從“規定”到“條例”

王君宏 常暢

2017年1月15日，出席市四屆人大五次會議的800多名市人大代表，將步入人民大禮堂，履行神圣的職責。

在每位人大代表的公文包中，都會有一本《重慶市地方立法條例（草案）》及其說明。

這部《重慶市地方立法條例（草案）》，凝結著市人大常委會組成人員的心血和智慧，也凝結著立法機關工作人員、法學專家和社會各界的心血和智慧。

緣起

《重慶市地方立法條例（草案）》是市四屆人大第一次在代表大會上審議的一部法規草案。

“什么法規上大會審議？什么法規可以由人大常委會通過？這都是有明確劃分的。”市人大常委會委員、法制委員會主任委員余捷說，地方立法條例是人大行使基本權力的規則，既涉及到代表大會，又涉及到常委會權力的行使，在常委會審議后應當提請市人民代表大會審議通過。

重慶市人民代表大會審議表決法規草案的情況并不多，最近的一次是2009年1月12日重慶市第三屆人民代表大會第二次會議修訂《重慶市人民代表大會議事規則》。

本屆人大第一次在代表大會層面審議法規草案，對立法規劃和年度立法計劃的制定程序以及對法規案起草機制進行明確和完善，從制度上進一步強化了科學立法、民主立法。這一系列的亮點讓這部法規的制定備受關注。

2001年1月16日，重慶市第一屆人民代表大會第五次會議通過了《重慶市人民代表大會及其常務委員會地方立法程序規定》（以下簡稱地方立法程序規定），2010年7月23日重慶市第三屆人民代表大會常務委員會第十八次會議對立法程序規定進行了修訂。

時間表

法因時而立。修訂地方立法程序規定勢在必行。

任何一部法規的制定絕非一蹴而就。

下面是《重慶市地方立法條例（草案）》的立法時間表：

2015年，市人大常委會將立法程序規定的修訂作為立法預備項目。

2016年3月，市人大法制委、常委會法工委啟動地方立法程序規定修改工作，對法規的修訂進行調研論證。

2016年6月，市人大法制委、常委會法工委就修改地方立法程序規定的原則、修改方向和主要內容等有關問題，向常委會分管領導進行匯報，確定了地方立法程序規定修改的基本思路。

6月17日，地方立法程序規定修訂送審稿初稿征求市人大專門委員會、常委會工作機構的意見，并根據反饋的意見反復修改，形成送審稿征求意見稿。

6月24日，市人大常委會立法推進會聽取了地方立法程序規定相關修改工作和下一步擬解決的主要問題的匯報。

7月底，地方立法程序規定送審稿征求意見稿送市高法院、市檢察院、市政府法制辦、市社科院等13家單位以及38個區縣（自治縣）人大常委會征求意見，共收到反饋意見93條。

8月初，為進一步研究論證民族自治立法的相關問題，法規起草組赴廣西、貴州等地學習立法經驗。

8月底，送審稿修改稿再次征求市人大專門委員會、常委會工作機構以及市人大常委會立法咨詢專家意見。

9月12日，市四屆人大法制委員會第四十一次會議審議送審稿修改稿。

9月14日，市四屆人大常委會第五十七次主任會議聽取《重慶市人民代表大會及其常務委員會立法條例（草案）》（以下簡稱立法條例草案）的匯報。

9月27日，立法條例草案提請市四屆人大常委會第二十八次會議一審。

一審后，市人大常委會法工委通過代表履職平臺將草案印發市人大代表征求意見，并在市人大常委會公眾信息網上全文公布草案，征求社會公眾意見。市人大法制委、常委會法工委對常委會組成人員的審議意見以及各方面的意見建議逐條進行集中研究修改和充實完善，形成立法條例草案二審稿。

11月21日，市四屆人大常委會第二十九次會議二審立法條例草案。

11月23日，市四屆人大常委會第二十九次會議會中主任會議決定，將立法條例草案提請市四屆人大五次會議審議通過。

聚智

從春到夏，從夏到冬，一環扣一環，緊鑼密鼓，有序開展，其間的辛苦可想而知。

“立法條例草案的起草、修改，充分反映各方意愿，在立法過程中，我們堅持了黨對立法工作的領導，堅持了民主立法、科學立法的原則，體現了實情民意，使‘立法之法接地氣。”余捷如是評價立法條例草案的起草過程。

立法條例草案共1萬多字，共八章85條，包括總則，立法規劃、計劃的制定和法規案起草，市人民代表大會立法程序，常務委員會立法程序，批準自治條例和單行條例程序，公布、備案和解釋，其他規定，附則。

從內容來看，立法條例草案增加了立法權限、法規解釋、法規清理和立法后評估等規范立法活動的實體性內容，明確了代表大會和常委會的立法權限，規定關系本市全局和群眾切身利益的特別重大事項、規范市人民代表大會職權及其工作規則的地方性法規由市人民代表大會制定，其他地方性法規由市人大常委會制定。

立法條例草案則根據實際，進一步完善了立法規劃和年度立法計劃的編制、執行、調整程序，拓寬了立法建議項目的收集渠道，調整了立法規劃和年度立法計劃的通過主體，強化了年度立法計劃的執行，增加了立法規劃和年度立法計劃調整的相關規定。

立法條例草案拓展了公民有序參與立法的途徑，提出法規草案經常委會會議審議后，應當在互聯網等媒體上公布，征求社會公眾意見；法規案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整的，應當召開聽證會，聽證情況應當向常委會報告。

同時健全了法規案起草機制和法規審議、表決機制，增加了法規通過前評估、立法后評估、法規清理、制定配套規定等一系列推進科學立法、民主立法的制度。

此外，立法條例草案還增加了地方性法規、自治條例、單行條例的解釋的相關規定。

聲音

立法的過程是爭論的過程，也是匯聚智慧，形成共識的過程。爭論的聲音越充分，立法會越周全、穩妥。將擔憂和質疑轉變為科學立法的推動力，是依法治國的題中之義，也是民主政治的體現。

“在立法條例草案的征求意見過程中，對于到底是用‘立法規定還是用‘立法條例的名稱，有兩種不同的聲音。”市人大常委會法工委副主任張山告訴記者。

一種聲音認為，應該用“立法規定”，因為從內容看，主要是對立法程序進行規范。

另一種聲音認為，立法條例草案增加了立法權限、法規解釋、法規清理和立法后評估等內容，原有法規名稱已無法完全涵蓋，應用“立法條例”名稱。

“從實際來看，這次修改的內容增加了法規立法解釋，批準自治條例和單行條例程序，內容延展至地方立法的全過程、各環節，是一部系統規范全市地方立法的綜合性法規，最后，法制委員會確定用‘立法條例。”張山說。

不止如此。對于名稱是用“重慶市人民代表大會及其常務委員會立法條例”還是“重慶市地方立法條例”也有不同聲音。

有常委會組成人員認為，根據憲法、地方組織法和立法法的相關規定，地方人大及其常委會行使地方立法權。重慶市的地方立法活動指的就是重慶市人大及其常委會的立法活動，政府只有法規的提議案權，規章不是嚴格意義上法律體系的組成部分。同時，自治縣的條例也要市人大常委會批準，“重慶市地方立法條例”在名稱上沒必要再冠以“重慶市人民代表大會及其常務委員會”。

市人大法制委根據常委會組成人員的建議，在二審后把“重慶市人民代表大會及其常務委員會立法條例”改為了“重慶市地方立法條例”。

在一審、二審中，常委會組成人員對立法條例草案各抒己見，哪怕是對一個標點、一個字詞都字斟句酌，提出建議和意見。

有常委會組成人員認為，十八屆四中全會關于全面依法治國的決定，以及立法法對立法質量的提高都有要求，要提高立法質量就必須從立法草案抓起。但在實踐中，在地方立法層面，部門主導立法的現象非常嚴重，各地都有這種情況，法規起草部門傾向于強化自己的權利，加重相對方的義務。所以，對專業性較強的法規草案，應當有更加嚴格、科學、民主的立法程序規定，“應當邀請相關領域的專家參與起草工作”，防止部門利益法治化，拓寬民主參與立法的途徑。

有常委會組成人員直言，立法要充分體現公眾參與立法，對公眾參與立法的途徑要擴寬，而且還要落實，不能為公開而公開，公開以后還要建立意見反饋機制，公開以后征求意見哪些采納了、哪些沒采納，要給社會一個說法。應該增加公民個人對地方性法規可以提出法規解釋請求的相關規定。

有常委會組成人員認為，立法規劃應當提請市人大常委會會議審議通過。

有常委會組成人員建議，在草案中增加對立法檔案相關內容的規范。

有意見認為，實踐中，對于法規案經過市人大常委會三次審議后仍然有重大問題需要進一步研究的情形，通常主任會議可以決定暫不表決，而不必須由市人大常委會全體會議決定。

有意見表示，自治條例和單行條例的規定、修改、廢止和解釋程序，可以由制定機關根據民族自治地方的實際進行規范。

……

對于常委會組成人員的審議意見，市人大法制委員會進行了梳理討論，盡可能吸收采納各方合理的意見和建議。提交本次大會審議的立法條例草案就是市人大法制委根據常委會組成人員和各方面意見修改完善后形成的。

常委會組成人員普遍認為，經過一審、二審，立法條例草案吸收常委會組成人員和各方面的意見，日趨成熟。市四屆人大常委會第二十九次會議會中主任會議決定，將立法條例草案提請市四屆人大五次會議審議通過。

根據市人大常委會的安排，800多名市人大代表在大會之前召開拿到了立法條例草案，提前研讀、討論。市人大常委會召開了區縣人大常委會法工委負責人培訓會，要求他們向代表作具體講解，參加代表討論，回答代表提出的問題，協助代表了解和把握這部法規草案的基本精神和主要內容，為大會審議這一法規草案做好準備。

我們期待，隨著重慶市地方立法條例的審議通過、實施，我市地方立法工作將與全市經濟社會發展同頻共振，地方立法工作也必將邁上新的臺階。

推動良法善治

“國無法不治、民無法不安”。法治是現代文明的標志和特征，是國家和社會發展的必然選擇，也是治國理政的基本方式。法治是規則之治，以科學立法為首要。

十八大以來，“社會治理”逐漸取代“社會管理”，“三個共同推進、三個一體建設”成為工作布局，即堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設。

當前，中國正處于改革攻堅期、發展機遇期、社會風險期，如何運用法治思維和法治方式改進治國理政，尤顯重要。

“為了誰”是構建一個法律規范體系最本質的目的，也是我們判斷和檢驗“良法”的基準。體現全社會的共同意愿，維護最廣大人民群眾的合法權益，是社會主義法治精神最重要的內核。

科學立法是推動良法善治，維護社會正義的第一道堤壩。地方立法條例是不同于一般的地方性法規，是一部“管法的法”，它的出臺對于規范地方立法活動、完善地方立法程序、提高地方立法質量、推進法治重慶建設具有重要意義。全面推進依法治國，被視為國家治理領域一場廣泛而深刻的革命。