縣域治理法治化思考

摘要：黨的十八大提出治理體系與治理能力現(xiàn)代化，將法治定位為治國(guó)理政的基本方式。縣域政權(quán)作為我國(guó)政治體系中與基層民眾聯(lián)系最為緊密的一環(huán)，充當(dāng)著推動(dòng)法治從文件走向?qū)嵺`的“橋頭堡”。縣域處于國(guó)家治理體系的“節(jié)點(diǎn)”，治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)要依托縣域治理法治化保駕護(hù)航。法治化不足某種程度上阻礙縣域改革，制約縣域發(fā)展，影響縣域穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：縣域發(fā)展；縣域改革；縣域穩(wěn)定；治理法治化

中圖分類(lèi)號(hào)：D035.5文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1008-2921（2017）01-0067-04

收稿日期：2016-10-22

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“基層黨組織公信力提升研究”（16BDJ054）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：馬正立（1989-），女，黑龍江哈爾濱人，中共中央黨校研究生院黨的學(xué)說(shuō)與黨的建設(shè)專(zhuān)業(yè)博士研究生，主要從事領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)與干部成長(zhǎng)研究。

任何一種治國(guó)理政的思維和方式都與特定的歷史背景相聯(lián)系，是對(duì)特定轉(zhuǎn)型期國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)需要的回應(yīng)。[1]（P30）“法制為具”可以說(shuō)是對(duì)轉(zhuǎn)型期縣域治理現(xiàn)實(shí)需要的及時(shí)回應(yīng)，在推動(dòng)縣域改革、縣域發(fā)展、縣域穩(wěn)定方面，將發(fā)揮“壓艙石”的作用。

一、縣域改革法治化

全面深化改革作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度的自我完善和發(fā)展，總目標(biāo)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這個(gè)總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要依托縣域治理現(xiàn)代化。作為國(guó)家治理的縮影，縣域治理水平不僅反映國(guó)家治理面貌，而且直接影響著百姓生活水平。那么，運(yùn)用何種方式推動(dòng)縣域治理現(xiàn)代化呢？顯然，過(guò)去的自上而下式的行政命令方式已然不適宜當(dāng)今生產(chǎn)力發(fā)展水平。縣域治理現(xiàn)代化追求一種雙向互動(dòng)式的協(xié)同治理。這便對(duì)法治思維和法治方式提出根本訴求。尤其在改革深水期和攻堅(jiān)階段大背景下，中國(guó)漸進(jìn)改革的邏輯將縣域改革推向了風(fēng)口浪尖。如何運(yùn)用法治方式來(lái)推動(dòng)縣域改革，首先便要思考法治與改革的辯證關(guān)系。法治的確定性與改革的革新性，或者說(shuō)二者之間的“定”與“變”天然具有矛盾性。正因?yàn)榇耍趯?shí)踐中，存在改革過(guò)程要摒棄法治的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。實(shí)際上，沒(méi)有健全法治，改革很難持續(xù)，改革的成果也難以鞏固；沒(méi)有改革和創(chuàng)新，法治體系也會(huì)遇到不斷調(diào)試和完善的障礙。由此，縣域治理現(xiàn)代化本身便是一場(chǎng)深刻的改革。在這個(gè)過(guò)程中，縣域改革為縣域治理法治化推進(jìn)助力，以縣域治理現(xiàn)代化為依托的縣域治理法治化又為縣域改革保駕護(hù)航。

中國(guó)改革開(kāi)放的過(guò)程是一個(gè)不斷推進(jìn)治理法治化的過(guò)程。世紀(jì)之交，黨的十五大報(bào)告首次提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，此后便一以貫之地強(qiáng)調(diào)“落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”[2]（P139）。縣域治理改革同樣要遵循法治化邏輯，“改革中的難點(diǎn)，也是立法中的難點(diǎn)”，“要以改革的精神解決立法中遇到的難點(diǎn)和問(wèn)題”，“立法要體現(xiàn)改革精神，用法律引導(dǎo)、推進(jìn)和保障改革順利進(jìn)行”[3]。然而，在改革實(shí)踐中，某些地方縣域改革法治化過(guò)程呈現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)主義和被動(dòng)性特點(diǎn)，改革常滯后于社會(huì)需求，相關(guān)立法工作也帶有“近視”弊端。法治成為改革的工具，不得手則廢，法律修改頻繁；法治建設(shè)試驗(yàn)主義色彩濃厚，“試行法”和“暫行法”較多，這對(duì)法治權(quán)威和法治本身的價(jià)值產(chǎn)生沖擊，不利于養(yǎng)成民眾堅(jiān)定法治的信仰。長(zhǎng)期以來(lái)，縣域改革常常以政策思維來(lái)推動(dòng)，在“摸著石頭過(guò)河”思維邏輯下，大量紅頭文件積壓。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在法制體系不健全的改革初期，這種政策思維具有一定合理性，可以彌補(bǔ)法治建設(shè)滯后不足。隨著改革進(jìn)程深入，政策思維的不穩(wěn)定性和連續(xù)性弊端開(kāi)始暴露，這也可以部分解釋改革與法治關(guān)系扭曲和錯(cuò)位的現(xiàn)狀。在此背景下，改革的客觀現(xiàn)狀倒逼沖破傳統(tǒng)思維和利益固化的束縛，“實(shí)現(xiàn)由政策思維主導(dǎo)向法治思維主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變”[1]（P99）。

縣域治理改革要堅(jiān)持法治先行，把改革深入納入法治軌道。具體來(lái)說(shuō)，首先，理性認(rèn)識(shí)縣域治理中法治對(duì)于改革的貢獻(xiàn)與不足，破除法治“萬(wàn)能主義”邏輯。在轉(zhuǎn)型期背景下的縣域改革實(shí)踐中，法治對(duì)權(quán)利的保護(hù)與改革對(duì)穩(wěn)定的需求之間存在矛盾；法治內(nèi)蘊(yùn)的公平正義訴求與改革要求的經(jīng)濟(jì)效率之間存在矛盾。這就決定了在縣域改革法治化過(guò)程中，要把改革的“速度”、法治的“力度”，與民眾的“信任度”和社會(huì)的“可承受度”結(jié)合起來(lái)。其次，實(shí)現(xiàn)縣域改革與法治的良性互動(dòng)，明確改革必須在法治框架內(nèi)推動(dòng)，法治必須服務(wù)于改革需要。及時(shí)廢除陳舊之法，及時(shí)將被實(shí)踐驗(yàn)證的縣域改革經(jīng)驗(yàn)上升為法律。再次，提升縣域領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)縣域改革法治化能力，使縣域領(lǐng)導(dǎo)干部把對(duì)法治的尊崇、對(duì)法律的敬畏轉(zhuǎn)化成思維方式和行為方式。改革決策做出前，應(yīng)為其爭(zhēng)取合法化支持，得到權(quán)力機(jī)關(guān)或?qū)ｉT(mén)機(jī)關(guān)授予，避免“良性違憲”，減少改革阻力，在此基礎(chǔ)上，大膽“試”和“闖”。最后，面對(duì)改革進(jìn)程話語(yǔ)權(quán)之爭(zhēng)，縣域領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)持法律紅線和法治底線，防止以權(quán)壓法。在縣域改革實(shí)踐中，以法治思維統(tǒng)領(lǐng)工作、凝聚共識(shí)，以法治方式化解改革風(fēng)險(xiǎn)，減少改革震蕩，確保縣域改革法治化有序推進(jìn)。

二、縣域發(fā)展法治化

中國(guó)的后發(fā)型現(xiàn)代化道路賦予縣域以經(jīng)濟(jì)趕超為核心的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)。唯GDP至上的考核指標(biāo)所帶來(lái)的對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的崇拜，使“發(fā)展”常被理解為“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。某種程度上，這是對(duì)“發(fā)展是硬道理”的曲解。為此，“五大發(fā)展”理念糾正了過(guò)去被誤解的發(fā)展內(nèi)涵，以人為本的科學(xué)全面發(fā)展才是縣域發(fā)展真正要義，百姓的幸福度和滿意度是縣域發(fā)展的真正依歸和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。從本質(zhì)上說(shuō)，“法制為具”是落實(shí)“五大發(fā)展”理念的根本保障。

（一）法治化不足制約縣域發(fā)展

在轉(zhuǎn)型期背景下，縣域格局也正經(jīng)歷從“鄉(xiāng)土社會(huì)”向“城市社會(huì)”的變動(dòng)過(guò)程。在此過(guò)程中，收入差距迅速擴(kuò)大，各種利益錯(cuò)綜交織，社會(huì)利益格局亦發(fā)生深刻調(diào)整。縣域發(fā)展實(shí)際上是重新分配、調(diào)整、協(xié)調(diào)各種利益，從而實(shí)現(xiàn)效益最大化的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，亟須以一種普遍認(rèn)可的法治思維與法治方式，就什么是發(fā)展、發(fā)展什么、如何發(fā)展等一系列問(wèn)題達(dá)成共識(shí)。

縣域發(fā)展需要通過(guò)政府協(xié)調(diào)與平衡公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與市場(chǎng)監(jiān)管等方面，來(lái)實(shí)現(xiàn)縣域可持續(xù)發(fā)展。縣域處于城市與鄉(xiāng)村連接點(diǎn)，工業(yè)化程度普遍偏低，普遍存在將跨越式發(fā)展作為縣域發(fā)展重心，從而帶來(lái)縣級(jí)發(fā)展失衡。具體表現(xiàn)為：縣域政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，某種程度上損害了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的質(zhì)量和效率；片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽視創(chuàng)造公平環(huán)境、提高公共服務(wù)質(zhì)量、促進(jìn)民生改善等職責(zé)，尤其在發(fā)展環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施方面投入不足，制約了縣域的整體發(fā)展；以唯GDP至上的指揮棒為指引，其他領(lǐng)域發(fā)展出現(xiàn)滯后，包括公共服務(wù)、公平正義、環(huán)境保護(hù)等方面；有的縣域以“先污染后治理”、“先經(jīng)濟(jì)后社會(huì)”、“先沖破再建構(gòu)”為發(fā)展邏輯，“一心一意上項(xiàng)目”使公共服務(wù)、環(huán)護(hù)和福利等方面的投入存在不足。

某些縣域領(lǐng)導(dǎo)人在引領(lǐng)縣域發(fā)展過(guò)程中市場(chǎng)觀念和法治意識(shí)淡薄，往往憑借狹隘經(jīng)驗(yàn)指揮發(fā)展，缺乏科學(xué)決策的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，逆市場(chǎng)行為導(dǎo)致資源配置失當(dāng)。例如，在招商引資中，犧牲公共利益，通過(guò)土地和稅收優(yōu)惠政策謀求優(yōu)勢(shì)，破壞市場(chǎng)秩序；在土地流轉(zhuǎn)中，忽略群眾自愿原則，不尊重農(nóng)民意愿，采用行政強(qiáng)制手段干預(yù)農(nóng)民的種植過(guò)程；為了推動(dòng)完成各項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)，經(jīng)常成立名目繁多的臨時(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組，浪費(fèi)大量精力開(kāi)展五花八門(mén)活動(dòng)，只是為了應(yīng)付上級(jí)檢查，根本不考慮為此給群眾帶來(lái)的負(fù)擔(dān)與不便。

（二）運(yùn)用法治方式推動(dòng)縣域發(fā)展

縣域發(fā)展中所存在的諸多問(wèn)題，都根源于縣域發(fā)展法治化不足。可以說(shuō)，沒(méi)有“法治”框架和思維，縣域治理現(xiàn)代化很難實(shí)現(xiàn)。為此，必須通過(guò)法治方式化解縣域發(fā)展難題。一方面，樹(shù)立發(fā)展法治化意識(shí)，以法治思維統(tǒng)領(lǐng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。堅(jiān)決告別 GDP 崇拜，發(fā)展不能以犧牲法治為代價(jià)，不追求得不償失的發(fā)展高速度。在工作方法上，改變過(guò)去按經(jīng)驗(yàn)辦事習(xí)慣，注意增強(qiáng)法治觀念，善于在法治軌道上解決發(fā)展難題，化解發(fā)展過(guò)程中所遇到的障礙。隨著群眾的民主意識(shí)和維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，習(xí)慣用法治方式服務(wù)群眾，并接受群眾監(jiān)督，從而改善干群關(guān)系。另一方面，實(shí)現(xiàn)中央與地方分權(quán)法治化是縣域發(fā)展走上法治化軌道的最佳選擇。具體來(lái)說(shuō)，在憲法框架下制定一部關(guān)于中央與地方關(guān)系的基本法律，從總體上厘清中央與地方政府的權(quán)責(zé)歸屬，促成縣域事權(quán)與財(cái)權(quán)的相匹配，保障分權(quán)的實(shí)施與效果。在此基礎(chǔ)之上，實(shí)踐司法的“去地方化”，依靠程序正義來(lái)維護(hù)中央權(quán)威，保證地方自治，為實(shí)現(xiàn)縣域“善治”保駕護(hù)航。

運(yùn)用法治方式清除縣域發(fā)展瓶頸。步入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，縣域治理不能僅僅關(guān)注GDP，應(yīng)實(shí)現(xiàn)民生建設(shè)、社會(huì)秩序、民主法治等均衡發(fā)展。轉(zhuǎn)型期，社會(huì)加速變遷，人的思維方式和行為模式也發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。那種“先抓牌后定規(guī)則”、一把手“拍腦袋決策”、“一言堂決策”的傳統(tǒng)決策思維定式，已難以適應(yīng)現(xiàn)代縣域發(fā)展的各項(xiàng)要求。[1]（P123）亟待改變縣域發(fā)展實(shí)踐當(dāng)中的不科學(xué)、不協(xié)調(diào)、不全面的發(fā)展方式，以法治思維和法治方式推動(dòng)縣域發(fā)展，“保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由”[2]（P141）。“法制為具”有助于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)舉措獲得廣泛的民意認(rèn)同與認(rèn)可；有助于以一種強(qiáng)有力、高效權(quán)威的形式來(lái)推動(dòng)各項(xiàng)與地方發(fā)展密切相關(guān)的項(xiàng)目執(zhí)行。[1]（P126）

構(gòu)建維護(hù)和保障縣域發(fā)展的正向回饋的法治化路徑。一方面，提升縣域干部法治化認(rèn)同，增強(qiáng)發(fā)展法治化的意愿和能力。這是由于在縣域政治生態(tài)環(huán)境下，縣域干部作為縣域發(fā)展的核心行動(dòng)者，他們的態(tài)度、行為與能力影響縣域發(fā)展程度。另一方面，制定和實(shí)施推進(jìn)縣域發(fā)展的配套政策，并在必要時(shí)刻使其上升為法律，為縣級(jí)發(fā)展提供自我強(qiáng)化的法治氛圍。縣域領(lǐng)導(dǎo)干部“提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共識(shí)、規(guī)范發(fā)展行為、促進(jìn)矛盾化解、保障社會(huì)和諧”[2]（P145），為發(fā)展各項(xiàng)舉措的可持續(xù)提供基礎(chǔ)保障，強(qiáng)化法治觀念，推進(jìn)依法行政，避免“人走政息”。

實(shí)現(xiàn)將法治精神貫穿到縣域治理全過(guò)程，形成辦事依法、遇事找法的社會(huì)共識(shí)。一是實(shí)現(xiàn)依法治縣，將提升法治理念、依法規(guī)范縣域干部行為作為縣域發(fā)展的基層保障。完善相關(guān)工作制度，按照“三重一大”集體決策辦法，采取社會(huì)聽(tīng)證、專(zhuān)家咨詢、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等形式，保障決策法治化，避免縣域干部主觀隨意。二是實(shí)現(xiàn)縣域政府角色轉(zhuǎn)型，從管制主導(dǎo)型或發(fā)展主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向服務(wù)主導(dǎo)型。圍繞厘清職權(quán)、公開(kāi)信息、實(shí)踐運(yùn)行、監(jiān)督落實(shí)，強(qiáng)化縣域發(fā)展相關(guān)程序的內(nèi)部監(jiān)督。建立依法行政指標(biāo)體系，以百分制進(jìn)行量化，結(jié)合考核發(fā)展指標(biāo)體系，對(duì)依法行政實(shí)行全程規(guī)范。

三、縣域維穩(wěn)法治化

縣域治理目標(biāo)是“善治”，即公共利益最大化的管理過(guò)程，其本質(zhì)特征在于“它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)”[4]。縣域治理是一種“官民和諧”狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)縣域公共利益的最大化，這需要以縣域穩(wěn)定為基礎(chǔ)。轉(zhuǎn)型期，社會(huì)流動(dòng)加快，“馬太效應(yīng)”導(dǎo)致農(nóng)村空心化。城鎮(zhèn)化建設(shè)催生土地收益增長(zhǎng)，農(nóng)村土地制度改革中各種矛盾相互交織。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的阻礙使縣域政府普遍面臨財(cái)政困難，縣權(quán)運(yùn)行的結(jié)構(gòu)性矛盾普遍存在，不可避免導(dǎo)致諸多利益矛盾沖突發(fā)生，在某種程度上影響縣域穩(wěn)定。健全的法治體系與運(yùn)行良好的法治秩序是縣域穩(wěn)定的前提。

（一）法治不足影響縣域穩(wěn)定

某種程度上，由于未完全過(guò)渡到城市化的“陌生人社會(huì)”，縣域仍是一個(gè)從傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)延續(xù)下來(lái)的“熟人社會(huì)”。廣泛的利益認(rèn)同，使四里八鄉(xiāng)的人都能很快聚集起來(lái)。加之人人自媒體的網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，各種矛盾的關(guān)聯(lián)性和突發(fā)性進(jìn)一步增強(qiáng)。利益主體多元化帶來(lái)多元利益訴求，使社會(huì)矛盾更加復(fù)雜，各種思潮和勢(shì)力相互交織、片面宣傳和社會(huì)焦慮蔓延。長(zhǎng)期以來(lái)，“維穩(wěn)”一直被作為縣域治理的一項(xiàng)硬性指標(biāo)。盡管如此，縣域范圍內(nèi)仍不斷發(fā)生群體性事件，縣域穩(wěn)定面臨隱憂。面對(duì)各種復(fù)雜局面，如果基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力不足，疲于應(yīng)對(duì)，將進(jìn)一步增加維護(hù)縣域穩(wěn)定的難度。

基于歷史遺留與現(xiàn)實(shí)條件，不同縣域會(huì)面臨不同類(lèi)型的穩(wěn)定問(wèn)題，同一個(gè)縣域在不同歷史階段也會(huì)出現(xiàn)不同性質(zhì)的穩(wěn)定問(wèn)題。轉(zhuǎn)型期，縣域范圍內(nèi)的社會(huì)矛盾具有各種特殊性和復(fù)雜性。在上下分治的獨(dú)特穩(wěn)定機(jī)制中，縣級(jí)政權(quán)作為維護(hù)穩(wěn)定的主要責(zé)任者，背負(fù)著以“零上訪”和“絕對(duì)穩(wěn)定”為目標(biāo)的千鈞重任。隨著轉(zhuǎn)型期各種矛盾日益凸顯，維穩(wěn)的弦越拉越緊，縣域領(lǐng)導(dǎo)干部選擇“不計(jì)成本”地建立各種維穩(wěn)防控網(wǎng)絡(luò)，采取暗訪、蹲點(diǎn)、跟蹤、陪游等措施以維穩(wěn)。這種行政動(dòng)員式的“壓力維穩(wěn)”，存在法治化不足弊端。這種單純的以短期結(jié)果為導(dǎo)向的維護(hù)穩(wěn)定方式缺乏法律依據(jù)，并沒(méi)有為不滿情緒的宣泄提供法治化通道，反而產(chǎn)生一種誤導(dǎo)性的預(yù)期，從而使維穩(wěn)工作陷入“越維越不穩(wěn)”的困境。

（二）運(yùn)用法治方式維護(hù)縣域穩(wěn)定

縣域治理的當(dāng)務(wù)之急便是依靠法治方式維護(hù)公眾的合法利益，通過(guò)重建和優(yōu)化法治化訴求軌道，積極引導(dǎo)當(dāng)?shù)毓裼行颉⒗硇缘乇磉_(dá)利益訴求，實(shí)現(xiàn)縣域維護(hù)穩(wěn)定工作的法治化，規(guī)避權(quán)力運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，走出“壓力維穩(wěn)”的困局，實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)的長(zhǎng)治久安。這便需要縣域領(lǐng)導(dǎo)干部善于運(yùn)用法治思維與法治方式來(lái)維護(hù)縣域穩(wěn)定。

首先，推進(jìn)縣域內(nèi)民意表達(dá)法治化，矛盾糾紛調(diào)處法治化。實(shí)現(xiàn)全面依法行政，形成法治化維護(hù)穩(wěn)定的工作流程，讓公共利益在法治化軌道上得到實(shí)現(xiàn)與維護(hù)。按照法治程序辦事，盡管有時(shí)速度相對(duì)較慢，效率會(huì)降低一些，但是這可以避免重大決策失誤以及由此引起的劇烈的社會(huì)沖突和群體性事件的隱患。通過(guò)法治化方式，將縣域治理機(jī)制整合成一個(gè)相互合作又互相監(jiān)督的整體，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，不留任何可能影響縣域穩(wěn)定的空白之地。

其次，進(jìn)一步完善法律體系，解決應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜局面時(shí)法律依據(jù)不足的問(wèn)題。宗教事務(wù)管理工作、信訪工作等需要上升到法律層面。可以建立信訪事件第三方評(píng)估制度，由中立第三方來(lái)調(diào)查信訪情況，確定相關(guān)責(zé)任人，對(duì)越級(jí)上訪等特殊情況進(jìn)行相關(guān)管理。加大對(duì)一些纏訪、鬧訪等違法情形依法追責(zé)力度。這既要求頂層制度設(shè)計(jì)，“把信訪納入法治化軌道，保障合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”[5]，又要求健全群眾依法維權(quán)和化解矛盾糾紛的有效機(jī)制，使縣域工作人員從不厭其煩的困擾中解脫出來(lái)，將更多精力用在縣域發(fā)展方面。

再次，嚴(yán)格定責(zé)定位，著力打破縣域內(nèi)的利益聯(lián)盟或權(quán)力關(guān)聯(lián)，把縣域內(nèi)的大權(quán)小權(quán)都關(guān)進(jìn)制度之籠，并扎緊制度之籠，形成密閉的環(huán)，預(yù)防侵害群眾利益的各種現(xiàn)象出現(xiàn)，從源頭上弱化威脅縣域穩(wěn)定的勢(shì)力。通過(guò)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變縣域黨委職能，改變縣域政府職能不清、有責(zé)無(wú)權(quán)的局面，實(shí)現(xiàn)黨委角色從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督評(píng)估者，切實(shí)發(fā)揮政府在縣域治理中的作用。通過(guò)法治方式，健全信息共享機(jī)制和購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)機(jī)制，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立縣域電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，減少系統(tǒng)的內(nèi)耗，發(fā)揮好系統(tǒng)的整體功能，實(shí)現(xiàn)信息互通與協(xié)同治理，達(dá)到最大限度的治理協(xié)同效應(yīng)。

最后，要特別關(guān)注農(nóng)村社區(qū)的基層民主和村民自治，“提升以規(guī)范農(nóng)村基層民主自治為重點(diǎn)的縣域依法治理水平”[6]。可以說(shuō)，實(shí)現(xiàn)縣域穩(wěn)定必須大力推進(jìn)基層民主，規(guī)范縣域百姓自治行為，提升縣域群眾自治水平。建立全民守法的社會(huì)，通過(guò)治理過(guò)程中的理性對(duì)話與協(xié)商，實(shí)現(xiàn)縣域治理的相關(guān)共識(shí)，保證任何公民都可以自由參與到縣域治理法治化過(guò)程中來(lái)，自覺(jué)維護(hù)縣域穩(wěn)定。

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[5]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定[R].北京：人民出版社，2014：29.

[6]薩日娜，劉守亮.縣域治理體系要件建設(shè)和治理能力提升的著力點(diǎn)[J].濟(jì)南：山東社會(huì)科學(xué)，2015 （09）：170.