關于治理霧霾和“偷排”的思考

李培瑋

霧霾肆虐已成國人心中之痛，而工礦企業(yè)違反環(huán)保規(guī)定“偷排”工業(yè)廢氣，無疑是引發(fā)霧霾的一項重要原因。近來讀新制度經(jīng)濟學創(chuàng)始人羅納德·科斯 的名作《社會成本問題》，使我對霧霾和“偷排”的治理有了更加深刻的認識。

《社會成本問題》探討的是“對他人產(chǎn)生有害影響的那些工商業(yè)企業(yè)的行為”，毫無疑問，霧霾就是一種典型的有害影響。科斯開篇即鮮明提出損害問題具有交互性質，問題的實質和要點是：“允許甲損害乙，還是允許乙損害甲？關鍵在于避免較嚴重的損害”。工業(yè)廢氣排放損害市民身體健康，但反過來，禁止排放廢氣則提高企業(yè)成本損害企業(yè)，按照科斯的觀點，應該比較哪種損害更嚴重。

然而我們按照何種標準來衡量嚴重程度呢？科斯的答案是市場交易。在《社會成本問題》中科斯列舉了大量關于損害的案例，深刻指出了一點：無論制度（產(chǎn)權）的初始設置是允許損害還是禁止損害，雙方都能夠通過自由交易的方式使得損害降到最低。也就是說，如果在實施禁止廢氣排放的制度時發(fā)現(xiàn)企業(yè)受損超過市民受損，那么企業(yè)可以支付一筆賠償給市民以取得廢氣排放的權利；反之，市民則可以支付一筆補貼給企業(yè)以取得呼吸干凈空氣的權利。最終的社會資源配置狀態(tài)，并不取決于權利義務的初始設定，而取決于人們對各自損害的價值評判。

結論當然不止于此，科斯進一步提出以上方案有一個重要的假設前提，即不存在交易費用。在沒有交易費用的世界，解決方案如同上文所述非常簡單，然而這是不現(xiàn)實的。在考慮交易費用后，權利義務的初始設定也將對社會資源配置狀態(tài)形成影響。

在霧霾和廢氣排放的案例中，有兩項極為重要的交易費用，一是市民和企業(yè)意見偏好的收集、處理、反饋所消耗的資源，二是交易的協(xié)商、締約、監(jiān)督所消耗的資源。企業(yè)和市民數(shù)量巨大，交易過程也極其復雜，這都意味著巨額交易費用。事實上，凡是涉及公共事務的案例，交易費用普遍大的嚇人，這就是為什么在霧霾這個案例上，我們需要政府介入的根本原因——政府在公共事務的處理中具有降低交易費用的功效。

傳統(tǒng)的做法，是政府征收所謂“庇古稅”，也就是說對廢氣排放的企業(yè)征稅，又或者變換一種形式，制定一項禁止排放廢氣的規(guī)定并對違反的企業(yè)施以罰款。這種做法在《社會成本問題》一文中受到了抨擊，科斯指出單純的收取庇古稅或實施禁止性規(guī)定并不必然帶來社會福利的提升，因為它沒有考慮到損害具有兩面性。就“偷排”這個問題來說，庇古稅或者禁止性規(guī)定不僅將消耗極高的監(jiān)督費用，這種規(guī)定還是一種“一刀切”的管理方式，缺乏彈性。

即便政府克服自身對GDP和稅收的追求，過高的監(jiān)督成本也必然會制約制度實施的效果，沒有哪個政府的環(huán)保部門有能力派出大規(guī)模偵查隊對企業(yè)進行24小時監(jiān)控。也許會有很多激進的環(huán)保主義者提出治理“偷排”的根本方法就是嚴刑峻法，然而這不見得必然有效。一個顯著的事實是，在“新常態(tài)”經(jīng)濟轉型期間，大量工礦企業(yè)和制造業(yè)企業(yè)處于微利甚至虧損狀態(tài)，如果打擊面太寬，其管理效果是可想而知的。

更重要的是，誰也無法保證環(huán)保部門制定的統(tǒng)一的環(huán)保標準，就是這個社會的最優(yōu)資源配置狀況。理論上說，要將廢氣排放降低到零是不可能的，或者說這么做的成本是無限大，故現(xiàn)實中一定會默許一定程度一定范圍的廢氣排放。然而這個界限在哪里，我們該付出多大的成本來控制廢氣排放，這是無論經(jīng)過多少調查不可能得出準確結果的。而一旦我們制定一個統(tǒng)一的、高規(guī)格的標準來約束所有企業(yè)，其實際效果很可能是大量企業(yè)在獲利底線上鋌而走險。一旦這種行為成為業(yè)內心照不宣的“潛規(guī)則”，“法不責眾”的環(huán)境下模仿性違規(guī)便應運而生。禁止排放的制度框架到了地方政府的細則實施環(huán)節(jié)，實質上的權利義務很可能會變得模糊。

按照科斯的模式，廢氣排放可以用市場交易的方式解決。當然，交易的前提是產(chǎn)權界定——到底應該禁止排放還是相反呢？如果沒有交易費用，那么無論如何界定產(chǎn)權，最終的污染程度是相同的，不同的僅僅是市民和企業(yè)的財富分配而已。從價值取向上說，似乎我們應該傾向于市民，支持禁止排放。然而本文認為還有一個更重要的原因支持這一選擇，那就是在禁止排放的產(chǎn)權界定下，可以實施碳排放交易這種交易費用更低的管理模式。

碳排放交易的本質，是在禁止排放的產(chǎn)權界定下，企業(yè)通過市場購買廢氣排放的權利。市場的解決方案意味著社會并非絕對禁止廢氣排放，而是要求企業(yè)用真金白銀來購買。這種方式至少有三項有利的經(jīng)濟效果：

第一，社會可以尋找到一個廢氣排放的均衡點，有需求的企業(yè)到市場上購買排放的權利，通過衡量減排成本和排放權利的成本孰高，來確定一個“合理”的排放量。

第二，如果碳排放的市場需求大，那么碳排放權利的價格將上升，那些能源利用率高，效益好的企業(yè)，就更有能力在“價高者得”的市場競爭中獲勝，社會自然也就能夠通過這一途徑實現(xiàn)一次產(chǎn)業(yè)升級。

第三，由于企業(yè)通過碳排放交易產(chǎn)生了分化，優(yōu)質的企業(yè)就會傾向于主動遵守規(guī)則，“法不責眾”、“投鼠忌器”的現(xiàn)象將會減少，對那些違反碳排放交易規(guī)則私下“偷排”的劣質企業(yè)，其管理難度和監(jiān)督費用也就會明顯下降。

最后一個需解決的問題，是企業(yè)支付的碳排放資金，應該如何運用的問題。碳排放權利雖然多是在二級市場交易，但一級市場上賣方所獲得的資金，理應通過合適的途徑用于減輕霧霾對公眾的影響。只有這樣，才符合《社會成本問題》所提出的基本解決方案。

綜上所述，《社會成本問題》給我們的啟示是：在交易費用/制度費用不為零的情況下，不同的制度或者說產(chǎn)權界定，對資源配置的效率是有差異的。對霧霾、“偷排”乃至大量的環(huán)境治理問題，僅僅從單純禁止的角度進行管理，很有可能是低效的。我們必須關注不同產(chǎn)權結構下的制度運作成本，因為前者的節(jié)約可以同時惠及“損害者和被損害者”，是另一形式的做大蛋糕而非切蛋糕。

作者單位：成都七中林蔭校區(qū)，西南財經(jīng)大學博士后流動站