打造軌道交通PPP的可移植性范本

隨著我國城市軌道交通進入快速發(fā)展階段，項目能否得到充足資金支持成為項目成功的關(guān)鍵。目前，我國對城市軌道交通PPP模式構(gòu)建機理研究仍較匱乏，亟需總結(jié)出具有實用性和可移植性的城市軌道交通PPP模式。

傳統(tǒng)開發(fā)模式下的挑戰(zhàn)

因地方財政收入變化、我國財稅體系和金融政策不斷革新、城市的發(fā)展特色與需求差異等因素，要求城市軌道交通PPP模式能夠因地制宜。同時城市軌道交通PPP模式實施較為復(fù)雜，存在運營、融資、風(fēng)險分擔(dān)、政府補貼、監(jiān)管評估等多方面挑戰(zhàn)。

一方面，傳統(tǒng)開發(fā)模式下，城市軌道交通項目的現(xiàn)金流入實現(xiàn)存在一定的障礙，如票務(wù)收入不足和溢價回收困難。城市軌道交通是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有極強的正外部性和一定的公益性，票價水平既受到政府嚴(yán)格管控，又必須滿足公眾出行需求。因此單憑票務(wù)收入必然不能收回建設(shè)和運營成本。而城市軌道交通的正外部性為周邊土地帶來的明顯溢價效應(yīng)，在國內(nèi)現(xiàn)行土地和房產(chǎn)的相關(guān)稅制下，美國式征收土地價值稅的溢價回收方法存在很多應(yīng)用障礙，周邊地塊“招拍掛”投資建設(shè)城市軌道交通或補貼城市軌道交通運營也存在不可持續(xù)性等缺點。

另一方面，作為特殊的大型公共基礎(chǔ)設(shè)施，軌道交通項目作為一個整體很難滿足多元參與主體的訴求，對其收益分配與利益權(quán)衡的能力也是巨大挑戰(zhàn)。PPP項目公司中，建設(shè)商、設(shè)備供應(yīng)商、運營商、國際貿(mào)易公司等專業(yè)公司和金融機構(gòu)類純投資者等參與主體其能力與訴求并不相同，各主體利益出發(fā)點存在較大差異，如政府資本與社會資本利益出發(fā)點不同、專業(yè)優(yōu)勢與風(fēng)險承受力不同、提供資金的匹配期限不同等。

模塊化設(shè)計與統(tǒng)一運作

由于城市軌道交通項目規(guī)模大，復(fù)雜性強，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運營和維護，上蓋物業(yè)的開發(fā)、經(jīng)營等各個方面資金需求與技術(shù)要求均區(qū)別明顯，模塊化分解城市軌道交通項目存在一定的合理性。徐州城市軌道交通就曾借鑒國家發(fā)改委[2015]969號文《關(guān)于當(dāng)前更好發(fā)揮交通運輸支撐引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展作用的意見》的規(guī)定中“網(wǎng)運分離”的理念，提出軌道交通項目的“網(wǎng)運分離”模式，將項目基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)養(yǎng)護和客運服務(wù)的運營及維護分離為兩個模塊，分別采用PPP方式運作，并通過票務(wù)收入分配將兩個模塊結(jié)合，從而達到優(yōu)化風(fēng)險分配、提高財政資金使用效率、多個軌道交通項目滾動發(fā)展等目的。模塊化分解后，不同項目間的子模塊打包集成，是避免模塊化造成項目碎片化管理的途徑之一。

為應(yīng)對城市軌道交通項目現(xiàn)存的挑戰(zhàn)，現(xiàn)提出模塊化設(shè)計與統(tǒng)一運作思路，將普通的城市軌道交通項目分為建設(shè)、運營、物業(yè)開發(fā)與經(jīng)營三個子模塊，并針對不同模塊總結(jié)了一些可行方法，以助于PPP模式在城市軌道交通項目中的應(yīng)用。

城市軌道交通的建設(shè)模塊

城市軌道交通的建設(shè)階段需要大量的資金投入，并且資金回收期限長。

一方面，可以選擇保險、養(yǎng)老基金等尋求從長期投資獲益的資金來源匹配資金回收期。城市軌道交通建設(shè)投資資金規(guī)模大，投資期限長，因有政府主導(dǎo)和支持，收益相對穩(wěn)定；而保險、養(yǎng)老資金開展股權(quán)融資，具有資金量大、長期性和穩(wěn)定性的優(yōu)勢，以財務(wù)投資為主。軌道交通建設(shè)和保險股權(quán)無論從資金規(guī)模、投資期限還是收益需求等方面都高度匹配。這樣既緩解了軌道交通建設(shè)融資壓力，又契合了保險、養(yǎng)老資金的投資需求。

另一方面，在以往A包（建設(shè)）+B包（運營）模式中，政府負(fù)責(zé)A包的建設(shè)或者購買A包資產(chǎn)，而后租賃給B包使用。為了減輕政府財政壓力，簡化交易結(jié)構(gòu)，保證風(fēng)險公平分擔(dān)，可直接在城市軌道交通的建設(shè)模塊中采用BLT（Build-Lease-Transfer，建造-租賃-移交）模式。

城市軌道交通的運營模塊

在城市軌道交通的運營模塊中，對社會資本最主要的要求是其專業(yè)的運營管理能力。因此，本著適度開放競爭、配合城市的軌道交通網(wǎng)絡(luò)成熟度，在項目建設(shè)完成后的初期運營投資人需要承擔(dān)機電設(shè)備的采購與安裝投資，并以運營收入回收投入，采取IOT（Invest-Operate-Transfer，投資-運營-移交）模式，如圖1所示。

而當(dāng)運營回收期結(jié)束后則可以采用適用于存量資產(chǎn)的O&M（OperationMaintenance， 委托運營）。以城市軌道交通為例，我國現(xiàn)有的城市軌道交通多為地方城市軌道交通集團直接運營，與這種直接委任的方式相比，委托運營也不失為一種選擇，可以視當(dāng)?shù)厍闆r合理選擇適合的運營模式。

城市軌道交通的物業(yè)開發(fā)與經(jīng)營模塊

土地開發(fā)及上蓋物業(yè)的建設(shè)與運營市場已經(jīng)非常成熟，關(guān)鍵問題是如何將二者的收益與另外兩個模塊正確捆綁。基于現(xiàn)行法律政策的要求，政府作為該模塊主體較為合理。在溢價回收困難的情況下，政府對土地出讓收入的集成管理，直接補貼是第一步。在此之后，政府應(yīng)通過出臺政策或去除限制等方法為溢價回收提供通暢的渠道。

在政府監(jiān)管下，可由項目公司設(shè)立特定的“資金池”，項目的資金流動由特定部門管理。對項目的四個模塊可采取不同的融資模式，配以不同種類的資金，甚至是不同的特許經(jīng)營期限。不同模塊間在資金對接時，應(yīng)遵循前期規(guī)劃與開發(fā)時序安排、動態(tài)補貼機制與合理收益分配等原則。作為各個模塊間資金的紐帶，資金池應(yīng)遵循保證各模塊正常運作、以強補弱又不失激勵的原則，動態(tài)補貼，合理分配。在綜合考慮資金池的主導(dǎo)主體是政府還是市場、物業(yè)開發(fā)經(jīng)營與城市軌道交通項目對應(yīng)補貼還是統(tǒng)一分配、效益應(yīng)如何在城市軌道交通模塊與物業(yè)模塊間分配等問題的前提下，制定合理的分配機制。

青島城市軌道交通13號線二期的應(yīng)用研究

基于前文提出的城市軌道交通項目模塊化設(shè)計與統(tǒng)一運作的思路，在青島市紅島-膠南城際軌道交通二期工程（青島城市軌道交通13號線二期，以下簡稱本項目）當(dāng)中結(jié)合實際情況對此思路進行了應(yīng)用，并指導(dǎo)了本項目的方案設(shè)計、建設(shè)、運營等工作。

本項目位于青島市西海岸新區(qū)，總體呈東北-西南走向，為沿線各重點功能區(qū)、重點發(fā)展區(qū)及組團間提供方便快捷的交通方式，在青島西海岸經(jīng)濟新區(qū)的發(fā)展中起著重要的、不可替代的規(guī)劃引導(dǎo)、功能銜接、概念引領(lǐng)作用。

運作機制分析

本項目運作機制的設(shè)計涉及了模塊化設(shè)計中的建設(shè)和運營兩個模塊。而采購方案、運營方案、回報機制和退出方案構(gòu)成了項目運作的主要實施環(huán)節(jié)。

本項目的社會資本方包括施工類投資人和財務(wù)類投資人兩種不同類型的投資者。施工類投資人通過公開招投標(biāo)確定，實現(xiàn)投資建設(shè)一體化招標(biāo)；財務(wù)類投資人通過競爭性磋商確定，符合《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》的相關(guān)規(guī)定。

本項目將采取“股權(quán)合作+BOT”的PPP合作模式，項目公司負(fù)責(zé)項目融資、建設(shè)和運營，回報機制為“使用者付費+可行性缺口補助”。城市軌道交通集團與社會資本合作方在合同中明確約定采用“協(xié)議轉(zhuǎn)讓”方式進行股權(quán)置換或轉(zhuǎn)讓。項目公司中的社會資本將于運營期通過逐步向第三方轉(zhuǎn)讓股權(quán)實現(xiàn)股權(quán)置換和退出項目。本項目回報機制和退出機制在現(xiàn)有的市場形勢下符合社會資本的需求，有利于吸引社會資本參與到該項目當(dāng)中。

融資方案分析

融資方案的設(shè)計涉及模塊化設(shè)計中的建設(shè)和運營兩個模塊。本項目根據(jù)投資人市場調(diào)研情況，結(jié)合投資人的投資意愿，采用的項目資本金籌措方案為基金交易模式。

在基金交易模式中，由中選的財務(wù)類投資人、施工類投資人和城市軌道交通集團共同發(fā)起設(shè)立13號線基金，政府資本作為劣后級LP出資，對其余社會資本進入起引導(dǎo)和保障作用；施工類投資人作為中間級LP出資，為優(yōu)先級LP提供補充增信，增強安全墊，降低財務(wù)類投資人成本；財務(wù)類投資人作為優(yōu)先級LP出資，通過基金投資項目，承擔(dān)的風(fēng)險最小，僅獲取投資的固定回報。13號線基金設(shè)立后，財務(wù)類投資人與政府資本、施工類投資人三方共同組建項目公司。

本項目基金交易模式既發(fā)揮了政府財政資金的引導(dǎo)和保障作用，有效地分散了投資風(fēng)險，又保證了政府資本在項目中的表決權(quán)。另外，基金中社會資本的退出方式靈活，可吸引更多社會投資人的參與。本項目基金中創(chuàng)新性的地引入施工類投資人，更有利于體現(xiàn)PPP項目中風(fēng)險分擔(dān)、利益共享、長期合作的本質(zhì)特征。

結(jié)語

現(xiàn)有城市軌道交通項目對于成本投入的把控能力已經(jīng)十分成熟，解決好項目的現(xiàn)金流入與分配問題，是解決PPP模式應(yīng)用的關(guān)鍵。通過模塊化設(shè)計，根據(jù)不同模塊的特點引入不同的社會資本，并通過票務(wù)收入、財政補貼等將各個模塊結(jié)合并進行統(tǒng)一運作，滿足多元參與者的利益訴求后，PPP模式定能成為城市軌道交通行業(yè)發(fā)展的助力。