從農民權益保護的視角分析宅基地退出的法律問題

（國家行政學院 法學部，北京100089）摘要：探索建立農村宅基地退出的動力機制，是改革和完善農村宅基地使用管理制度的重要內容。建立農村宅基地退出的動力機制應以保障農戶對宅基地的合法權益、不增加合法占用宅基地農戶的經濟負擔為前提，做到既兼顧農民權益的保護又達到實現城市化和農業現代化的目的。

關鍵詞：農民權益；宅基地；動力機制

中圖分類號：D922.32文獻標志碼：A文章編號：1008-2921（2017）01-0093-05

收稿日期：2016-11-10

基金項目：寧夏哲學社會科學規劃2014年度立項課題“寧夏農村宅基地流轉法律問題研究”（14NXCFX02）階段性成果。

作者簡介：楊霞（1982-），女，寧夏鹽池人，國家行政學院法學部博士研究生，中共銀川市委黨校法學部講師，主要從事法治政府重大理論問題研究。

宅基地退出指農戶在政府政策引導下放棄所獲得的農村宅基地使用權，地方政府或者村集體經濟組織通過支付一定的對價或者采用另行安置辦法，引導農戶退出其所占用的宅基地，以實現集約利用土地資源，為城市建設騰出更多的用地空間和實現農業現代化的目的。宅基地退出路徑主要是通過合理規劃、集中居住、拆村并點和進城上樓等方式，將宅基地流轉和村民居住方式相結合，達到改變土地用途和轉移土地發展權的效果。

一、宅基地退出對農民權益的影響

（一）宅基地退出帶來土地權屬的改變

實踐中，農民集中居住后，對節約出來宅基地的整理有三種利用方式。一是直接征收為國有。如寧夏生態移民中，對遷出戶退出的宅基地復墾后歸國家所有，政府出錢征用近水、沿路和靠近城區的集體建設用地提供給移民，并提供人均54平方米的安置房和水澆地等。二是整理復墾。復墾后新增的耕地歸集體經濟組織，復墾面積折算為建設用地指標用于出讓，或由集體經濟組織的自己開發。三是政府與集體組織共享，部分征收為國有，部分留給集體組織。

以上幾種方式，帶來農民權益的一系列變化。第一，居住空間改變帶來生產生活方式的改變。統一規劃建設中心村、中心社區和中心城鎮的方式，農民退出宅基地，農民由分散居住方式向集中居住轉變，同時一部分人還涉及就業方式以及社會保障等的方面的變化。第二，宅基地退出后帶來的產權變化。農民從宅基地的無限期使用向產權不明晰和期限有限期的轉變。

（二）宅基地退出帶來的土地發展權的改變

從農民角度來看，土地權益包括土地權利和土地收益以及因土地功能帶來的各種附屬收益如生存權、發展權、就業權、社會保障權等，具體指基于農民宅基地使用權、住宅所有權的主體身份和宅基地功能而享有的綜合權益。宅基地退出客體是宅基地退出前的宅基地使用權、房屋所有權以及退出后整理成耕地的發展權，而其中對農民土地發展權的補償卻總是被政府忽視。

從政府角度來看，宅基地退出復墾為耕地，農民和集體組織承擔耕地保護責任；政府獲得建設土地，可在城鎮發展建設，獲得土地發展權。農用地轉變為建設用地，農民的土地發展權減少而以新增建設用地指標轉移到地方政府手中，“（政府）將其從低發展權配置的農用地轉變為高發展權配置的建設用地權利。”[1]

宅基地退出源于政府解決城鎮發展用地需求與耕地保護的矛盾，各種征地糾紛背后的問題，涉及的大多是土地發展權的利益分配問題。因此，在全國試點改革的關鍵就是建立國家、集體、個人的利益分配機制，其中要合理提高退出宅基地的農民分享利益的比例。這一問題能否得到合理解決，無論對于保障農民權利，還是推進城鎮化速度以及城鄉社會的穩定性意義重大。

二、寧夏宅基地情況介紹

隨著城鄉一體化進程的加快，城鄉之間的人員流動日益頻繁，農村宅基地的閑置問題逐漸凸顯。農村閑置宅基地問題備受各方關注，摸清閑置情況，是探索宅基地退出的有效方法。

（一）寧夏宅基地閑置情況

1.閑置宅基地結構分析

根據寧夏國土資源廳2013年的調查數據顯示，寧夏有95.12萬戶農民宅基地，共有閑置宅基地56 908宗，總面積38 102畝，寧夏宅基地閑置率5.98%。按照閑置宅基地類型看，居者外出打工異地居住閑置占51.3%，一戶多宅和建新未拆舊造成閑置的比例為22.5%，以上三種閑置類型占寧夏閑置宅基地總量的73.8%。從閑置宅基地的權屬來源看，批準撥用、繼承取得和歷史性取得等3種來源方式所占比例較大，而轉讓取得和違法占用取得閑置所占比例較小。

2.閑置宅基地布局分析。從調查結果分析，寧夏沿黃經濟區與中南部山區宅基地閑置情況不一，差別較大。沿黃經濟區13個市、縣（區）共有閑置宅基地26 693宗，面積17 542畝，占寧夏閑置宅基地總量的47%。沿黃經濟區閑置宅基地主要包括：農民外出打工舉家進城閑置的12 505宗，占46.8%；一戶多宅的3 898宗，占14.6%；新建房屋后，舊房未拆除的宅基地3 505宗，占13.1%；以上三種閑置類型占沿黃經濟區閑置宅基地總數的75%。中南部山區九縣共閑置宅基地30 215宗，閑置宅基地面積20 561畝，占寧夏閑置宅基地總量的53%。山區閑置宅基地主要包括：外出打工閑置的16 704宗，占55.3%，超過一半，也多于沿黃經濟區8.5個百分點；生態移民已安置但遷出區未拆除復墾閑置的3 104宗，占10.3%；新建房屋后，舊房未拆除的宅基地3 808宗，占12.6%；以上三種類型占山區閑置宅基地總數的78.2%。

從各市、縣（區）鄉鎮閑置宅基地匯總情況看，閑置宅基地分布由市區向周邊鎮村及郊外農村延伸，呈逐漸擴大趨勢。縣城周邊鄉鎮閑置宅基地數量很少，而沿縣城向周邊呈放射狀輻射，離縣城、鄉鎮政府駐地越遠的農村居民點，閑置宅基地越多。

（二）寧夏當前主要的宅基地退出方式

寧夏在宅基地的退出中的基本做法既有通過土地整治項目和增減掛鉤政策的整體推進，也有對零星宅基地退出的探索。具體而言，在地方政府的安排下，引導農民集中居住從而退出原有的宅基地和住房，以及對零散退出的宅基地效仿國有土地管理，建立農村集體建設用地儲備中心，具體方式有三種。

第一，對居民點的整理，政府推動農民集中居住。在原村建立農村新社區，農民被轉移到村內社區集中居住，不改變農民對宅基地的使用權，改變的只是居住空間，實現農民由分散居住向集中居住轉變。這是政府主導的村莊整治模式。主要由農村集體經濟組織收回長期閑置、面積超標、房屋滅失兩年以上未恢復使用的、主動放棄使用的宅基地，將節約下來的宅基地復墾為耕地、轉為農村建設用地或者被國家征收。農民身份不變，改變的僅是居住空間。

第二，是大村并小村，多村并一村，建設功能齊全中心村。農民被轉移到中心村，可分為兩種情形：一是將已經建好或再建的住房提供給農民集中居住，主要針對中心村周邊的被合并村；二是給予一定的貨幣補償和在建設或已建好的住房相結合的集中居住，主要針對因自然災難等原因滅失的宅基地整理置換復墾、撤村、搬遷而并居，生態移民搬遷等，通過提高宅基地集約度順利實現宅基地置換。如永寧縣望洪鎮靖益中心村，就是合并周邊小村莊建立起來的。此種模式和第一種模式的實質相同，也即只是農民生活空間的改變，不變的是身份，節約下來的宅基地復墾為耕地、農村建設用地或者被國家征收。

第三，農民被轉移到城鎮居住，鼓勵部分村民放棄農村宅基地使用權，進而轉變為城鎮居民的退出方式。這是以統籌城鄉發展為背景，政府用城鎮戶口和城市公共服務引導農民自愿放棄宅基地和住房。此種方式農民居住空間、生活方式、就業方式、社會保障和身份均發生改變。具體方式分為兩種情形：一是對退出原有宅基地和住房農民，給予一定的數額的貨幣補償；二是通過城鎮建設住房和貨幣補償的相結合的方式即宅基地換房，如生態移民到賀蘭暖泉工業園區、寧東煤化工基地的，繳納數萬元后即可選擇位置較好的周轉房。此種模式主要是勞務移民和城市周邊農村進城的宅基地退出，也是最徹底的宅基地退出方式。而對農民的“一戶多宅”、面積超標等違法占用的多余宅基地，基本做法是強制收回和有償使用。

從以上退出的三種情形可知，第一、第二種方式僅僅是居住空間的改變，通過集中居住而將閑置或者多占的宅基地退出并繼續歸集體經濟組織享有，或者被國家征收。嚴格意義上的退出是指第三種，退出后帶來的法律后果有兩個，一是戶籍改變，由農村戶口轉變為城市戶口；二是基于集體組織身份喪失帶來的土地承包經營權、宅基地使用權和房屋所有權的永久消失，沒有集體組織身份也就無法享受因此身份帶來的集體資產權益。

三、宅基地退出中農民權益保護對策

宅基地退出，從理論深度上需要把握宅基地退出制度的價值目標——公平與效率。具體而言，農村宅基地退出的關鍵在于抓住兩個核心問題：一是退出宅基地使用權利問題，需要把握基本原則是明晰產權；二是宅基地退出后農民的經濟和政治權益的保障問題。

（一）宅基地退出的基本原則

宅基地退出原則是指導和規制宅基地退出活動并貫穿于宅基地退出整個環節的根本規則。宅基地的退出是宅基地的使用人對其享有的合法權益的一種處分行為，具有民法自治的特點；同時因為土地的特殊性，宅基地的退出又不能等同于一般意義上的私權處分，必須體現國家對土地的干預。

1.自愿原則

宅基地的使用權是一種用益物權，具有民事權利的特點。作為權利人的農民是否退出宅基地應該遵循權利人的意愿，不得違背法律規定進行強制施壓。宅基地退出的自愿原則體現在以下三個方面。

第一，是否退出宅基地應遵循自愿原則。宅基地退出自愿原則首先體現在宅基地使用權人是否退出時具有意志自由，任何主體都不能強迫使用權人處分其權利。寧夏各地在探索宅基地退出的方式各有不同，但是各級政府在出臺政策文件中都提到自愿原則。宅基地退出是一種平等基礎上的協商，如果缺乏這種協商和自愿性會使得宅基地退出成為變相的土地征收或“圈地”運動，既缺乏民主性也缺乏合法性。

第二，宅基地如何退出要遵循自愿原則。按照民法原理，權利主體在依法進行民事活動的自由時，享有選擇行為方式的自由。宅基地退出中，宅基地使用權人除了擁有是否退出的自由，還有選擇如何退出的自由。所以在政府推動的宅基地退出的方式中，應該充分尊重宅基地權利人的意愿，最大限度地保護農戶的參與權與表達權。

第三，宅基地退出自愿原則并不是絕對的自由意志。宅基地的退出應遵循自愿原則，并不是宅基地權利人的絕對意志自由，而是在法律規制下的自由。實踐中，宅基地的退出方式有多種多樣的，但不是都符合法律規定的，只有按照法律規定的退出方式方能得到有效的保護。

2.適度干預原則

土地除具有財產屬性之外還具有資源屬性，土地的這種特殊性決定了宅基地使用權退出的國家干預性。

所謂國家干預是指“一種國家在經濟自主和國家統制的邊界條件或者臨界點上所作的一種介入狀態”[2]。為保障宅基地退出的有序，需要構建一套完整、系統、全面的制度設計。

第一，宅基地退出中國家干預的主體是各級政府。行政機關作為國家經濟和社會事務管理者，必須發揮統籌全局、協調各方、立足長遠的作用。我國作為擁有13億人口的大國，必須堅持嚴格的耕地保護紅線，堅持節約用地的制度，這是我國土地領域改革的前提和基礎。行政機關對國家經濟社會管理職能和保障社會公共利益的需要決定了行政部門具有干預權。

第二，國家干預的目的是平衡利益關系。國家干預經濟社會生活領域的目的立足于公共利益的維護，平衡公平和效率的關系，以促進經濟社會領域各項事業的有序競爭和發展。行政機關在宅基地退出中需要在維護公共利益的基礎上，權衡土地制度的安排和宏觀調控的關系，權衡吃飯與發展的關系，權衡改革和穩定的關系，更重要的是權衡宅基地退出后的利益分配問題。

第三，國家干預的范圍和手段需要適度。由于政府的組成人員也是理性的“經濟人”，出于“控權”的認識，避免政府干預的隨意性，按照民主和公平的原則，要求國家行政機關的干預只能是適度干預，也即在宅基地的退出中政府介入在兩個維度內：一是政府彌補市場失靈；二是政府彌補“志愿者失靈”，國家對全局性的和長遠性的社會公共事務的介入，補足社會對秩序、公平正義的訴求。

（二）宅基地退出的前提設置

宅基地因為涉及農戶利益，也關涉集體經濟組織利益，更關涉國家的整體利益，所以宅基地的的退出需要首先明晰權屬，對宅基地使用權主體進行確認；對宅基地使用面積進行確認。因為以上權益事關宅基地使用權人退出后的經濟利益的獲得。

當下，對農村土地權屬的爭議，“從形式上看，主張維持土地集體所有、主張土地國有和土地私有的不同觀點似乎是完全對立的。但從實質上考察，其實他們在主張確權、強化和尊重農民家庭的土地財產權方面并無大的分別。”[3]只有將權屬明晰，宅基地的退出或流轉才能有效進行。

1.權屬明晰的基本維度

宅基地權屬明晰，按照民事權利進行剖析，主要有三個維度，即主體、內容和客體。

（1）宅基地使用權的主體必須要有法律的明晰界定。這是宅基地使用權人的權利，也是配置資源的有效前提。宅基地使用權是出于保障農民的生存而設定的，所以宅基地使用權主體是集體經濟組織的個體成員而不應是以家庭組織為單位的“戶”。為了更好理解宅基地使用權主體的農民個體，需要從以下方面把握。第一，能夠原始取得宅基地使用權的主體是集體經濟組織的農村居民而不是農戶。宅基地的設定初衷是滿足居民生存之需，此種用益主體只能是自然人。農戶是基于血緣親情，基于從事農業生產需要和社會生活的參與而構成的組織，農戶中的每一個成員都是宅基地使用權的主體，只是由于共同居住的訴求，由家庭組織的主要成員代表家庭其他成員申請宅基地的使用權。集體經濟組織按照家庭成員的多寡配置宅基地使用的總面積。所以，雖然出現了宅基地使用權的主體和宅基地使用權的申請主體不同的局面，但是宅基地使用權的原始使用主體是農民個人而不應是農戶。第二，宅基地使用權的主體只能是集體經濟組織內部的農民個體。這一方面符合集體經濟組織的存在目的也為照顧農民生存和發展的需要。由于農村生產生活的基本特點是固定于某一特定的地理環境、生活居所和生產場所，所以享有宅基地使用權的主體只能是集體經濟組織之內的農民個體。第三，宅基地使用權主體的資格依據戶籍標準認定。現實生活中，戶籍是判斷農村集體組織成員身份的主要標準，戶籍具有將當事人和特定的地域關系進行劃分界定的作用，它是宅基地使用權主體是否具有資格的主要判定方法。但是，隨著戶籍改革的進行，必將出現戶籍所在地和經常居住地不一致的情況，所以在認定集體組織成員身份時，需要根據當事人與集體經濟組織的聯系密切程度，履行與集體組織之間的權利義務關系以及是否以集體土地為生存保障等其他因素界定。第四，宅基地使用權的退出主要是政府主導，但在具體的決策過程中，應遵循自愿原則，由宅基地的權利人來自主決定。宅基地退出過程中涉及所有權人和使用權人，再加上政府的推動，所以決策的做出是三方行為，而宅基地使用權的物權原理認為用益物權的宅基地使用權依法設定，土地所有人非經法定原因和程序不得干涉，所以必須尊重宅基地使用權人的意愿。第五，在退出方案的決策問題方面，需要宅基地使用權人的參與決定，農戶對宅基地退出的辦法應該深度參與而不是僅僅的“討論”，需要充分保障宅基地使用權人能夠分享宅基地退出的方案的決定權。

（2）宅基地使用權的內容。使用權的內容主要有占有權、使用收益權，和處分權。具體有這樣幾個重點需要把握。第一，宅基地使用權永續存在，宅基地的功能以及子孫繁衍離不開承載之地，如若規定具體期限，會出現期限屆滿，集體組織成員居無定所和地上房屋所有權與宅基地使用權之間的矛盾。當然，宅基地使用權的永久性并不限制宅基地的流轉和退出，宅基地使用權主體可以通過放棄、國家征收以及因自然原因的滅失，而使宅基地使用權消滅。第二，宅基地使用權除了生活性的使用，還包括經營性使用。在宅基地上建造房屋及其附屬設施等屬于生活性使用，是為了滿足權利人的生存需要。而將宅基地上的房屋出租，開辦農家樂等依托宅基地使用而獲得經營收益的，符合用益物權的性質和宅基地使用人與實際利用人之間分離的土地效用最大化的配置。第三，宅基地使用權的處分方式有轉讓、抵押、互換、繼承和出租等方式，但宅基地使用人在行使權利時，需要合理利用宅基地，遵守土地的用途管制和規劃。第四，宅基地的使用權作為物權的一種享有不受他人非法干涉的權利。實踐生活中存在著宅基地使用權被政府非法征收、被集體經濟組織以所有權的名義進行侵害等情形，由于權利性質的模糊導致其極易被侵害。第五，宅基地退出后節約下來的土地的權屬，屬于集體所有。節約下來的土地一部分用于建設村民集中區，剩下的部分由政府開發利用，而集體組織可以將該部分的土地出讓金收益用來平衡村民集中居住區的建設資金以及社會保障。第六，宅基地退出后，農民新建房屋產權應明確。按照農民居住區用地的使用權性質來確定：“建設用地使用權為國有出讓的，可辦理完全產權的房屋產權證和建設用地使用權證，允許上市交易；建設用地使用權屬于國家劃撥的，可辦理房屋產權證和國有劃撥建設用地使用權證，在補繳土地出讓金后，有條件的上市交易；建設用地使用權為集體所有的，可辦理房屋產權證和集體建設用地使用權證，允許在集體組織成員之間交易，但不得超出組織之外。”[5]

（3）宅基地使用權的客體。宅基地使用權的客體是使用權人可以在其上建造房屋和附屬設施，但不能在宅基地上投資建廠，也不得作為非農業目的使用。宅基地之下的資源一般而言屬于國家所有，為了便利生活，宅基地使用權人可以在宅基地之下設置水井等。此外，關于宅基地的面積和數量，需要明確。首先，宅基地使用權是原始取得的，作為集體經濟組織成員的農民都有取得宅基地使用權的資格，在宅基地的面積和數量上是平等的。其次，宅基地的面積確定上，按照民主協商程序決定，但是由于土地資源的特殊性和各地情況的差異，需要國家管理機關介入，依法按照不同地域特點規范每戶和每個農戶宅基地的最大面積，并且遵循“一戶一宅”原則。

2.以權屬登記保障權屬明晰

宅基地使用權退出的基礎環節是確權登記。按照物權法對不動產登記的規定，對宅基地和其上的房屋按照登記的機構和登記的流程統一登記。國土資源部《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》規定要求完成全國宅基地使用權的登記發證工作，明晰權屬，對農民合法的宅基地必須發證到戶。

（三） 宅基地退出的利益分配

政府主導的宅基地退出本質是需要宅基地的發展權，故應對宅基地發展權帶來的增值收益把握以下三點。一是土地發展權價值的大小部分源于特殊的地理區域，所以面對因區域優勢獲得的發展權的分配就不應限于周邊農民、集體組織以及當地政府，有必要通過稅收、扶貧等的調節將利益分配給更廣范圍的其他人口。二是土地發展權的價值的大小還取決于，政府在此地的公共投資，比如教育、基礎設施等，因政府投資帶來的發展而非農民的生產勞動或者其他的投入帶來的土地增值，所以土地發展權的分享一方涉及政府。三是城市化進程中，新增人口的社會保障投入需要土地增值部分的共享。此外，國務院批轉國家發改委的關于《關于2016年深化經濟體制改革的重點工作的意見》提出“土地增值收益調節金”，它是指對因土地增值收益的獲取者征收一定比例的政府基金，適當調節其與偏遠鄉村土地權利人之間的差距。所以土地發展權帶來的收益需要在國家、集體和農民之間按比例分配，但要側重于農民利益的保障。

（四）宅基地退出的配套規劃

第一，健全政策配套機制。宅基地退出后的整理、置換、復墾涉及跨地區的安置、退出宅基地的補償等諸多問題，在城鎮社區的安置還涉及戶籍、城鄉社會保障、就業等問題，都需要配套的政策支撐。寧夏平羅縣的經驗可資借鑒。平羅縣建立和完善工作機制，建立確權、評估、登記、變更、注銷等工作；建立和完善流轉平臺，及時收集和發布各類產權交易信息，組織產權交易，為抵押物處置、抵押權利的實現提供服務；完善產權價值評估機制，開展對宅基地上的房屋評估工作，制定并公布本區域內農村宅基地上房屋的抵押融資基準價格（最低保護價）等等

第二，完善社會保障機制。當前農民宅基地退出意愿不積極，主要原因在于社會保障制度的不完善。為了解決農民退出宅基地的后顧之憂，需要我們改革戶籍制度，消除固有的身份差異，使農民能更好地融入城市生活，消減農戶對宅基地的依賴心理。加強城鎮化后的新市民的工作技能培訓，拓展就業渠道，解決離開農村后的找到符合自己能力的謀生手段，增強離開宅基地的意愿。建立宅基地退出后的農民社會保障水平與城市社會保障相銜接的激勵制度，完善子女教育、社會保險等配套措施，確保農民進城后能享受城市的公共服務和社會福利，使農戶放下對退出宅基地后對城市生活不確定性的擔憂。

參考文獻：

[1]宋志紅，著.農村土地改革調查[M].北京：經濟科學出版社，2016：156.

[2]李昌麟.經濟法學[M].北京.中國政法大學出版社，2002：60.

[3]華生.城市化轉型與土地陷阱[M].北京：東方出版社，2013：79.

[4]曹泮天.宅基地使用權流轉法律問題研究[M].北京：法律出版社，2012：67.

[5]曹泮天.宅基地置換法律問題研究—基于“天津宅基地換房”的考察[J].蘭州學刊，2013