德國養老事業對我國養老體系建設的啟示

吳江 李力揚

摘要：從21世紀80年代初開始，我國老年人口大量增加，比重逐步上升，正步入中度老齡化社會。德國和我國在老齡化程度、社會結構方面情況相似。因此，德國在完善養老保障體系過程中的優秀做法和成功經驗，對我國養老事業發展有著重要的借鑒價值。

關鍵詞：老齡化；“時間儲蓄”；養老保險

中圖分類號：F812.44文獻標志碼：A文章編號：1008-2921（2017）01-0071-05

收稿日期：2016-11-10

基金項目：江蘇省老齡委重點課題項目“江蘇養老產業十三五規劃研究”（JSLLW20150501）的階段性成果。

作者簡介：吳江（1982-），男，江蘇贛榆人，南京理工大學公務學院2013級博士研究生，江蘇省人民政府研究室機關黨委委員，江蘇省社區發展研究會理事，淮陰工學院特約研究員，主要從事公共政策研究；李力揚（1991-），男，江蘇徐州人，南京大學社會學院2015級社會工作專業碩士研究生。從20世紀80年代初開始，我國老年人口逐漸增加，且老年人口增長速度逐步加快。

目前，我國人口年齡結構類型不僅完全進入了老年型，而且老化程度日益上升。加快推進養老事業的發展，建立科學合理且符合我國國情的社會養老服務體系是社會民生建設的重要內容。德國是目前歐洲最“老”的國家，也是養老事業最發達的國家。德國在完善養老保障體系過程中的優秀做法和成功經驗，對我國養老事業的發展有著重要的借鑒價值。

一、德國養老模式的現狀和特點

德國作為世界上首個建立基于保險的社會養老體系的國家，與那種確保老年的生活水平不低于貧困線的基于稅收的養老體系不同，德國養老體系是以保障老人退休后的生活水平與工作期間基本相同為主要設計理念，其養老體系的發展主要經歷了三個階段。

（一）從1889年社會保險制度設立至1957年。德國的養老保險完全依賴融資體系，即政府依靠雇主和雇員共同繳納的養老保險費用進行籌資，以此達到基金積累的目的，作為德國長期以來養老的唯一支柱。這種設立國家基金的做法逐漸演變為法定養老保險的通用模式。

（二）1957年至2001年，德國政府以現收現付作為保障老人正常生活水平的通用做法。在這一體系下，養老體系雖然得以擴展，但是隱含著對雇主和雇員的傷害，即處于勞動力市場的勞動者向政府支付的養老保險費用被立刻用于同一時代的養老事業中，而并不能確保在自己年老之時依然能夠獲得與年輕時支付費用相當的養老保險服務。這種代際之間的養老體系的確立以1957年以阿登納為首相的聯邦德國政府改革養老保險體系為主要標志。

（三）2001年至今。隨著經濟總量、社會結構和政治風氣（1992年，東德正式并入西德的養老體制）的不斷變化，德國現收現支體系的養老保險模式受到挑戰。在保持以往“三大支柱”（基本養老保險，企業補充養老保險，個人自愿養老保險）體系的情況下，不斷增加能夠支撐國內養老資金要求的其他元素，比如涵蓋穩定繳費水平、延遲退休時間等關鍵參數的調整，形成了多支柱的養老體系，史稱“里斯特改革”。面對養老體系回報率的下降和養老金成本的上升，德國持續推進養老體系改革，逐步形成了三種成功的養老模式。

一是居家養老護理模式。這種模式下，原有的居住場所仍是老年人的主要活動場所，對于那些生活能夠自理的老年人，不需要提供特殊護理，社區只對他們進行日常起居類的簡單服務。對于那些能夠部分自理的老年人，以不離開原有生活環境為原則，依托居住場所周邊的養老機構上門提供的護理服務，針對老年人無法自理的活動和事項進行服務。同時，為了抑制老年人社會化功能降低等現象，機構還提供日間護理中心，不僅能夠為老年人提供日常護理，還能夠增強社區內部老年人的資源鏈接。還有一部分老人可以享受托老所提供的短期照護服務，如家庭成員因故無法完成日常照顧服務的，或在康復階段無法接受來自家庭照顧的，都可進入托老所享受短期托老服務，其時間以兩個月為上限。

二是老年住區模式。受城市管理中網格化思維的影響，作為一種新型的居家養老模式，老年住區式養老降低了政府和養老機構對老年人提供服務的難度。通過集中居住的方式，將養老的空間格局變得緊湊，提高了服務效率。老年住區式養老以照護式公寓為主要服務場所，具體的操作方法是，老年人從原有老舊社區搬離，入住政府統一修建的居家服務監護式公寓，老年人可以通過支付一定數額的資金，以購買或租賃的的方式取得居住權，但大部分個體選擇租賃而不是購買。由于入住主體的特殊性，政府在設計公寓時就充分考慮了老年人因生理因素變化可能導致的行動不便等問題，因此公寓整體進行了適老化設計，充分配備無障礙設施，同時考慮到部分老年人面臨精神健康的困擾，公寓內部還在部分場所添加了其他諸如遠程電子求助器或閉路電視監控等硬件設施。老年居住區模式與居家養老護理模式各有異同，相同的在于二者都以居家養老為服務原則，相異之處在于對“家”的定義為何，即前者強調搬離原址，聚群而居，以統一服務為指導思想；后者強調保留原址，機構入駐社區，減少老人對環境改變所產生的不適，以“落葉歸根”作為主要服務理念。相比老舊社區，新型公寓無論在硬件配套設施上，還是在服務獲得的方便程度、專業程度等軟件設施上都更適合老人在此安享晚年，而西方國家鮮有類似“落葉歸根”的中國傳統思想，因此這一養老模式得到較多德國老年人的認可。

三是養老機構型模式。大多數情況下，居家養老護理和老人住區護理模式能夠囊括大部分老年人的日常生活，多數機構也能夠在這一模式下提供完善和高效的居家養老護理和養老住區服務。因此，只有當上述兩種模式都無法為老人提供所需服務的情況下，德國老年人才選擇最后時刻接受養老機構的服務。目前德國共有1.24萬家類似的養老機構，按照舉辦方式的不同，養老機構可以分為三種，即慈善組織舉辦的養老機構、個人舉辦的養老機構和公立養老院。

德國老人沒有養兒防老的概念，主要靠國家和社會維持，他們多數是幾個老年人在一起相互扶持或者是依托社會組織的照料，快樂、自由而又獨立的安享晚年。縱觀德國養老保障體系建設，呈現出四大特點。

第一，基于養老地產的社區養老和機構養老已經成為德國最主要的兩大養老體系。在資金來源方面，政府的財政撥款占據絕大部分。在政府資金的支持和國家政策的扶持下，催生了很多本土的著名養老地產。如德國奧古新諾集團、不來梅老年住宅以及蕾娜范集團等。這些養老地產在德國享有較高的知名度，有的甚至走出國門，為他國帶去先進的養老范本和提供一流的養老服務。2006年德國奧古新諾集團在中國設立了首家頤養中心，通過高品質、多樣化的服務為老年人在志趣相投的群體中提供自主、穩定和高水準的生活。在養老地產建設方面，政府考慮到應當為養老機構獲取資源提供便利。政府采取的做法是縮小空間距離，因此德國的養老機構和社區一般會毗鄰養老地產。這樣，養老地產與社區養老、機構養老能夠獲得充足的資源，并使之能夠提供給社區內的老年人，以此來滿足轄內老人的養老需求。

第二，“儲蓄時間”計劃高效實用。養老體系中的“時間儲蓄”是指低齡人群以志愿者的身份為高齡老人提供養老服務，服務時間和內容由工作人員記錄并形成檔案，當志愿者滿足接受養老服務的條件后，可以獲得檔案中記錄的與其之前服務時間相等長度的服務。這一計劃的實施使養老服務人員隊伍得以壯大。由于志愿者數量眾多，因此老人獲得的服務具有及時性和可調性。另一方面，大量的低齡群體以參加志愿服務的方式來進行個人的“時間儲蓄”，降低了德國養老服務隊伍的壓力。

第三，政府補貼充足合理。德國法定養老保險資金主要來源于繳費，[1]長期以來，政府一直通過調整養老保險金的繳費率來應對財政壓力。在這部分收繳的養老金和其他用以民政服務的財政收入中，政府根據老人的需要，將需要接受服務的老人按照不同護理級別區別對待，給予包括資金支持在內的各種不同類型的支持。具體說來，居家養老型老人或入住養老機構的老人因不同護理級別獲得的支持不同，而相同護理級別的居家養老型老人和入住養老機構的老人獲得的支持也不同。這種對不同類別、級別采取不同的補貼標準的做法，使得財政支出的利用率得到顯著提升，養老機構也能“對癥下藥”，避免了政府“大包大攬”式的投資。為了鼓勵民間力量的參與，政府還對參與護理的企業給予財稅支持。對于開辦護理機構或養老機構的企業不僅可以享受政府給予的稅收豁免，還能從政府那里獲得相應的補貼，國家將財政補貼的職權下放到地方，方便掌握一線情況的地方政府能夠根據實際情況進行財政撥款，補貼標準也避免了大而化之的統一給付，而是以床位作為標準，給予每個床位16 000歐元的一次性財政補貼。這一做法催生了大量民間力量參與養老服務，使德國養老模式的參與主體朝著更加多元化的方向發展。

第四，居家養老與機構養老相互依托。居家養老不等同于家庭養老。傳統意義上的家庭養老適應于農業社會，其基本支持系統為血緣關系，責任主體和支撐單位為家庭或宗親，[2]而現代意義上的居家養老導源于工業化，其基本支持系統為社會關系，責任主體與支撐單位包括家庭、社會與政府。[2]同時，機構養老也不等同于市場化養老，西方養老體系以養老服務機構作為主要支撐，民間和市場的力量帶動了整個養老產業的進步，但養老事業本質上是公益性的，市場化只是為了豐富不同經濟實力老年人的選擇。在德國，以年齡為界，年齡在80周歲以下的老人以居家養老護理為主，以機構養老為主要選擇的是80周歲以上的老人。滿足獲取護理條件的老人首先可以享受居家養老和社區服務為其提供的養老照護，而隨著年齡的增加和自理能力的下降，部分老人選擇進入機構養老。中國在2013年提出，加快發展養老服務業的原則是注重統籌發展，即統籌發展居家養老、機構養老和其他多種形式的養老，實行普遍性服務和個性化服務相結合。這一目標在德國基本上已經實現。

二、我國養老事業發展現狀和存在問題

隨著老齡化程度的加劇，我國老年人群體呈現基數大、增速快、壽齡高、空巢多等特點。60周歲以上老年人口比重逐年加大，2009年全國老年人口達到1.6714億，占總人口的12.5%，2015年底已達到2.22億人，占總人口的16.1%，其中65歲及以上人口1.4386億人，占總人口的10.5%。養老問題關系國計民生，關系社會穩定與發展。推動和加快養老事業發展，是構建和諧社會的迫切任務之一。

隨著我國人口老齡化速度加快，高齡化、家庭小型化、需求多層次化等因素對現行養老體系帶來巨大沖擊，養老服務供給雙方的矛盾日趨激化，單一、純粹的“供養”模式不能適應新形勢發展的需要，養老服務存在的問題逐漸顯現。

（一）養老服務供給數量不足。雖然我國在推進社會化養老服務體系建設方面花了大量的精力，但客觀地講，我國養老服務資源供給能力和隊伍專業化水平亟待提高，僅在床位的提供方面，我國較西方老齡化國家尤其是德國的床位數的最低標準還有不小差距。從老年人接受專業化服務的角度來看，在所有提供的床位中，自理型床位居多，醫護型、護理型等包含附加專業服務型的床位較少，千人擁有床位數與“一床難求”的現象依然存在，服務提供的專業化水平相對不高。科學完善的養老服務應當十分重視老年人的需求，應包括生活照料、醫療保健、康復護理、精神關愛、文化娛樂、體育健身、法律維權和臨終關懷等。目前，養老機構提供的服務仍側重于生活照料和日常護理，而對醫療保健和精神慰藉等其他服務重視不夠。[3]

（二）社會力量養老相對薄弱。近年來，國家加快推進民生保障工作，養老事業得以迅速發展。在保障以政府為主導的法定養老模式的基礎上，不斷鼓勵和引導社會各界以不同程度地參與老齡事業建設，但在政策引導和資金支持方面仍有可完善之處。受制于養老服務立法的滯后和政府工作職能轉變的效果，在資金、場地、人員等方面，仍存在較高的門檻，另外在手續簡化、程序規范、信息公開等可以為社會力量舉辦養老機構提供便捷服務的方面，仍然存在可完善之處。社會力量在興辦養老機構時普遍面臨著土地難落實、補貼難享受、融資渠道少、投資收益低等困境。這也導致了雖然在數據上，社會養老機構的數量令人鼓舞，但是在微觀層面，多數養老機構存在規模小、床位少、發展慢等問題，嚴重制約了我國養老事業的發展。

（三）養老服務內容形式單一。雖然我國養老模式種類相對齊全，但是服務項目不多、服務質量和水平不高，康復護理、醫療保健、精神慰藉等服務還遠遠談不上。醫、養、護一體的養老機構數量較少，多數養老機構仍然停留在基本生活照料上，對面臨不同困境的老年人如失能和失智等困難老年人缺乏分類照護，基本項目雖多，但菜單式服務項目缺乏，為失獨、半失獨老人和社會困難老人服務能力偏低，服務缺乏針對性。同時，養老機構與醫療機構合作程度低，在一定程度上影響了社區醫院與老年人家庭醫療契約服務關系的建立，也對雙方獲取有效資源產生制約，本應方便老年人的諸如上門診視、健康查體、保健咨詢等服務受到影響。

四是區域和城鄉發展不平衡。我國東西部和城鄉發展還不平衡，總體上城市相較農村更好。而在養老事業方面，鑒于城鄉二元格局的對立，政策適用范圍的局限性，農村敬老院不僅在獲得資金支持的力度上，還是所獲得的政策傾斜上，其彰顯出來的保障水平明顯低于城市養老機構。隨著農村勞動力向城市遷徙，養老的壓力大量轉移到城市，進一步加劇了農村人口老齡化和城市養老工作的難度。尤其在西部較落后地區，養老設施非常少甚至沒有，部分地區仍是空白。而一些設立了敬老院的農村地區，也存在條件差，管理服務不到位，基本生活設施配置不齊等現象，老人生活很不方便。養老設施的缺乏，一方面說明養老產業存在巨大的需求，但另一方面也說明有效需求不足。農村老年人得到的社會保障不足，如收入水平較低、生活缺乏保障等，都可能成為影響農村老年人享受養老服務的重要原因。

三、德國養老事業發展對我國養老體系建設的啟示

我國在社會結構、市民化程度和社會組織的發展程度等方面與德國雖然存在一定差異，但德國養老事業的改革過程和發展現狀與我國養老保障體系建設在外部發展環境、發展階段以及養老保障主體等方面都有一定的相似性，因此高度發展的德國養老事業對我國養老保障體系的建設和改革仍然具有十分重要的借鑒價值。

（一）歸位政府責任，輔以補貼、扶持和監管

“養兒防老”作為中國傳統的生育理念，為中國家庭中的宗族延續提供了理論支撐，但是在德國一類的西方國家并不適用，由于西方資本主義國家發展起步較早，在資本和經驗方面都得到了豐富的積累，因此德國的養老問題基本依靠國家和社會而非家庭。鑒于此，國家在民生工程建設的開展過程中不僅提出，要在持續增加城鄉居民收入的前提下，應當充當養老保障體系建設的主體，在政策的制定和完善、財政補貼以及專項監管等方面，充分發揮其重要職責，確保養老事業高效發展，因此，政府應當將養老事業聚焦于以下幾個方面。

第一，頂層設計科學化。依賴現有人才隊伍，通過人民代表大會、政協、網上調查和直接走訪等手段，不斷收集適合我國具體發展情況的養老體系建設實施意見，對意見進行科學評估和分析并作出設計，具體包括：政策制定、資金扶持、技術完善等方面進行科學的頂層設計。在政策制定方面，應當對相關政策進行更細致的梳理、更科學的完善、更條理的細化，建立科學合理、配套完備的社會養老服務業管理機制，加快養老服務產業及與之相關的產業的合法性構建，給予社會有志之士以建設資金、土地征用、稅收、信貸等方面的更大、更多的政策扶持，促進民間力量參與養老，推動我國養老產業持續健康發展。

第二，加大投入力度。中央政府和地方各級政府要持續推進對養老服務體系建設的財政資金投入，確保增幅不低于地方財政收入增幅。要通過貸款貼息、直接融資補貼、融資擔保等形式，引導包括本國和境外資本進入養老行業。要建立分類明確、重點幫扶，建立健全對特殊群體如經濟困難的高齡、失能老人補貼制度。要加大政府購買養老服務力度，激勵專業服務人員進入養老服務事業。要通過稅收減免、簡化手續等方式對社會力量舉辦的養老機構給予一定的獎勵和日常補貼。

第三，要注重管理評估。通過完善法律法規，對養老服務評估指標進行強制性的統一，并以此形成確立養老服務監管的制度基礎。地方各級政府要明確自身發展養老事業權責，形成規章制度，建立完善嚴密的問責機制，對擅用職權占據省內養老資源等違法亂紀現象進行規制，確保適齡老人能夠公正、平等地獲得服務。對于一線服務人員，要通過建立養老服務監督機制來促進服務水平的提升。應當十分重視來自服務對象的聲音，收集他們的評價和意見，輿論媒體應當充分發揮正向引導和監督作用，利用其受眾群體多、傳播能力強等優勢，增強社會公信力。同時，要將專業評估從行政權力中分立出來。通過設立養老服務業第三方專業評估機構對養老機構進行專業化評估，并嘗試建立養老服務績效考核制度。

（二）鼓勵社會投入，有類別、分層次地實現有效供給

社會化養老參與養老事業是德國養老保障體系的重要特色之一。我國社會養老服務體系建設必須堅持在政府主導下，大力鼓勵社會參與，以此建立投資主體多元化、運行機制市場化、服務方式多樣化、服務對象公眾化和服務隊伍專業化的現代社會養老服務體系的建設目標。

第一，要十分重視引導社會力量參與養老事業，將市場規律和競爭機制融入養老事業發展中來，提高公眾、社會組織、企業等主體參與養老事業建設的積極性，努力實現資金投入的多元化和服務運作的市場化，切實提高養老事業的公益性和高效性。要采用公辦民營、民辦公助、政府購買等多種形式，不斷激發社會組織參與養老事業的活力，發揮專業服務優勢，保證老年人享受高質量的服務。要規范社會組織評估和退出機制，明確準入資格、機構等級并不斷發揮機構特色服務的專長。

第二，要創新服務內容方式。建立健全老年群體養老需求評估機制，根據老年群體的不同需求提供針對性的服務。政府應當提倡并鼓勵社會力量加大對老年醫學、護理、營養和心理的研究，構建專業化、現代化、規范化、標準化的養老護理機制。要加快創新以房養老和醫養結合等養老模式，探索發展適合我國經濟社會發展的養老地產業。要統籌推進養老保險制度創新，發揮法定養老保險、企業補充養老保險、自愿保險等多險種的保障能力。

第三，要全面提升服務水平。要豐富養老服務內涵，不斷提升對老人的物質保障、醫療保健、生活照料和精神慰藉等方面的服務能力。要注重養老服務人才隊伍建設，強化護理人員的專業能力和道德建設，通過免費培訓、外出參觀等多種方式，提高持證護理人員的比例和護理水平。要提高養老服務從業人員的社會保障和福利待遇，增加從業崗位吸引力，減少人才流失，引進和培養高級護理人才，不斷壯大養老事業人才隊伍。

（三）強化群眾參與，促進供求雙方和諧雙贏

德國養老模式最大的特點就是全民參與養老，無論是年輕人參與的“時間計劃”，還是老人之間的互助養老，都在優化養老資源配置的同時，大大增強了服務針對性和有效性，這些都值得我們廣泛借鑒。

第一，要樹立科學養老理念。一方面，加大對養老知識和養老重大意義的宣傳，努力轉變傳統社會觀念，形成尊老、養老、愛老的人文社會環境，切實做到“以人為本”，提升老年群體的生活質量。另一方面，在全社會倡導科學合理的養老觀念，引導老人由被動的家庭型養老轉變為主動參與養老事業建設、養老模式選擇和養老服務效果反饋。同時，要關注老年人身心健康和權益保護，努力實現養老服務科學化、綜合化、均等化和社會化發展。

第二，要發揮社區鄰里作用。要借鑒德國互助式養老模式的經驗，發揮鄰里照顧在老年人晚年生活中的積極作用。要充分整合各方有效資源，積極推動社區養老，全面提升社區居家養老服務中心的功能，發揮社區在養生健體、托老助餐、康復照顧、心理疏導和精神關愛方面的重要作用，積極引導老人參與社區活動，不斷豐富老年人的社會生活。要發揮社區轄內社會組織專業作用。

第三，要彰顯志愿服務價值。要大力倡導志愿服務精神，引導廣大群眾積極參與養老服務事業。要加大養老服務志愿者的培訓力度，提升志愿者的服務能力和道德倫理觀念，拓展養老服務人才隊伍。要借鑒德國“時間計劃”模式，建立科學長效的志愿者服務時間累積兌換和評價機制，建立安全穩定統一的“時間管理”系統，提升志愿者參與養老公益事業的積極性和有效性。

參考文獻：

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