高校行政權力合法性限度及其規制探析

劉玉君　張濟洲

[摘 要] 近年來高校行政權力過大屢遭詬病，“去行政化”熱潮反復涌現。高校行政權力究竟為何產生？又為何成為當前高校發展的“桎梏”？筆者從歷史與現實兩個方面闡述了高校行政權力產生的內發性原因及高校管理的合法性限制，從外部權力的合法授予探析行政權力的合法性基礎，分析了我國當前高校行政權力逾越合法性限度的具體表現，提出了高校行政權力的合法性規制路徑，從而推進高校治理體系的現代化。

[關鍵詞]行政權力；合法性限度；規制

[中圖分類號] G647 [文獻標識碼] A [文章編號]1005-5843（2017）10-0019-05

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2017.10.004

2016年，北京大學校長林健華表示北大綜合改革穩步推進，未來將在人事改革方面嘗試取消院系行政領導級別，并采取聘用制方式。這一提法提出后，國內高校紛紛效仿。多地高校實施去行政級別改革引發各界的高度關注，高校“去行政化”呼聲再次高漲。那么高校行政權力究竟為何產生？又為何屢遭學者們詬??？去行政級別是要去行政權力嗎？其實，高校行政權力是在大學演變過程中由學者權力讓渡自然產生的，符合高校治理的需要及時代要求，存在合法性。但目前我國高校行政權力在運行過程中逾越了合法性限度，并通過科層制和再生產機制不斷強化和擴張，最終面臨種種合法性危機。因此亟需對高校行政權力進行合法性規制，防止其進一步逾越合法性限度，使其回歸到正確的軌道上，這才是高校去行政化的破題之舉以及推進高校治理現代化的應有之義。

一、高校行政權力的合法性基礎

（一）高校行政權力產生的內發性原因

歐洲中世紀大學作為一種行會組織，是由學者行會控制和管理的大學。隨著西方工業革命的推進，大學漸蛻行會特征，日益成為獨立的社會機構，原本由學者掌控的管理工作逐步交給專職人員負責，行政管理趨于專門化，行政權力逐步被認可。美國在1862年頒布了《莫雷爾法案》，強調大學的社會服務功能，推動了大學從社會的邊緣走向中心，大學與社會聯系日益密切、功能分化日趨強烈導致大學內外部管理事務趨于復雜化，這在客觀上促進了行政權力的擴大。到20世紀初，為了滿足知識分化和學術創新的需要，美國推行系科——學院制，大學組織形態開始發生變革，科層化形態日益顯露。進入21世紀后，巨型大學的出現以及大學職能的多元化使得管理事務日益復雜，這在客觀上要求有專門的機構和人員來管理日常事務，行政權力也因此在高校內部管理中衍生發展，大學逐漸從學術共同體向學術行政共同體演變。

從大學的歷史演變來看，大學最初只有學者的學術權力，而隨著大學職能的增加和規模的擴大，管理事務也日益復雜化，這在客觀上促進了權力分化。學者將自身權力讓渡出來并形成行政權力，進行日常事務的管理。學者權力的讓渡源于大學客觀現實發展的需要，是一個自然過程。因此行政權力產生具有內發性原因，其邏輯起點是大學自身發展的需要，也是大學組織形態變革的要求。

（二）高?？茖庸芾淼暮戏ㄐ曰A

隨著職能不斷增加，規模不斷擴大，大學從松散的學術組織演變為復雜的社會組織，其管理機構和管理事務也變得日益復雜，行政管理職能和地位逐步凸顯，由此發展起來的高校科層制管理，具有合法性基礎。科層制由于具備“賦予工具理性在人類事務中至高無上的地位”的特點，具有較高的效率，被廣泛應用于各類社會組織。學者彼德·布勞評價科層制時表示，組織的科層化已經變得如此的普遍以至于我們很難想象科層制的替代形式[1]。當前大學組織管理以效率為導向，科層制已成為大學組織管理的基本特征。

馬克思·韋伯認為科層制具有勞動分工、權威等級、成文法規、非人性化、因才任用等方面的特征 [2]，高校在組織形態上符合其基本特征。首先，高校在其運行過程中對事務管理存在明確的分工，人、財、物等不同的事務由不同的組織機構和人員進行管理，如科技處管理科研工作、財務處管理學校財務工作；教務處負責教學教務等。其次，高校也形成了自上而下的層級制度，管理人員需按照下級服從上級命令的思維方式來處理本職工作。第三，高校具有明確的規章制度，從大學章程到各級學院、處室的規章，保證了高校管理的“非人性化”。高校管理需按程序和規章制度辦事，依據客觀的評價標準，不摻雜私人情感，從而保證管理的公正公平。

科層制作為復雜組織的管理形式具有不可比擬的優越性，是最為理性的高校管理工具，高校科層制管理有其存在的現實性合法性基礎。

（三）高校外部權力的合法授予

伯頓·克拉克認為，世界上的大多數國家中，高等教育是其中央政府組織的一部分。高等教育的性質因而取決于中央各部門的性質，受到一般政治權力的影響 [3]。高校在從社會邊緣走向中心的過程中，作為社會組織面臨著合法性考驗，而其為了更好地生存和發展也會受到政治因素的影響，甚至可能對政治意志產生某種程度的服從。

正如布魯見克所說，高等教育越卷入社會事務中，就越有必要用政治觀點來看待它。就像戰爭意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當重要，不能完全留給教授們決定[4]。作為重要的社會組織，國家不可能讓高校成為純粹探討知識的“象牙塔”，必然會將其置于控制和管理之下。政府一方面通過制定法律法規和授權職權性主體對高校進行間接管理，另一方面通過高校行政權力對其公權力進行延伸。因此，高校行政權力在某種意義上也是政府公權力的延伸和代表，它的存在既是高校作為社會組織的必然選擇，也是國家管理的必然要求。

綜上所述，高校行政權力在從無到有的演變過程中受到大學和政府雙重結構的影響，并逐步獲得了存在的合法性基礎。高校行政權力源于大學發展演變中學者權力的自然讓渡，又因科層制管理而發展，并因外部政治權力的授予而得以強化，這是大學發展的必然選擇，也是高校辦學的現實結果。

二、高校行政權力逾越合法性限度的具體表現

高校行政權力有其產生和存在的合法性基礎，在我國高校內部組織結構的演變過程中，行政權力不斷逾越自身合法性限度，陷入合法性危機[5]。高校行政權力逾越合法性限度的具體表現為：一是橫向上過度強化行政權力；二是縱向上科層制管理缺乏彈性；三是通過再生產機制滲透到學術權力內部，利用其維護和擴大自身的發展。

（一）高校行政權力的過度強化

我國近現代大學的產生源于清末新式學堂的發展，學堂本身就是清政府洋務運動的產物，大學是作為一種救亡圖存的工具而存在的。這些學堂基于行政邏輯產生，并與政府內部結構相同，使其不可避免地帶有濃厚的行政權力色彩。雖然學術權力與行政權力處于此消彼長的過程中，但這種過度強化行政權力的“基因”一直伴隨著大學的發展，并占據著主導地位。因此從歷史起源和發展上看，我國大學是在行政驅動下產生的，并強調為國家和民族服務的外化功能，這也是我國高校行政權力逐漸強化的原因之一。新中國成立后，經歷了多次高等教育體制改革，高校學者們也多次提出要擴大高校辦學自主權，但目前各高校依舊是權力高度集中的管理體制，高校成為了政府的附庸機構，各級教育行政部門通過各種途徑對大學進行控制和管理。

而從高校內部來看，高校屬于資源輸出型機構，需要政府提供經費和學科建設支持，因此對政府具有較強的依賴性，這也進一步強化了政府對高校的控制。高校行政權力作為政府公權力在高校內部的延伸和代表，掌握了資源分配權。而隨著高校行政權力的日益勢大，其對學術事務的干預也強化了，如高校專業的設置、人才的招聘以及招生等方面。學術權力則日益式微，如關于學術事務的決定，學者往往只有參與權和建議權，最終決定權仍掌握在行政人員手中。行政權力不斷侵蝕學術權力，學術權力日益邊緣化。這種行政權力過于強化，處處干預的現象使得學者們內心充滿憤懣，且難以產生認同感，高校行政權力面臨著合法性危機。

（二）高?？茖又乒芾砣狈椥?/p>

羅伯特·莫頓認為科層制會出現功能失調，主要是由于成規和規范會遮蔽組織的整體目標，若盲目地遵從成規則會導致本末倒置，造成“目標置換”[6]。我國政府依據行政體制塑造高校組織結構形態，導致高校人員在管理事務和處理人際關系時都趨向科層制管理。行政人員在處理事務時首先想到的是是否符合規章和程序，并遵循下級服從上級的原則。高校是一個分工明確的機構，其程序是集制定、執行和解釋為一體的，程序的不透明會導致行政人員在程序問題上具有最終的決定權，部分高校存在處長甚至是科員下發命令指揮教授團團轉的現象。

而這種僵化的科層制不僅管理著行政事務，也管理著學術事務，并且規訓著高校人員的思維方式和價值觀念，導致他們在處理事務時受到程序的影響和制約，而忽視了什么是程序的終極目標。高校大部分事務是學術事務和人的事務，這些事務不能只靠程序來解決，教師們有自己的思想情感和價值觀念，需要特殊處理。這種過于程序化而缺乏彈性的科層制管理，容易引發學者內心的不滿，對學術事務造成阻礙，有違民主自由的學術底蘊，阻礙了高校的發展。而行政人員對程序的過于遵從以及其頤指氣使的態度，則會引發與學者的積怨，進而導致高校行政權力的合法性危機。

（三）高校行政權力的再生產性滲透

高校學術權力和行政權力同為大學的一元，為了維護其自身的合法性地位而處于博弈之中，二者相互排斥，竭力防止對方介入。究其原因，主要是二者權力產生機制不同，學術權力是自下而上產生的，來源于學者的學術成果得到同行的認可，進而產生學術影響力和權威。而行政權力是自上而下產生的，來源于上級的任命和服從規則，由工作成果和管理效能來獲得。但目前二者在抵制的同時又形成相互雜糅的再生產生性機制，即二者憑借對方資本來獲取更好的發展。

目前高校的學術權力逐步滲透了行政因素。學者一旦具有學術影響力后則可能被賦予各種行政職務，使學術權力披上了行政的外衣，學科帶頭人和領軍人物往往也是系主任或院長，出現了很多“雙肩挑”的現象。然而如劉易斯·科塞（Lewis Coser）說過，當知識套上追求權力這個重軛，它就失去了其本質特征，必然變為輔助性的了[7]。學者被套上了權力的枷鎖，內心逐漸被腐蝕，在處理事務時行政考量多于學術考量，學術界蔓延著爭權奪利的官僚氣息，原本純潔自由的學術界面臨著被異化的危險，高校也因此喪失了創新發展的原動力。同時行政權力還利用學術權力的根基來確保自身的合法性地位，使得再生產機制更加符合大學運行邏輯。高校在選拔和聘任各級領導時更加注重學歷和職稱的作用，院長或校長往往都是教授和博士學歷，將行政權力披上知識的外衣，使知識在權力中占據較大的話語權，這樣行政權力則可以利用學術權力獲得組織內人員的認同和發展。

雖然高校學術權力和行政權力已互為內化發展，但是二者允許對方介入并非要為對方發展，而是利用對方資本來維護自身的合法性地位。然而目前行政權力明顯已逾越合法性限度，并滲透到學術權力內部，利用學術權力獨占再生產機制，導致學術權力日益式微，從而使高校失去了發展的內生動力。

三、高校行政權力合法性規制的路徑

目前我國高校亟需對行政權力進行合法性規制，防止其進一步逾越合法性限度。對高校行政權力進行合法性規制，主要從以下幾個方面進行：一是通過推行負面清單制度在法律上規制行政權力，保障學術權力；二是在高校內部建構互生動力機制，實現學術與行政權力的協同發展；三是不斷完善制度運行機制，落實學術和行政人員的利益分配；四是建立監督追責機制，內化學者的責任意識，合理使用行政權力，推動高校治理的現代化發展。

（一）健全法律保障機制，厘定權力運行范圍

我國《高等教育法》雖然規定了高校辦學的7項自主權利，但是概括地較為模糊，在具體實施與監督過程中缺乏可操作性，有關權力很難落實。2014年國家教改辦在《關于進一步落實和擴大高校辦學自主權完善高校內部治理結構的意見》中提出，“探索實施高校依法自主辦學負面清單管理，清單之外的事項由高校自主行使并依法接受政府、社會及校內監督”。高校推行負面清單制度，是以負面清單的形式列舉出高校辦學的限制條目，從而對高校進行管理的全新模式，這有利于明晰高校與政府的權力邊界，斬斷外部政治權力直接干預高校辦學的臍帶，彌補現存法律的空白，從法律上明確保障高校辦學的自主權力，激發高校的辦學活力。另一方面，推行負面清單制度也能合法規制行政權力，負面清單雖限制高校辦學權力，但同時也規定了高校行政權力的運行范圍，可以有效遏制行政權力的亂用和尋租現象。

推行權力負面清單制度，首先需要明確政府和高校的權力邊界，進行合理的職能定位，政府應該對總體方向和規劃進行宏觀調控，高校應該落實辦學主體權力。在負面清單的制定過程中，應該讓教育行政部門、專家和公眾代表等多方參與，在全面調研的基礎上進行理性篩選，并進行歸納總結。將高校行政權力應掌控的統籌權、監督權和保障權列入清單之中，并將高校學術自由權力列在在清單之外。為保障高校學術本性之所在，必須遵從“非禁即準”的原則，不可讓行政權力越入一步。在推行負面清單制度時，除了政府要下放權力，也要完善高校的監督評價機制，防止一放就亂的現象，穩步推進高校治理現代化。

（二）建構互生動力機制，實現權力的協同發展

學術權力和行政權力同為高校的一元，除了通過負面清單形式來規制行政權力、厘定二者的權力運行范圍，更重要的是如何推動二者進行矛盾運動，實現權力的協同發展。根據公共選擇理論，公共市場區別于私人市場，分別承擔不同的功能。處理市場關系的原則是只要市場機制能夠起作用，就不需行政組織插手[8]。簡而言之，私人市場能夠解決的自己解決，超出能力外的由行政權力干預，不然就會導致政府和市場兩個機制的失靈。

學術事務應遵循學術邏輯，由教授、學者進行決策和安排。對于學術事務，行政人員必須放權，落實學者權力，讓他們能夠自主決策，并轉換角色為學術服務。當面對學者內部解決不了的事務時，行政人員才能干預。學術自由是大學的內在底蘊，也是高校的生命線。行政權力要積極調動高校內生動力，滿足高校學術發展的需要，這才是高校的本體所在。學術力量也要與行政力量相互包容，學術人員需要理解和支持行政人員的工作，實現學術利益和行政利益的共享。推進學術自主和行政放權的矛盾運動，從而建構高校互生動力機制，實現權力協同發展。

（三）完善制度運行機制，落實利益分配

目前高校出現的種種行政權力越界掌管學術事務現象，究其原因是由于高校學術機構尚不健全，缺乏相應的運行機制。

高校亟需完善各類學術制度，制定出具體多元的有效評價制度，一方面可以防止行政權力干預學術事務，另一方面也為學者提供了公平多樣化的晉升渠道。完善各類學術制度，首先要建立健全學術機構，如教授委員會、學術委員會，明確議事內容、形式、程序，采取民主集中制的決策方式，建立制度執行保障機制。其次要改變現存科層制過于僵化的現狀，推行負面清單管理模式，按照“非禁即準”的原則，簡化行政辦事程序，縮減行政辦事機構，合理運行行政事務。最后要落實學術和行政的利益分配關系，保障在各自事務內的主體地位，強調利益主體的多元參與和共贏，從而推動高校更好地運行發展。

（四）建立監督追責機制，內化責任意識

高校應健全監督機制，減少行政權力對學術事務的干涉，從而做到程序公平基礎上的價值公平。首先要健全教職工代表大會制度，厘定其功能和性質，明確其監督行政權力的功能，體現職工意愿，以法規形式真正落實職權。其次行政部門應該增強信息的透明度，將學術事務的核心事項公開，明確學術評價標準，運行程序、規則以及評價主體，最大程度地接受監督。再次在監督機制作用下，學術事務可以減少行政干預，進一步促進管、學、評的分離。最后，行政工作應該建立追責機制，在各項具體事務中落實到人，做到條款清晰，避免互相推諉，提高工作效率。

高校行政權力最終走向何方，最重要的還在于高校學術人員對行政權力的合法使用和對學術精神的追求。行政權力的過渡膨脹，不僅僅是體制和文化的反映，更多地是學者內心對行政權力的認同和強化。只有學者內心真正飽含對學術的追求，具有學術道德和責任意識，堅守內心的德性自尊，才能更好地運用行政權力，不再逾越合法性限度，使其回歸到應有的位置上，從而推進高校治理發展的現代化。

參考文獻：

[1]（美）彼德·布勞，馬歇爾·梅耶.現代社會中的科層制[M].上海：學林出版社，2001：10.

[2][6]（美）理查德·謝弗.社會學與生活[M].北京：世界圖書出版公司，2009：128.

[3]伯頓·R·克拉克.高等教育新論——多學科的研究[M].杭州：浙江教育出版社，2001：133.

[4]約翰·S·布魯貝克.高等教育哲學[M].杭州：浙江教育出版社，1987：32.

[5]（德）尤爾根·哈貝馬斯.合法性危機[M].上海：上海人民出版社，2000：27.

[7]（美）劉易斯·科塞.理念人——一項社會學的考察[M].北京：中央編譯出版社，2004：204.

[8]（美）詹姆斯·M·布坎南.自由、市場與國家——80年代的政治經濟學[M].上海：生活·讀書·新知三聯書店，1989：393

.（責任編輯：王嵐）