府；但針對一次性筷子征收消費稅則更多為了保護資源環(huán)境。豐富的資源和良好的環(huán)境既是中央財產(chǎn)，也是地方財富。因此這部分稅收在分配上應更多的考慮地方利益。

4.3 有增有減變更征稅范圍和稅率

消費稅是基于“寓禁于征”原則開立的稅種，現(xiàn)行的消費稅框架是基于1990年代的情況確定的，但隨著時代變遷，原有消費稅征稅范圍中的許多商品已經(jīng)擺脫了固有標簽，而代表當下消費趨向的一些商品，特別是部分奢侈品則未劃入征稅范圍。因此當前推進消費稅的改革，因應消費結(jié)構(gòu)的變化，充分反映社會實踐的發(fā)展。例如某些高檔服飾可以針對其征收消費稅，而某些已經(jīng)普及或使用范圍縮小的商品，可以取消征稅，如現(xiàn)在主要用在農(nóng)村的摩托車已經(jīng)失去了消費稅應稅對象的特點。當然那些奢侈品應當列入征稅范圍，哪些商品應當被剔除，需要有明確的量化標準。此外，當前我國對環(huán)保工作和節(jié)能減排的重視程度同90年代相比，有顯著提升。高耗能的消費品不符合當前可持續(xù)發(fā)展的要求，高污染的產(chǎn)品帶來嚴重的負外部性，這部分商品的征稅范圍應當繼續(xù)擴大。此外，我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也已轉(zhuǎn)化為服務(wù)業(yè)占比最重，第二產(chǎn)業(yè)次之的局面，相應地，一些服務(wù)業(yè)也需要納入消費稅的征稅范圍內(nèi)。例如過去針對高檔餐飲業(yè)征收的“筵席稅”可以充分探討，加以恢復；對新興的網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)也可以嘗試征收消費稅。

此外，消費稅稅率也應當與時俱進，適當調(diào)整。消費稅稅率本身也是實現(xiàn)消費稅管理、調(diào)控手段的工具。近年來我國在這一方面不斷探索與改革，已經(jīng)取得了一定成就。但與現(xiàn)實相對應，消費稅稅率仍有許多不合理之處。例如針對某些個人消費品稅率很高，但對許多高污染、高能耗的產(chǎn)品稅率卻維持在低水平上。稅率的高低決定消費稅稅額的大小，是消費稅調(diào)節(jié)縱向深度的體現(xiàn)。消費稅稅率設(shè)計得當能更好地調(diào)節(jié)消費者的消費行為，促進人們保護環(huán)境和節(jié)約資源。當前我國上至政府下至民眾的環(huán)保意識顯著提升，針對這些高污染、高能耗產(chǎn)品的稅率也應當適度提高，以體現(xiàn)節(jié)能減排、保護環(huán)境的宗旨。對高檔消費品可以設(shè)置次高稅率，既能保證消費，也能起到調(diào)節(jié)收入、引導社會風氣的作用。對部分生活必需品，如平價的護膚護發(fā)品，近年來早已普及到千家萬戶，應取消或降低其稅率，更好地體現(xiàn)消費稅的功能。

4.4 適當變更消費稅征稅環(huán)節(jié)

當前我國消費稅征稅方法主要是源泉扣繳，此外部分商品（如金銀鉆石）的征稅環(huán)節(jié)為零售環(huán)節(jié)，只有卷煙、白酒會在批發(fā)環(huán)節(jié)加征從價稅。源泉扣繳雖然方法簡便易施行，但缺陷也十分明顯。我國消費稅針對的商品有限且地域性明顯，導致稅基分布在各地。施行源泉扣繳必然會導致地區(qū)之間的稅收不均衡。此前消費稅作為中央稅，這一問題尚不明顯，但消費稅一旦變更為中央地方共享，則由此帶來的收入不均將會十分顯著。此外商品由生產(chǎn)到消費者經(jīng)歷過多道工序，利潤已經(jīng)在各個環(huán)節(jié)被分配，由此可見，在源泉征收時稅基是最小的，不利于消費稅作用的發(fā)揮。要解決這些問題，可以將消費稅征稅環(huán)節(jié)變更為零售環(huán)節(jié)， 使得納稅義務(wù)人由生產(chǎn)者改為消費者，應稅消費品零售主體作為扣繳義務(wù)人，從而既化解了消費稅稅基不均衡的問題，也增加了消費稅收入絕對值，使得消費者切身體會到消費稅的存在，強化了消費稅的調(diào)控職能。

總之，在當前情況下推進消費稅的改革，應當明確共享制的基礎(chǔ)，在中央地方財權(quán)事權(quán)統(tǒng)一的原則下逐步推進，既保證了中央權(quán)力，又維護了地方利益，實現(xiàn)了消費稅宏觀調(diào)控的任務(wù)。

參考文獻

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