社會工作專業教育公共性問題與政府責任探究

[摘 要] 社會工作非營利、非市場化的職業特征決定了社會工作專業教育的公共性。現實中，市場化制度環境使社會工作專業教育公共性功能的發揮陷入困境。社會工作專業教育不能完全依靠市場的自我調節，政府作為代表全民利益的公共機制，維護社會工作專業教育的公共性是其職責所在。因此，國家應運用公共權力，通過立法或制定規則、建立公共資源投入和補償機制等方式進行干預，確保社會工作專業教育的公共性。

[關鍵詞]社會工作專業教育；市場化環境；公共性； 政府責任；干預機制

[中圖分類號] C916 [文獻標識碼] A [文章編號]1005-5843（2017）10-0005-07

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2017.10.002

隨著中國社會經濟的快速發展以及政治、社會等方面改革的全面推進和深化，社會問題叢生、社會福利需求大量激發。承載著社會穩定與社會和諧功能的社會工作日益受到黨和政府的重視，社會工作專業教育也因此得到了快速發展。但社會工作專業教育在“外延式擴張”過程中，也面臨很多發展問題。現有研究大多是從社會工作專業教育的專業定位、師資力量、培養方案、課程設置、實習環節等方面進行的探討，鮮有從其根本屬性其與所處制度環境之間的盾關系入手來分析其發展困境的。因此，本文意在通過分析社會工作專業教育的公共性特征及其與所處市場化制度環境之間的矛盾關系入手，嘗試從制度層面提出政策建議，著重強調政府在其間的重要責任。

一、中國社會工作的非市場化特征

“社會工作是遵循以人為本、助人自助、平等公平的專業價值觀，在社會服務及社會管理等領域，綜合運用專業知識、技能和方法，幫助有需要的個人、家庭、群體去整合社會資源，協調社會關系，預防和解決社會問題，促進社會穩定和諧的專業和職業。” [1]我國社會工作在價值取向、發展動力、功能發揮、運作邏輯等方面均具有非市場化特征。

（一）社會工作價值取向的非市場化特征

社會工作價值取向的非市場化特征指社會工作秉承的價值理念、追求的理想信念等不同于市場化環境中所形成的效率優先、競爭取勝、優勝劣汰、自我責任等氛圍，而更注重人文關懷、人人平等、互助、合作、社會團結、社會公平和正義等價值取向。從本質上來說，社會工作是一種道德化的專業與職業。有人認為社會工作的本質就是高度的“人文關懷”，包括對人自身的生存和發展的高度關注，對人的尊嚴與價值的深切認同，對人的解放、自由和幸福的一種熱切追求[2]。

（二）社會工作產生的非市場化特征

西方社會工作作為資本主義經濟的配套制度起源于19世紀，間接服務資本主義的市場經濟，保障其市場機制的發揮。中國現代社會工作自20世紀80年代從西方引入，在政府和高校的推動下逐步發展起來。中國現代社會工作的產生與其說是市場化環境的產物，不如說是回應政府的需求，是“全能政府”轉向“有限政府”、“普惠式福利模式”轉向“選擇性福利模式”、構建“小政府、大社會”的直接產物。從某種意義上說，中國現代社會工作是政府職能的延伸。

（三）社會工作發展動力的非市場化因素

當前，推動中國社會工作發展的動力主要來自政府的行政力量和社會工作者的理想主義信念。

1.黨和政府是社會工作發展的領導者和推動者。自黨的第十六屆中央委員會第六次全體會議提出要“建設宏大的社會工作人才隊伍”之后，黨和政府密集出臺了一系列旨在推動社會工作快速健康發展的政策文件，持續優化了社會工作發展的政策制度環境。

2.社會工作者的理想主義信念是社會工作快速發展的主要動力來源。社會工作是不以營利為目的、秉承利他主義理念的職業，從事社會工作的人員追求的是精神世界的滿足。現實中，我國社會工作從業者的收入普遍較低。如目前社會工作發展較好的深圳市，本科以上的一線社工，實際平均收入為每月3 500元到4 000元 [3]。而深圳市城鎮職工的月均工資早在2011年就達到了4 595元[4]。不難推算，社工的收入不足以維持其體面的生活。可見，從事社會工作的，尤其是能夠長期堅守社會工作的人員，多數根源于其自身的理想信念。

（四）社會工作功能的非市場化特征

我國社會工作的功能包括維護社會穩定、促進社會和諧的政治功能和促進精神文化建設的倫理功能。社會工作被黨和政府定位為構建“社會主義和諧社會的重要基礎”、“迫切需要”，被明確賦予了維護社會穩定的政治功能。它通過解決社會矛盾、協調人際關系，實現其社會控制和社會穩定的功能。此外社會工作通過倡導人文關懷、社會公正、利他主義等價值觀念，促進精神文化建設，凈化社會風氣，提升社會道德水平，實現了促進精神文化建設的倫理功能。[5]

（五）社會工作內部運作邏輯的非市場化特征

社會工作內部運作邏輯的非市場化特征指社會工作在服務方案設計、實施、評估等環節中主要采用的是人文主義的標準。具體包括：（1）以服務對象的需求和利益作為社會工作的出發點和落腳點。社會工作服務對象多為弱勢群體或處于困境中的人群，社會工作始終把受助者的需求放在第一位。（2）倡導利他主義的價值取向。利他主義價值取向使社會工作者之間更加注重團隊協調合作，有利于形成友好互助、團結友愛、共同進步的氛圍，而優勝劣汰的市場競爭生存法則會被社會工作者放在次要位置上。（3）不以市場標準為主導評估社會工作的服務效果。社會工作注重對服務對象潛力與能力的挖掘和提升，簡單的量化標準無法直接衡量社會工作的服務效果。

二、社會工作專業教育的公共性特征

社會工作的非市場化本質決定了社會工作專業教育的公共性。公共性指其能使國家及社會整體受益的屬性，是公共教育的根本屬性。高等教育的公共性指高等教育涉及社會公眾、公共經費以及社會資源的使用，影響社會成員共同的必要利益，其共同消費和利用的可能性開放給全體成員，其結果為全體社會成員得以共享的性質[7]。自高等教育從精英化向大眾化發展之后，其公共性的訴求日益彰顯。社會工作專業教育屬于高等教育，高等教育的公共性決定了社會工作專業教育也具有公共性。而社會工作是非營利性的職業，經濟利益并非其首要目標；市場原則、經濟邏輯并非其主要導向。社會工作非市場化的本質要求社會工作專業教育應具有公共性，具體體現在社會工作專業教育的目的與功能、價值取向、資源來源、管理主體等方面。

（一）社會工作專業教育目的具有公共性

社會工作專業教育目的具有公共性，指社會工作專業教育的出發點是為滿足社會公共利益和政府的需求，而不是為實現教育單位或受教育者個人的私利。社會工作專業人才是《國家中長期人才發展規劃綱要（2010-2020年）》所列六類急需人才中的一類。發展社會工作專業教育，培養社會工作專業人才是從國家發展戰略高度出發，為滿足政府職能轉型的社會需求和弱勢群體社會福利需求等方面的公共利益角度來定位的。而對于選擇社會工作專業教育的學生來說，社會工作的非營利性決定了其要把幫助社會弱勢群體，促進社會公平、正義和進步等公共性目的作為選擇該專業的首要理由，將個人私利放在次要位置。

（二）社會工作專業教育價值取向具有公共性

社會工作價值取向具有非市場化特征，其秉持的價值理念、追求的理想信念等并非市場所信奉的效率優先、競爭取勝、優勝劣汰、自我責任等法則，而是追求人文關懷、人人平等、互助、合作、社會團結、社會公平和正義的價值取向。社會工作專業教育主要由知識教育、價值教育、技術教育三大部分組成，其中，價值教育是靈魂[7]。社會工作專業教育的核心是增強學生的社會責任意識，鼓勵其樹立社會理想，擁有利他主義、人道主義價值觀，這也是社會工作的本質所在[8]。從這個意義上看，社會工作專業教育可稱之為一種人文素質教育，它“以非功利的精神和價值引領、塑造有一定文化品位、精神追求和社會責任意識的公民，避免產生或形成極端功利主義或個體間冷漠甚至爾虞我詐的關系”[9]。

（三）社會工作專業教育功能的發揮具有公共性

社會工作專業教育通過兩種方式發揮功能：一是輸出專業人才。社會工作專業人才通過提供專業服務來滿足社會弱勢群體的需求，解決社會矛盾、協調人際關系、創新社會治理，實現促進人的發展和社會和諧的功能，以及促進社會穩定、加快政府職能轉型的政治功能；二是倡導和傳播理念與精神。社會工作專業通過倡導和傳播利他主義、團結互助、社會公正等理念和精神，發揮促進精神文明建設、凈化社會風氣、提升社會道德水平的倫理功能。

（四）社會工作專業教育資源來源具有公共性

社會工作專業是非市場化的專業，“它提供給受教育者的收益遠遠小于受教育者給社會所帶來的效益，這一教育不應由市場機制來運作，而應以政府財政投入為主，通過直接或間接的公共教育支出來保障”[10]。在英國，政府是社會工作教育體系的主導角色與核心力量[11]，為本國社會工作專業教育提供經費支持。自 2002年起，英國社會工作專業研究生免收學費并獲得政府生活資助[12]，此措施提高了社會工作專業學生的積極性，維護并鞏固了社會工作專業的人才穩定性。

三、我國社工專業教育市場化特征的凸顯

公共性是社會工作專業教育的本質屬性。但現實中，社會工作專業教育所處的市場化制度環境使其公共性的發揮陷入困境，不利于社會工作專業教育的健康發展。“制度是一個社會的游戲規則，是決定人們之間相互關系的系列約束，由非正式約束（道德、禁忌、習慣、傳統和行為準則）和正式的法規組成的。”[13] 社會工作專業教育發展所面臨的制度環境就是對社會工作專業教育產生重要影響的外部機制、體制、政策、文化等，從層次上分為微觀制度環境、中觀制度環境和宏觀制度環境。市場化就是市場運作機制的發展和市場標準的采納，至少包含以下幾層含義：認可市場的優越性；肯定競爭、成本、收益等市場價值取向；施行競爭、多樣化、激勵約束等市場機制 [14]。當前中國的社會工作專業教育處在市場化環境中，從政府和社會的宏觀層面、學校的中觀層面、受教育者的微觀層面均顯示出了鮮明的市場化特征。

（一）宏觀制度環境下的市場化特征

首先，高等教育在制度安排上實行產業化。1999年，國務院提出開放辦學自主權，擴大高等教育規模，實行收費制度。從此，高校作為獨立辦學主體參與市場競爭，市場在高等教育資源生產和配置中起到基礎性作用，政府從教育資源的投入者轉變為教育政策的供給者和宏觀管理者。其次，社會文化和價值取向的轉變。隨著市場經濟的發展和西方資本主義思潮的傳入，功利主義、物質主義、消費主義、享樂主義、個人主義等價值取向盛行，而社會工作所追求的利他奉獻、社會公平正義等理想主義被邊緣化。市場化、功利化的社會文化和價值取向對社會工作專業教育的發展不利。

（二）中觀環境下的市場化特征

自實施自主辦學后，各高校以市場機制來運行高等教育，依據市場需求來調整辦學形式、專業和課程設置、教學與科研以及管理等，以滿足社會及市場的需要[15]。高校行政部門按照“優勝劣汰”的競爭機制、“成本收益”機制對校內資源進行配置，那些以市場為中心可直接創造財富的學科和專業易獲得發展優先權，而那些非市場化的學科和專業（主要集中在社會科學和大部分人文學科領域）地位較低，甚至面臨被壓縮規模和停辦的風險[16]。

（三）微觀環境下的市場化特征

社會工作專業教育微觀環境下的市場化指的是選擇社會工作專業教育的學生（包括潛在的）和為此買單的家長將高等教育視為一種投資行為，會進行成本收益的權衡。高等教育引入市場機制后，以尊重個人選擇為前提，強調 “顧客至上”，也因此深深地打上了 “消費主義”的烙印[17]。多數學生和家長認為，不能賺錢的專業不是好專業，不值得投資。獲得文憑后能否找到高薪又體面的工作、能否實現社會地位的提升，是其考慮的重點。學生和家長以市場化邏輯和價值取向來衡量教育，使非市場化、非營利性質的社會工作專業遭到排斥，從而導致社會工作專業成為報考率低、轉專業率高的冷門專業。

四、社會工作專業教育公共性偏離問題嚴重

2000年后，伴隨著高等教育市場化的不斷推進，我國社會工作專業教育在“外延式擴張”過程中與市場化制度環境之間的矛盾不斷累積，衍生出許多有待審視的公共性偏離問題。

（一）教育目的偏離公共性，呈現出私利性

理論上，社會工作專業教育目的具有公共性，出發點主要是為滿足社會公共利益和政府需求，并非是為教育組織謀取私利。但現實中，社會工作專業教育目的卻呈現出私利化傾向，即社會工作專業成為高校謀私利的工具，高校并非從為社會提供專業社會工作人才、滿足社會需求等方面來定位社會工作專業教育，而是從社會工作專業對于學校發展的工具性作用來認識社會工作專業教育，這主要表現在兩個方面：一是辦學層面。許多高校從為自身發展謀取私利角度出發，如有的為了擴大招生規模；有的為了向綜合性大學轉型以此完善學科門類；有的為了向傳統學科注入新活力，尋找新的增長點；還有的為了求生存和發展，尋找替代性的專業[18]。二是專業開設方面。在專業發展過程中，很多高校用成本與收益等經濟活動指標衡量社會工作專業的辦學效果，一味追求少投入、降低成本，當發現社會工作專業辦學“效益”不高時，就會縮減其規模，甚至停辦。

（二）教育價值取向偏離利他主義，趨向功利化

“在功利主義思想的驅使下，高等教育更多地青睞于經濟效益的市場化導向，而忽視公共利益追求的價值取向。”[19]利他主義是社會工作專業教育的價值取向，增強學生社會責任意識，培育利他主義、人道主義的價值觀是社會工作專業教育的核心。然而，在市場化制度環境中，學生對社會工作專業教育持有功利化的態度。在進行專業選擇時，學生多持市場化標準進行選擇，將非營利性的社會工作專業排除在外，致使社會工作第一志愿報考率低，絕大多數社會工作專業的學生都是服從專業調劑的考生[20]。即多數社會工作專業的學生是在同意調劑的情況下，被動、隨機地選擇了社會工作專業，只為進入高等教育領域，獲取一紙文憑，純屬無奈之舉。調劑過來的學生對社會工作專業學習不認真，畢業后會以各種方式伺機轉向市場化、相對收益高的職業領域，致使社會工作專業人才流失問題嚴重。總之，作為社會工作專業教育之靈魂支柱的利他主義價值取向受到極大的挑戰，甚至動搖了社會工作專業教育存在的合理性。

（三）教育資源公共性的缺失與成本的私人化

自高等教育產業化改革之后，競爭性、市場化資源配置制度成為高校資源配置的主導機制。由于社會工作專業的非市場化特征以及非獨立的學科地位使其在某種程度上成為邊緣性的專業[21]，逐漸淪為人口學、法學、公共管理學等學科專業的陪襯，難以在競爭中獲勝，較難獲得專業發展所需要的資源，導致專業地位進一步邊緣化。此外，高等教育產業化后，所有專業都要收學費，學生自行承當高等教育成本，此舉給低收入家庭帶來了很大的負擔。據調查，社會工作專業70%-80%的學生來自經濟收入中下層家庭，其中以農民家庭居多。學子是貧困家庭的希望，肩負著改變家庭命運、改善家庭經濟條件、提升社會地位的重大責任。然而，教育成本的私人化一方面給社會工作專業學生完成學業帶來了困難，使其不能安心學習；另一方面，會使學生受家庭壓力和現實經濟條件所迫，背棄社會工作專業，無形中造成了社會工作專業教育對象的流失。

（四）教育服務社會功能的薄弱化

“服務社會既是高等教育的重要職能，又是高等教育公共性的現實表現。高校通過教學、科研、人才培養等方式，向社會提供科技、人才、文化等服務產品。”[22]社會工作專業教育通過輸送專業人才，提供科研成果、政策咨詢、培訓等方式服務社會。總體來看，社會工作專業教育服務社會的功能較為薄弱，具體表現為：（1）畢業生流失率高，實際進入社工行業的專業人才較少。多項調查顯示，社會工作專業畢業生多數選擇到其他領域就業，留在社會工作領域的比例很少。（2）科研基礎薄弱，畢業生科研能力不強、科研成果水平低。（3）與政府相關部門和用人單位的互動、合作不夠緊密，多處于自我封閉狀態。

五、政府提升社會工作專業教育公共性的責任

市場經濟條件下，社會工作專業教育僅依靠市場的自我調節是遠遠不夠的。政府作為代表全民利益的公共機制和代言人，維護教育的公共性是其職責所在。政府可運用公共權力，通過立法或制定規則、加強資源投入等方式對社會工作專業教育進行干預[23]，確保社會工作專業教育的公共性質。

（一）從公共性出發進行制度設計，彰顯社會工作的人文價值

公共性是社會工作專業教育的本質屬性。政府應在明確社會工作教育公共性的前提下，以促進公共利益為出發點，從去社會工作專業教育功利化做起，制定教育政策，彰顯社會工作專業教育的價值，充分保障其公益性的實現。首先，從公共性出發進行教育制度設計，要求高等教育行政管理部門在制定相關教育政策和完善教育制度時，要以國家利益和社會整體利益為重，充分認識到市場經濟條件下，發展社會工作、培養社會工作專業人才對于黨和政府的重要戰略意義，對社會治理創新、和諧發展的重要價值。其次，重視社會工作專業“以人為本”“利他助人”的專業價值觀對培育公民公共社會精神、提升社會道德水平和精神文明的社會功能和倫理功能的重要作用。再次，應充分考慮社會工作職業和專業的非營利、非市場化特點，突破市場化、功利化的藩籬，“建立符合社會利益與公共利益的制度，扭轉違反公共福利而追逐私益的錯誤觀念”[24]。

（二）加強宏觀調控和專業評估，確保社會工作專業辦學質量

在教育產業化的政策引導下，一些學校的利己目標嚴重沖擊了其所應承擔的社會責任。在國家教育行政部門（教育部）簡政放權的背景下，許多高校在沒有做過科學論證、不具備相應辦學條件的前提下，在市場趨利動機影響下紛紛增設社會工作專業，盲目擴大招生規模，以達到提升學校檔次、搶占教育市場、增加辦學資源等各種利己目的。專業設置的市場導向使這些學校成為特別關注短期市場效益的經營者[25] ，只注重社會工作專業的開設，而不重視專業建設。當培養人才、發展教育和出售產品之間未能實現平衡時，又進一步縮減了對社會工作專業的投入。這些做法使社會工作專業在高等教育內涵式發展過程中陷入困境，造成社會工作專業教育人才培養質量的下降。

高校享有高度的辦學自主權，但自主權是為保障教育與科學的發展，不能用于維護其組織特殊利益[26]。市場經濟條件下，教育行政部門需要加強對高校辦學行為的規范、監督和引導，減少高校的逐利行為，確保辦學質量。具體而言，首先要制定開設社會工作專業必需具備的基本條件，包括師資力量、實驗室條件、資金投入等，防止部分高校因盲目跟風而倉促開設；第二，制定社會工作專業人才培養質量標準，保障學生的受教育權利；第三，對社會工作專業定期進行評估，以評估促進建設和發展。

（三）建立公共資源的投入和補償機制，確保資源的公共性

社會工作具有非營利、非市場化等特點，市場經濟條件下要確保我國社會工作專業教育公共性的實現需要建立公共資源投入和補償機制。具體而言，可從招生、人才培養、學科建設、就業等重要環節進行公共資源的投入和補償。

1.實施“訂單式培養”，設立專業獎學金。借鑒免費師范生培養政策，實行“免費社工生計劃”，通過“訂單式培養”[27]方式引導優秀的高中畢業生進入社會工作專業學習，提高社會工作專業第一志愿錄取率；設立由政府財政和社會捐贈共同構成的社會工作專業獎學金，用于鼓勵品學兼優的社會工作專業學生繼續努力學習，分擔社會專業學習的成本，減輕學生的經濟負擔，增強其學習信心；提高社會工作人員待遇，減少畢業生的流失率。

2.政策支持和資金投入，扶持專業學科建設。學科建設是高校專業教育的核心保障。市場化環境中，如果沒有黨和政府的政策傾斜和資金投入，社會工作專業會進一步邊緣化。政府支持社會工作專業教育的根本舉措在于切實加強投入，扶持專業學科建設。具體措施包括：第一，切實加大對高校社會工作專業教育的資金投入，改善社會工作專業辦學條件；第二，加強對社會工作學科的規劃管理，推動社會工作學科的獨立發展進程；第三，加強師資隊伍建設，一方面要加強對現有教師的業務培訓，鼓勵并資助青年教師進修深造。一方面通過出臺特殊政策引進高層次社工人才進入高校[28]。

3.建立補償機制。社會工作的非營利性使社會工作專業教育具有非市場化的特征，社會工作專業教育單位（高校）和社會工作教育接受者從中獲得的收益遠遠低于其為國家和社會所帶來的收益。因此，應建立針對社會工作專業教育單位和受教育者的補償機制。補償可以分為兩個方面：一方面是針對設置社會工作專業的高校。一是給予開辦社會工作專業教育的高校給予一定的政策優惠和財政支持；二是按照專業評估的等級，對開設社會工作專業教育高校予以競爭性的獎勵，支持其進一步做好社會工作人才培養，引導高校不斷提高社工人才培養質量。另一方面是針對社會工作專業的學生。通過物質補償和政策傾斜等方式引導和鼓勵社會工作專業畢業生到農村、基層、邊遠貧困地區、邊疆民族地區、革命老區等地從事社會工作服務和社會管理工作。如通過減免助學貸款，或在其服務期內每年給予不低于當地平均收入的補助，或在服務期滿后給予其參加公務員、事業單位考試加分、優先錄取等優惠政策。

（四）營造開放性教育環境，構建產學研相結合的辦學模式

社會工作專業屬于應用性專業，需要轉變以往自我封閉的教學育人模式，將用人單位、政府部門、服務對象等都納入到社會工作專業育人工作中，營造開放性的教育環境。通過加強與用人單位、政府之間的合作，構建產學研相結合的辦學模式，提升社會工作專業人才培養質量，增強社會工作服務功能，確保社會工作教育的公共性。一是倡導三方合作。將用人單位、服務對象的需要納入到專業人才培養方案中。政府、用人單位和高校通過資金投入、人才實踐基地建設等方式共同進行社會工作專業人才培養。二是提供社會工作專業服務。高校社會工作專業教育可為政府提供政策咨詢、專業培訓等方面的服務。為社會工作服務機構提供業務督導和專業培訓等。三是科研合作。高校社會工作專業與政府、用人單位進行科研合作，共同研究社會工作發展問題、制定行業服務標準等。四是加強對社會工作重要性的宣傳。政府或相關部門可通過新聞媒體、移動網絡等方式或渠道加強對社會工作活動的宣傳，擴大其影響力。

社會工作的非市場化本質決定了社會工作專業教育具有公共性；社會發展需要大批高素質的社會工作人才，社會工作的社會效益和精神價值是不可估量的。市場經濟條件下，社會工作專業教育不能完全依靠市場的自我調節，而政府作為代表全民利益的公共機制，維護教育的公共性是其職責所在。因此，國家必須運用公共權力，通過立法或制定規則、建立公共資源投入和補償機制等方式進行干預，確保社會工作專業教育的公共性。

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（責任編輯：郭彥松）