政府購買服務構建基層公共圖書館服務體系研究

云春雷

摘 要：文章以文昌市基層公共圖書館服務體系的發展現狀、存在的問題為例進行了分析，針對存在的問題，提出以政府向社會力量購買服務為手段來破解這種困境，以便推動基層圖書館服務體系的形成和可持續發展，滿足城鄉民眾享受公共圖書館服務的文化需求。

中圖分類號：G252文獻標識碼：A文章編號：1003-1588（2017）05-0019-03

關鍵詞：政府購買；圖書館服務；基層公共圖書館；服務體系

1 購買服務的政策及構建服務體系的意義

1.1 政策鼓勵和推動政府購買公共服務

國家出臺一系列法律法規和政策措施，大力推動政府購買公共服務進程，從2013年10月《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》到2015年1月14日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，明確提出“創新公共文化設施管理模式，有條件的地方可探索開展公共文化設施社會化運營試點，通過委托或招投標等方式吸引有實力的社會組織和企業參與公共文化設施的運營”。2015年5月11日，國務院辦公廳轉發文化部等部門起草的《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》，提出“到2020年，在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買公共文化服務體系”。海南省人民政府根據國務院的文件精神，出臺了《海南省政府購買服務實施暫行辦法的通知》，海南省文化廣電出版體育廳起草的《政府向社會力量購買公共文化體育服務實施暫行辦法》，同時印發《政府向社會力量購買公共文化體育服務指導性目錄（2016—2020）》，其中就包括政府向社會力量購買公共圖書館（分館、室）、文化館（站）、村（社區）綜合文化服務中心（含農家書屋）等運營和管理服務。因此，政府購買圖書館服務有政策法規的支持和鼓勵，地方政府應利用好政策，加快探索開展公共文化設施社會化運營試點工作。

1.2 構建基層公共圖書館服務體系的意義

基層公共圖書館是政府向基層民眾提供公共文化服務的重要陣地，服務體系建設屬于民生工程，在實現平等保障公民的基本文化權利方面顯得尤為重要，基層圖書館在公共圖書館服務體系中發揮著不可或缺的作用。政府應鼓勵社會積極參與，用足用好政策，創新公共文化設施管理模式，通過政府購買服務構建公共圖書館服務體系來實現保障公民文化權利的目標，向基層民眾提供方便、快捷的圖書館服務，讓人民群眾享有更多文化發展成果，“倡導全民閱讀，建設書香社會”，落實“文化惠民”和實現基本公共服務普遍均等化，對提高社會民眾的整體素質具有重要的現實意義。

2 文昌市公共圖書館服務體系建設現狀及原因

2.1 公共圖書館服務體系基礎情況

文昌市（縣級市）位于海南省東北部，共有17個鎮，255個行政村，人口59萬。目前，文昌市有市級公共圖書館1家，面積2，700平方米；鄉鎮綜合文化站圖書館（室）17家，各個文化站大樓均為300余平方米，設有圖書閱覽室、電子閱覽室等，配有2，000冊以上圖書和報刊、10臺電腦及共享工程基層服務點的設備；255個行政村均建有文化室及農家書屋，每個書屋配備有1，500冊圖書。全市建成共享工程市（縣）級支中心1個，鄉鎮基層服務點17個，行政村基層服務點255個，基本實現了市、鄉鎮、村服務網點的覆蓋。

2.2 文獻資源建設與自動化建設

截至2016年年底，文昌市圖書館有紙質圖書15.2萬冊，其中古籍3，000冊，電子圖書25萬種；全市的鄉鎮文化站圖書館（室）有紙質圖書3.40萬冊，所有的行政村農家書屋有圖書38.25萬冊，全市紙質書總藏量57.15萬冊，人均0.96冊。目前，文昌市圖書館使用INTERLIB集成管理系統，該集成管理軟件具有與鄉鎮綜合文化站圖書館（室）的總分館制功能。

2.3 網絡體系建設

文昌市圖書館（共享工程市支中心）及各鄉鎮文化站圖書館（室）分別接入由海南省圖書館承擔通信專項費用的“中國有線海南分公司10M數據專網”或“中國聯通海南分公司10M數據專網”，讀者在電子閱覽室可直接閱讀海南省“共享工程分中心”及文昌市圖書館的數字資源。目前各個行政村文化室尚未開通通信專網。

3 存在的問題

3.1 鄉鎮文化站圖書館和行政村文化室的功能得不到充分發揮

近年來，文昌市新建的鄉鎮文化站和行政村文化室基本完成了基礎設施建設，但因為公共圖書館的建制只到縣一級，所以鄉鎮與行政村在經費、人員和業務開展方面都沒有形成有效的保障機制，設備被挪用借用、場地被擠占、人員不專職等問題比較嚴重，大多數鄉鎮圖書館（室）和行政村文化室沒有真正提供服務的能力，工作不能實現常態化。共享工程基層點的設備到位后，由于缺乏專業人員和必要的經費保障，造成設備閑置，不能服務于民眾的現象普遍存在。行政村文化室（農家書屋）大多由村委會干部兼職管理，沒有相應報酬，服務積極性不高，只有少部分能夠保證正常開放，總體來看其功能作用未得到充分發揮。

3.2 鄉鎮文化站圖書館和行政村文化室宣傳不到位且選址不佳

文昌市的大部分鄉鎮文化站圖書館（室）的開放時間短，宣傳不到位，沒有多少民眾知道文化站圖書館（室）是可以免費借閱圖書和免費上網的；有一部分行政村文化站選址離自然村太遠，民眾感覺不方便。由此可見，基層文化設施重建設、輕管理、輕服務的現象依然存在。

3.3 專業人才隊伍匱乏

文昌市圖書館、各文化站圖書館（室）人員普遍不足，市圖書館在職在編4人，各個文化站圖書館（室）由鎮社會事務中心管理，圖書室大部分沒有專職管理員，其開放工作難以實現常態化，行政村文化室（農家書屋）的管理員大部分均由村委會干部兼職管理。目前，基層圖書館（室）最缺乏的是電腦及網絡技術人才，因共享工程的設備及電子閱覽室都需要專業人員的管理才能保證正常的免費開放。

3.4 缺乏有效管理

文昌市的各個鄉鎮文化站圖書館（室）和行政村文化室（農家書屋）、文化共享基層服務點各自為政、互相獨立、資源分散、綜合服務能力低下的現象普遍存在。由于文化主管部門及文昌市圖書館對鄉鎮文化站圖書館（室）和行政村文化室只有監督、指導的職能，無法直接、有效地實施管理，因此，要保證基層圖書館服務體系的持續健康發展，必須創新和探索新的管理模式，有效整合基層圖書館的陣地、設備和資源，才能構建完整的基層公共圖書館服務體系。

4 政府購買服務和構建基層公共圖書館服務體系的探索

4.1 購買基層圖書館服務的必要性

目前，基層圖書館的公共服務與公眾日益增長的多元文化需求之間的矛盾加劇，而社會力量憑借其掌握的人才、技術、管理和服務優勢，將專業化和市場化的運作方式引入圖書館服務，尤其是其人事管理和用人方面機制靈活，服務效率較高，能提高圖書館服務的效能。因此，政府購買公共服務可以引入社會化管理機制，這將成為基層圖書館管理模式的一種嘗試和提高圖書館服務效能的必然選擇。

4.2 購買基層圖書館服務的可行性分析

4.2.1 成功案例可借鑒。近年來，全國公共圖書館領域在實行社會化管理的過程中，除了將圖書館的物業、食堂等進行外包，還將圖書編目、數據庫建設、電子閱覽室管理等業務進行了外包，并已運作成熟且普遍采用，取得初步成效。較早開啟圖書館業務外包的是廣州市南沙區政府，2011年南沙區政府將南沙區圖書館整體外包，即把該館的運營和管理通過政府采購程序“外包”給企業，以合同的形式約束和細化圖書館的專業化服務，其外包就是購買的一種方式。2013年，蕪湖市鏡湖區文廣新局與安徽儒林圖書館咨詢服務有限公司簽訂鏡湖區圖書館的服務外包合同；2014年，合肥市為加快濱湖世紀新區圖書館建設，也購買了儒林圖書館咨詢服務有限公司的服務；2012年，海南省三亞市圖書館24小時自助圖書館運行及維護項目也外包給北京人天書店有限公司運營和管理。上述圖書館的購買服務經幾年來的運行證明是成功的，提供的服務總體上令人滿意。

4.2.2 基礎框架已基本形成有利于購買服務構建服務體系的實施。文昌市基層圖書館服務體系建設的網絡框架已基本形成，市圖書館、鄉鎮文化站已開通數據專網，市圖書館的INTERLIB集成管理系統具有與文化站圖書館（室）的總分館制功能，可以實現市圖書館與鄉鎮圖書館（室）文獻的通借通還，市圖書館的數字資源和共享工程的資源均能在鄉鎮圖書館閱讀，市與鄉鎮服務網絡框架的建成有利于購買服務后的服務體系構建。

4.2.3 實現基層民眾渴望就近、便捷地獲得圖書館服務的愿望。文昌市大多數鄉鎮、行政村的圖書館資源不足、服務網點少，人們迫切需要有更多可供讀書休閑的圖書館和高效的服務。通過政府購買圖書館服務構建基層圖書館服務體系，免費向民眾提供服務，不僅可以方便民眾就近閱讀與借閱，而且能免費獲取文昌市圖書館的文獻信息資源，自然會受到基層民眾的歡迎。

4.3 以政府購買服務促進基層圖書館體系的格局調整

建立圖書館服務體系就是科學、合理設置圖書館服務網點，既要考慮城區密集人口的地點布局，又要兼顧農村偏遠的地方，網點設置要體現公平、合理、便民等。文昌行政區自1995年撤縣建市后，市區擴建面積倍增，各鄉鎮建設也快速發展，現有龍樓航天小鎮、高隆灣書香小鎮、東郊椰林風情小鎮、會文互聯網小鎮等一批特色小鎮正在加快建設。現圖書館服務網點與文昌市的發展不相適應，需要對圖書館網點進行科學規劃與合理設置。現文昌市有兩個城區，老市區在文城鎮，新市區在清瀾港，兩個城區相距12公里，老市區居住人口集中，現有文昌市圖書館，而清瀾港新市區沒有設置圖書館或分館。清瀾港新市區是市委市政府的新辦公區，是國家一級開放口岸港口、三沙市補給基地、文昌航天發射中心中轉樞紐，人口正在逐步增多；龍樓鎮為“龍樓航天鎮”，是航天發射基地，目前該鎮以建設特色鮮明的國家航天城和銅鼓嶺濱海旅游度假項目為發展目標，該鎮具有一定的影響力，吸引了國內外人士相繼到該鎮購房、置業、度假等，人口在快速增長。文昌市政府應以國家賦予的購買服務政策構建和完善本市區域內的公共圖書館服務體系，建設“書香文昌”，帶動當地經濟、文化及旅游的發展，可以在清瀾新城區和龍樓鎮原有的圖書館（室）基礎上改建、擴建或新建館舍，設置為市（縣）級分館，使圖書館分布設置更加合理。

4.4 分步驟、分層次實施

以市政府投資為主體，構建市、鄉、村三級服務網絡，把文化站圖書館（室）逐步建成分館，把村級文化室建成服務網點，可先在有一定基礎的鄉鎮進行建設，采取“以點先行，以點帶面，穩步前進”的方式，使市域服務網絡初步形成。同時，政府也要考慮到市、鄉、村館藏圖書資源存量不足的問題，應將分散在文化站圖書館（室）、科技書屋和農家書屋的圖書資源整合在一起，并納入服務體系之中，對整合的圖書資源進行充分的利用，從管理運營、資源流通和服務共享等方面實現一體化。

4.5 政府購買基層圖書館服務內容及其運行模式

4.5.1 購買內容。①市級分館和鄉鎮圖書館（室）全部項目。文昌市圖書館具有全公益性和專業性，是全市圖書館服務體系的龍頭，具有穩定行業的作用，并具有指導基層圖書館工作的職責，故不列為社會化管理。市政府在一定期限內將全市分館和鄉鎮圖書館（室）的業務管理、職能運行、資源采購、閱讀活動、設施設備、館員招聘、后勤保障全部委托給社會力量來運作和管理，即購買整體服務。②行政村文化室（農家書屋）服務網點部分項目。因為行政村服務網點多、分布廣，如購買全部項目則會加重財政負擔，前期先購買部分項目較為實際可行。部分項目為：圖書采購、統一分編、著錄加工、圖書配送、圖書輪換、設備維護、技術支持。③系統管理平臺和數字資源管理。全市區域公共圖書館服務體系統一使用市圖書館的INTERLIB集成管理系統，政府購買服務后承接方所采購的紙質文獻書目數據存貯于市圖書館系統，各鄉、村紙質文獻各有標注，條形碼加前綴區別，文獻實現通借通還。獨立式設備數字資源，如歌德電子借閱機由承接方采購；網絡版數字資源由市圖書館采購，平臺統一管理使用。④行政村服務網點的管理。由文化主管部門協助，將行政村文化室（農家書屋）、共享工程基層點、村郵站的管理整合為1—2人負責，政府財政資金進行補助，調動管理人員的積極性，管理好村級服務網點。

4.5.2 運行模式。①政府向社會力量購買圖書館運營服務是一種“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”的新型公共服務提供模式。為使政府購買圖書館服務得以持續、健康發展，應由文昌市政府、財政局、文化主管部門依據法規建立規范的政府購買圖書館運營服務的程序和制度，使其更具科學性、可操作性，體現公平、公正和客觀性，并符合政府采購有關法規，以期達到政府減少行政管理成本和提高公共服務效率、承接方及社會民眾受益、合作共贏的目標。②由文化主管部門、財政部門、市圖書館等編制政府購買圖書館服務規劃、年度購買服務目錄及實施方案，經審定后購買實施，并編制服務數量、服務內容、服務質量、服務對象滿意度等要素的指標，建立政府購買服務的規范文本，雙方簽訂合同按合同約定進行管理和提供服務。③組建由文化主管部門、財政部門、市圖書館、第三方評估機構和讀者代表組成的核算小組，負責對承接方年度社會服務項目進行核算、驗收，政府根據該小組的統計評價結果對照評價體系按質按量列出的相應價格匯總支付，以年結算。

4.6 建立監督評估機制

文化主管部門、財政部門、市圖書館、第三方評估機構和讀者代表組成監督評估小組，監督評估全部項目內容、實施情況、服務效果等，對政府購買方和服務承接方進行客觀的評估，讓讀者與公眾滿意，以期達到構建基層圖書館服務體系的目的和可持續發展目標，讓基層民眾享有普遍、均等、方便、快捷的圖書館服務。

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（編校：崔 萌）